呂品

〔摘要〕 黨規(guī)嚴(yán)于國法由黨的十八屆四中全會首次提出，對這一論斷的正當(dāng)性可以從黨員和政黨的角度來進行分析，黨員承諾和政黨治理構(gòu)成黨規(guī)嚴(yán)于國法的主要依據(jù)。黨規(guī)嚴(yán)于國法的基本要求在內(nèi)容上體現(xiàn)為：從政治性和黨性的角度對黨員的思想和行為設(shè)置了更高的要求，從組織性和紀(jì)律性的角度對黨員的權(quán)利和行為作出了更嚴(yán)格的規(guī)范。黨規(guī)嚴(yán)于國法的基本要求在主體上體現(xiàn)為：對領(lǐng)導(dǎo)干部提出高于普通黨員的要求，而且按照層級和崗位性質(zhì)給予區(qū)別性要求。黨規(guī)嚴(yán)于國法必須踐行法律保留原則、程序正當(dāng)原則和比例原則。

〔關(guān)鍵詞〕 黨內(nèi)法規(guī)，國家法律，黨規(guī)嚴(yán)于國法

〔中圖分類號〕D26?? ?〔文獻標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2020）06-0047-07

黨的十八屆四中全會通過《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，第一次明確了“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”和“完備的法律規(guī)范體系”都是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。黨的十九屆四中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，黨內(nèi)法規(guī)制度體系和國家法律規(guī)范體系是國家治理體系的重要組成部分，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度保障?？梢姡瑹o論是從構(gòu)建中國特色社會主義法治體系還是從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求上，都需要準(zhǔn)確理解和正確處理黨規(guī)與國法的關(guān)系。黨規(guī)嚴(yán)于國法由黨的十八屆四中全會首次提出，明確這一論斷的主要依據(jù)，并在此基礎(chǔ)上對黨規(guī)嚴(yán)于國法的基本要求與踐行原則進行分析，有助于深化紀(jì)律建設(shè)基本理論研究，增強黨員遵規(guī)守紀(jì)的自覺性，促成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。

一、黨規(guī)嚴(yán)于國法的主要依據(jù)

黨規(guī)嚴(yán)于國法，要求廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己。就主體而言，分別從黨員和政黨的角度進行分析可以得出，黨員承諾和政黨治理構(gòu)成黨規(guī)嚴(yán)于國法的主要依據(jù)。

（一）黨員承諾

從黨員的角度分析，黨員承諾構(gòu)成黨規(guī)嚴(yán)于國法的主要依據(jù)。一個人在入黨時的自愿承諾，使自己與普通群眾相比受到了更多的約束，要求其自覺接受更為嚴(yán)格的黨規(guī)制約。

就實質(zhì)而言，黨員接受黨內(nèi)法規(guī)對其行為的更嚴(yán)限制來源于黨員基于政治理想和思想認同而作出的理性選擇。公民加入中國共產(chǎn)黨必須符合黨章的規(guī)定，黨章第一條明確規(guī)定了申請入黨的必要條件，從年齡、身份、思想和行為等基本方面明確了什么樣的人可以申請加入中國共產(chǎn)黨，明確了入黨必須是申請人自愿且慎重的選擇。其中，身份要求體現(xiàn)了黨的先進性所必須的政治條件，明確黨員應(yīng)為人民中的先進分子;年齡條件要求“年滿十八歲”，即明確主體是民事上具有完全行為能力的人，可以自主作出理性選擇;思想和行為等條件是“承認黨的綱領(lǐng)和章程，愿意參加黨的一個組織并在其中積極工作、執(zhí)行黨的決議和按期交納黨費”，體現(xiàn)了入黨申請人的思想覺悟和組織觀念，并確保其能在言行上以黨員的標(biāo)準(zhǔn)要求自己。

就形式而言，嚴(yán)格的入黨程序尤其是入黨宣誓既是申請人獲得黨員身份的必經(jīng)程序，也是黨員承諾的外在表現(xiàn)形式。入黨申請人經(jīng)過認真的學(xué)習(xí)鍛煉和組織的培養(yǎng)教育考察，非常清楚黨的性質(zhì)、宗旨、奮斗目標(biāo)和對黨員的要求，對于約束黨員和干部的各項行為準(zhǔn)則都有預(yù)先了解，在此基礎(chǔ)上決定入黨，是自由意志的選擇，是對于政治態(tài)度和信仰的承諾。入黨后，就要按照黨章的要求在政治上講忠誠、在組織上講服從、在行動上講紀(jì)律。入黨誓詞高度概括了黨員對黨、對黨的事業(yè)所承擔(dān)的政治責(zé)任。預(yù)備黨員進行莊嚴(yán)的入黨宣誓，通過這一明確承諾，表明他們自愿承擔(dān)共產(chǎn)黨員的政治責(zé)任，履行更多的義務(wù)。

