胡曉 阮遠

為破解基層“事多人少”、人才難留等問題，多省市開始探索多種人員編制“減縣補鄉(xiāng)”行動，尤其是河南省行動早、力度大。2019年以來，河南省157個縣（市、區(qū)）向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道共下沉編制31906名，其中行政編制339名、事業(yè)編制31567名，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道增加編制15名左右。編制下沉后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道編制最多的達180余名，最少也有近60名。

通過由縣至鄉(xiāng)的編制下沉，優(yōu)化了基層干部結(jié)構(gòu)，激勵人才由縣城邁向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層。作為地方治理的一個操練實驗，“減縣補鄉(xiāng)”改革能否推動基層干部隊伍完善和基層工作水平的提升？

基層干部隊伍的困境

在部分群眾的認(rèn)知中，基層干部向來是“喝茶看報一整天，朝九晚五鐵飯碗”，但事實果真如此嗎？現(xiàn)實情況或許不然。基層干部不僅在工作中面臨著諸多的困難，同時隊伍建設(shè)也存在較多的不足，極大制約了基層干部的工作效率。

基層工作并不是人們想象中的“朝九晚五”，而是“5+2”“白+ 黑”，甚至面對繁雜的工作事務(wù)，有基層干部表示希望自己有“三頭六臂”。脫貧攻堅、搬遷維穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各項任務(wù)，都需要基層干部去落實。這些任務(wù)需要干部們實地走訪、溝通協(xié)商、細致處理，需要耗費大量的時間和精力。而種種客觀原因的存在，使得基層干部的工作強度不斷增大。如各項任務(wù)有限的完成時間、基層隊伍“人少事多”的特點、“文山會海”的壓迫，都使基層干部的工作時間更緊、任務(wù)更重、效率更低。

基層干部在忙碌繁復(fù)工作的同時，也承受著巨大的壓力。目前，基層工作的容錯機制不完善，導(dǎo)致干部開展工作時畏首畏尾、投鼠忌器，難以有所創(chuàng)新。部分人的不理解、負(fù)面新聞的傳播、網(wǎng)民的輿論攻擊，都會造成基層干部的心理負(fù)擔(dān)，成為開展基層工作的不利因素。

與基層工作高強度、高難度不對等的是，基層干部的環(huán)境待遇缺乏吸引力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作、生活環(huán)境與縣城、市區(qū)相比較為艱苦，文化娛樂活動也比較少。與基層干部承擔(dān)的責(zé)任相比，基層的權(quán)力不夠匹配，形成了“無限責(zé)任”和“有限權(quán)力”的現(xiàn)實矛盾?；鶎痈刹康墓べY待遇較低，且晉升空間小、干部流動慢，打擊了干部們的工作積極性，造成人員的流失。基層不能以合理的條件有效地留住人才，導(dǎo)致“年年招人，年年缺人”。

基層干部隊伍不僅在數(shù)量上不能滿足工作需要，在結(jié)構(gòu)上也存在缺陷，主要體現(xiàn)為干部老齡化、非本土化、非專業(yè)化?；鶎拥墓ぷ鳁l件、待遇等不能有力吸引年輕人的到來。年輕基層干部在工作初期薪資待遇較低的情況下，很容易動搖繼續(xù)在基層工作的決心，而通過借調(diào)等途徑更換工作單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部日益呈現(xiàn)去本土化趨勢。非本土干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，因為語言不通、生活習(xí)慣不同等原因，容易陷入“水土不服”的困境，導(dǎo)致個別年輕干部短期內(nèi)難以適應(yīng)。

另外，一些地方選拔干部的體制機制不順，將部分優(yōu)秀的專業(yè)人才拒之門外。一些地方基層選拔人才的條件過于苛刻或錯誤把握選拔重點，造成“有人不能用”或“有人不好用”。

“減縣補鄉(xiāng)”的河南鏡像

基層干部隊伍想要走出困境，提升自身的素質(zhì)固然重要，但合理的政策和制度保障也必不可少。

為破解基層“有事無人干”、縣直事業(yè)單位“有人無事干”的難題，2019年5月，河南省出臺《關(guān)于進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機構(gòu)改革的意見》，明確了“減縣補鄉(xiāng)”相關(guān)政策，鼓勵從上往下跨層級調(diào)劑使用行政和事業(yè)編制，推動編制資源向基層傾斜，在不增加編制數(shù)量的前提下，緩解了縣鄉(xiāng)編制資源配置的結(jié)構(gòu)性矛盾。

“減縣補鄉(xiāng)”政策將“推動編制向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道下沉”作為一項剛性要求，原則上向每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道調(diào)劑編制10至15名。各地根據(jù)實際需要，明確下沉編制數(shù)量。由縣到鄉(xiāng)，并不是縣直部門丟掉自身“包袱”的借口，更不是對縣直工作人員的“懲罰”，相反可以將其理解為“擇優(yōu)錄取”。