從權(quán)利義務(wù)辯證統(tǒng)一的角度而言，與國家法律所規(guī)定的公民權(quán)利義務(wù)相同，黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的黨員的義務(wù)和權(quán)利是不可分割、相輔相成的。由黨的性質(zhì)和宗旨決定，黨員身份本身就意味著使命擔(dān)當(dāng)、義務(wù)履行和奉獻犧牲。黨員的權(quán)利是為了維護黨的團結(jié)、完成黨的任務(wù)、實現(xiàn)黨的奮斗目標(biāo)而賦予黨員的，體現(xiàn)為黨員的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等政治權(quán)利。中國共產(chǎn)黨作為全面執(zhí)政的黨，要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政作用，既要對黨的建設(shè)領(lǐng)域進行調(diào)整，也要對黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動進行調(diào)整。在黨的自身建設(shè)領(lǐng)域，黨員權(quán)利是黨員專屬的，并通過學(xué)習(xí)教育、黨務(wù)公開、黨內(nèi)監(jiān)督等制度，確保黨員對黨的建設(shè)各項工作的參與和監(jiān)督，實現(xiàn)黨內(nèi)決策和黨的權(quán)力運行的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化。在黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政活動中，要做到先把黨的方針政策、指示決議及時傳達給黨員，進而發(fā)揮其先鋒模范作用，在群眾中做好宣傳、教育和普及工作。例如1994年黨的十四屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于加強黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》中明確指出，“有些重要事情應(yīng)該在黨內(nèi)先討論，讓黨員早知道”。這一精神也體現(xiàn)在現(xiàn)行的黨內(nèi)法規(guī)中，如《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》中明確指出黨務(wù)公開的內(nèi)容包括黨的領(lǐng)導(dǎo)活動、加強黨的建設(shè)工作的有關(guān)事務(wù)，即涵蓋了黨內(nèi)和黨外事務(wù)，公開的范圍包括向黨內(nèi)或者向黨外公開。而按照條例規(guī)定，黨務(wù)公開一般先黨內(nèi)后黨外，即黨內(nèi)重大事務(wù)黨員早知道。按照權(quán)利義務(wù)對等的原則，黨員在享有這些權(quán)利的同時，就應(yīng)當(dāng)對黨內(nèi)黨外事務(wù)負有更大的責(zé)任，也必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。

入黨的承諾必須是自愿且鄭重的，不是抽象的、僅僅停留在口頭上或者表態(tài)中，或止步于思想環(huán)節(jié)，必須要真正落實到行動中。習(xí)近平指出：“不論擔(dān)任何種職務(wù)、從事何種工作，首先要明白自己是一名在黨旗下宣過誓的共產(chǎn)黨員，要用入黨誓詞約束自己?！?〔1 〕22為保證承諾的真實性和堅定性，黨組織不僅在黨員入黨時要嚴(yán)格把關(guān)，在入黨后也要嚴(yán)格監(jiān)督審查黨員是否全面履行黨員義務(wù)、遵守黨章黨紀(jì)的各項規(guī)定、發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，穩(wěn)妥有序開展不合格黨員組織處置工作。當(dāng)然，黨員入黨時的承諾作為一種真實自主的意思表示，意味著既包括可以通過自愿入黨作出承諾，也可以通過退黨自由隨時撤回這種意思表示。如果入黨之后，不愿履行自己的入黨誓言，不再有堅定的共產(chǎn)主義信念，不愿意再為黨工作、為人民服務(wù)，不愿意接受嚴(yán)格的黨紀(jì)黨規(guī)約束或參加嚴(yán)肅的組織生活，可以按規(guī)定退出黨組織。通過慎重的入黨自愿和嚴(yán)格的組織審查，確保黨員真正做到在思想上入黨，自覺在行動上比普通群眾更嚴(yán)格要求自己，自愿承擔(dān)更多政治責(zé)任;通過退黨自由以及對不履行黨員義務(wù)、違反黨規(guī)黨紀(jì)的黨員的組織處理和紀(jì)律處分，及時清退信仰不堅定、動機不純的少數(shù)黨員，使黨員隊伍保持純潔性和先進性。

（二）政黨治理

從政黨的角度分析，政黨治理也是黨規(guī)嚴(yán)于國法的重要依據(jù)。在現(xiàn)代社會，社會組織或團體為實現(xiàn)其組建宗旨，都可以在法律積極明確授權(quán)范圍或消極默許范圍內(nèi)，自主制定規(guī)章制度，用以調(diào)整組織事務(wù)、規(guī)范組織成員行為。政黨作為最高級、最規(guī)整的政治組織也是如此。

政黨的制度創(chuàng)新能力與制度化水平是判斷政黨成熟的標(biāo)準(zhǔn)之一，黨內(nèi)規(guī)章制度的建設(shè)情況是衡量政黨治理制度化水平高低的重要標(biāo)志。中國共產(chǎn)黨高度重視將政黨治理所需的內(nèi)部規(guī)章制度固定化為黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)了黨的統(tǒng)一意志，集中反映了全黨共同的信仰、共同的目標(biāo)和意志，作為為實現(xiàn)政黨的基本綱領(lǐng)和政治主張的行為規(guī)范，構(gòu)成了政黨治理的制度依據(jù)。強調(diào)黨規(guī)嚴(yán)于國法，體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容是基于政黨的政治性和組織性對黨員權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)的文本規(guī)范形式以強制性規(guī)范為主。

雖然任何一個政黨都有自己的黨規(guī)黨紀(jì)，但不同的政黨因其本質(zhì)屬性、建立發(fā)展方式以及組織形態(tài)各異，在黨規(guī)黨紀(jì)的形式、內(nèi)容、約束力上存在不同之處。嚴(yán)明的黨規(guī)黨紀(jì)是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的重要標(biāo)志。習(xí)近平指出，“我們黨是先鋒隊，對黨員的要求應(yīng)該更嚴(yán)” 〔2 〕53。黨的先進性決定了黨內(nèi)法規(guī)必然嚴(yán)于國家法律，要求共產(chǎn)黨員在工作和社會生活中充分發(fā)揮先鋒模范作用。中國共產(chǎn)黨作為中國工人階級的先鋒隊，要求共產(chǎn)黨員應(yīng)當(dāng)是有共產(chǎn)主義覺悟的先鋒戰(zhàn)士，對共產(chǎn)主義事業(yè)無限忠誠，具有為黨和人民的根本利益而英勇獻身的精神。中國共產(chǎn)黨作為中國人民和中華民族的先鋒隊，強調(diào)“共產(chǎn)黨是為民族、為人民謀利益的政黨，它本身決無私利可圖” 〔3 〕1877，黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，這要求黨員心系群眾，牢記人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)，為人民的利益不懈奮斗?？梢婞h的先鋒隊性質(zhì)和黨員的先進分子屬性，決定了黨員有更高的政治追求和特殊的政治職責(zé)，不僅需要模范遵守法律的各項要求，履行公民的各項義務(wù)，而且還要遵守比國家法律標(biāo)準(zhǔn)更高、要求更嚴(yán)的黨規(guī)黨紀(jì)。

黨的組織方式?jīng)Q定了黨規(guī)嚴(yán)于國法。我們黨是按照馬克思列寧主義的建黨原則、根據(jù)黨的綱領(lǐng)和章程、依據(jù)民主集中制原則組織起來的統(tǒng)一整體，以“四個服從”為保障建立黨內(nèi)正常秩序，確保全黨意志統(tǒng)一和行動一致。嚴(yán)格的組織性和紀(jì)律性對黨員提出了嚴(yán)于普通群眾的要求，確保了黨組織作用的有效發(fā)揮和強大的組織能力的實現(xiàn)。

黨的執(zhí)政地位決定了黨內(nèi)法規(guī)必然嚴(yán)于國家法律。政黨治理體系是國家治理體系的有機組成部分，與政黨層面的內(nèi)部治理模式和國家層面的政黨治理模式緊密相連。中國共產(chǎn)黨是馬克思主義政黨，是中國唯一的執(zhí)政黨，與西方選舉型政黨、議會內(nèi)生型政黨存在根本不同 〔4 〕。在實行競爭性選舉的國家，政黨紀(jì)律更多圍繞著爭奪選票和執(zhí)政地位，集中體現(xiàn)在對議員投票一致性的要求上，也就是對黨內(nèi)精英政治行為的約束。我們黨是長期執(zhí)政的黨，但領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的。根據(jù)新時代黨肩負的歷史使命和歷史任務(wù)，為更好應(yīng)對“四大考驗”和“四種危險”，需要不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。這就不僅對黨員隊伍的關(guān)鍵少數(shù)即執(zhí)政骨干隊伍提出從嚴(yán)要求，而且要對全體黨員各方面素質(zhì)和能力提出高于普通群眾的要求，以此提升黨的各級組織的能力和水平，加強黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。