各地參照事業(yè)單位公開招聘程序，嚴(yán)把公告、報名、審核、筆試、面試、選崗、公示、聘用等各個環(huán)節(jié)，結(jié)合實際對下沉人員年齡、學(xué)歷等提出要求，重點考察實際工作所需的能力和素質(zhì)。“減縣補鄉(xiāng)”在鼓勵編制下沉的同時保證了待遇不下沉。下沉人員工作期滿考核合格的，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道全供事業(yè)編制管理或享受全供事業(yè)編制人員相同的工資待遇、社會保險等。有了待遇的保證，基層干部便能積極對待工作。

為不斷釋放“減縣補鄉(xiāng)”干部的活力，河南省各地結(jié)合實際情況，設(shè)置了一定的試用期，以考核獎勵的方式激發(fā)下沉人員的工作積極性。

如，盧氏縣采取分批落實待遇的政策：設(shè)置3年的試用期，工作成績突出獲得地廳級以上表彰的先進個人，以及年度考核為優(yōu)秀等次或工作成績優(yōu)異獲得縣級以上表彰的先進個人，提前落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)全供事業(yè)待遇;試用期滿年度考核均為合格等次以上的人員，如期落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)全供事業(yè)待遇;否則，退回原單位，恢復(fù)原待遇。通過考核切實達到了激勵先進、鞭策后進、推動中間的目的，加強了對下沉人員的后續(xù)管理。

河南省編制下沉以來，取得了顯著的成效，“減縣補鄉(xiāng)”也因此被評為“首屆河南經(jīng)濟體制改革十大案例”。通過編制下沉，基層力量得以補充，打破了干部“只能上，不能下”的固化模式，激勵更多人扎根基層、建設(shè)基層。

改革能否推廣復(fù)制

人事管理過程包括“進、管、出”三個環(huán)節(jié)?！皽p縣補鄉(xiāng)”改革從“進”的方面來看，拓寬了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人才來源的渠道，提升了人才的質(zhì)量。從“管”的方面來看，建立了縣鄉(xiāng)政府之間人力資源管理的聯(lián)系，盤活了人才的存量編制。從“出”的方面來看，打破了干部“只能上，不能下”的慣性思維，樹立了正確的用人導(dǎo)向。在沒有大幅增加財政負(fù)擔(dān)的前提下，取得了良好的改革效果。

但是，如果深入推進“減縣補鄉(xiāng)”改革，或在更大范圍內(nèi)復(fù)制推廣，還需要完善配套政策，進一步提供保障。

首先是待遇保障?！皽p縣補鄉(xiāng)”改革的關(guān)鍵在于如何吸引、鼓勵符合條件的縣直干部踴躍報名、積極參與。在改革實踐中，為調(diào)動下沉人員積極性，河南省明確下沉人員工作期滿考核合格的，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道全供事業(yè)編制管理或享受全供事業(yè)編制人員相同的工資待遇、社會保險等。這一政策對于大多數(shù)目前只享受差供和自收自支待遇的縣直事業(yè)單位人員具有較大的吸引力，但薪資待遇的保證只是滿足了大部分人的需要。

“減縣補鄉(xiāng)”改革的最終目的是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)輸送優(yōu)質(zhì)人才，真正為推進基層治理現(xiàn)代化提供人才保障。因此，“減縣補鄉(xiāng)”改革不能只把吸引目標(biāo)放在希望改變薪資待遇的大多數(shù)，更要著眼于那些期望在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有一番作為”的人。對于這部分人才，除了基本的薪資待遇政策外，還應(yīng)該在職位、權(quán)力等方面提供保障。

其次是機構(gòu)保障。提高基層政權(quán)組織服務(wù)保障群眾的能力和水平，不僅要讓“基層事情有人辦”，還要努力實現(xiàn)“基層事情科學(xué)辦”。除了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員不足的問題，更關(guān)鍵的還在于如何實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)職能的科學(xué)整合。

由于我國各級政府職權(quán)設(shè)置的高度一致，使得政府部門在機構(gòu)設(shè)置方面“一竿子捅到底”的現(xiàn)象十分普遍。在“上下對口，左右對齊”建設(shè)思路的作用下，地方政府機構(gòu)普遍冗余，很多機構(gòu)甚至成為幫上級部門“跑腿”、“搜集信息”的專門機構(gòu)，無疑大大加重了基層干部的工作壓力，也無助于基層問題的解決。要想讓下沉人員真正有空間在基層發(fā)揮作用，需要有科學(xué)的機構(gòu)設(shè)置作為保障。

再次是“硬件”保障。“減縣補鄉(xiāng)”改革邁出了基層政府改革的第一步，想要真正切實增強基層政府服務(wù)人民群眾的能力，提高人民群眾對基層政府的滿意度，光在“軟件”上下功夫是遠遠不夠的，“硬件”方面也需要同步努力。只有“軟件”、“硬件”兩手抓，實現(xiàn)“軟硬結(jié)合”，才能讓優(yōu)秀人才充分發(fā)揮主觀能動性，為人民服務(wù)好“最后一公里”。