二、黨規(guī)嚴(yán)于國法的基本要求

黨內(nèi)法規(guī)的制定是為了維護黨的團結(jié)統(tǒng)一，實現(xiàn)政黨的奮斗目標(biāo)，這要求必須通過高標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)部規(guī)范來協(xié)調(diào)、規(guī)范各級黨組織和全體黨員的行動，保證全黨思想統(tǒng)一、行動一致。明確黨規(guī)嚴(yán)于國法的基本要求是黨員干部明確自己的義務(wù)責(zé)任、增強黨規(guī)黨紀(jì)意識的必然要求，也是確保全黨思想行動統(tǒng)一、實現(xiàn)奮斗目標(biāo)的必要條件。

（一）黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容視角

黨內(nèi)法規(guī)對黨員提出的嚴(yán)于國家法律的要求，在內(nèi)容上主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，從組織性和紀(jì)律性的角度對黨員行為設(shè)置了更多的限制;另一方面，從政治性和黨性的角度對黨員的思想道德水平提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)。

具體分析入黨誓詞的內(nèi)容，也可以看出兩方面明確的要求。黨員自覺按照黨章黨規(guī)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，這種自愿性無論在形式上還是在內(nèi)容上，都在入黨誓詞中得到集中體現(xiàn)。入黨誓詞中“我志愿加入中國共產(chǎn)黨，擁護黨的綱領(lǐng)，遵守黨的章程，履行黨員義務(wù)，執(zhí)行黨的決定，嚴(yán)守黨的紀(jì)律，保守黨的秘密，對黨忠誠，積極工作”和“永不叛黨”的內(nèi)容是對黨員作出的與黨章所規(guī)定的入黨條件相一致的、必須遵守的基本行為規(guī)范和行為底線的紀(jì)律要求。入黨誓詞中“為共產(chǎn)主義奮斗終身，隨時準(zhǔn)備為黨和人民犧牲一切”的內(nèi)容，則是對政治理念的宣誓與為黨和人民服務(wù)立場的表達，是對黨員不斷追求政治信仰和提高黨性修養(yǎng)的要求。習(xí)近平指出：“95年來，共產(chǎn)主義遠大理想激勵了一代又一代共產(chǎn)黨人英勇奮斗，成千上萬的烈士為了這個理想獻出了寶貴生命?！?〔5 〕11遵守黨紀(jì)等行為規(guī)范只是黨員的底線要求，每位黨員都不應(yīng)該以守底線為最終目標(biāo)，不應(yīng)該滿足于只是做個“及格”黨員，而應(yīng)當(dāng)按照入黨時對黨和人民作出的莊嚴(yán)承諾自覺培養(yǎng)高尚道德情操，不斷提高自己的黨性修養(yǎng)，只有這樣，才能做到為黨和人民的事業(yè)無私奉獻，不惜犧牲自己的生命。

黨規(guī)嚴(yán)于國法在內(nèi)容上具體而言體現(xiàn)為如下方面：（1）二者的調(diào)整范圍不同。國法只調(diào)整行為主體的行為;黨規(guī)不僅調(diào)整黨員的行為，也調(diào)整思想，主要涉及黨員的政治理想、信念、信仰方面，直接保障了黨員堅定理想信念，全黨思想統(tǒng)一。（2）二者對調(diào)整對象提出的要求類型不同。國法主要調(diào)整國家生活，對公民擾亂社會秩序、妨害公共安全、侵犯他人人身權(quán)利、侵犯公私財產(chǎn)等行為進行規(guī)范;黨規(guī)調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)與自身建設(shè)，必然強調(diào)政黨的本質(zhì)特征，突出政治性和組織性的要求。例如，黨的十九大報告明確指出，紀(jì)律建設(shè)中要重點加強黨的政治紀(jì)律和組織紀(jì)律，帶動其他紀(jì)律的執(zhí)行，推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展?？梢?，政治紀(jì)律和組織紀(jì)律在紀(jì)律體系中地位和作用的重要程度。（3）二者對調(diào)整對象提出要求的標(biāo)準(zhǔn)不同。黨員是負有特殊政治責(zé)任的群眾中的先進分子，政黨對其更要高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求。例如黨內(nèi)法規(guī)將法律不予調(diào)整的領(lǐng)域納入約束范圍。法律對道德領(lǐng)域不直接調(diào)整，而黨的紀(jì)律則有明確要求，2018年新修改的紀(jì)律處分條例專門在生活紀(jì)律方面新增了關(guān)于家風(fēng)不正，對配偶、子女及其配偶失管失教行為及其適用的處分種類和幅度。例如黨內(nèi)法規(guī)將法律的倡導(dǎo)性規(guī)范直接規(guī)定為強制性要求。法律提倡見義勇為，但沒有強制要求;而黨章黨紀(jì)要求黨員必須見義勇為，如果遇到國家財產(chǎn)和群眾生命財產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅時，能救而不救的會被紀(jì)律處分。（4）二者追究責(zé)任的時間效力不同。法律對不管是刑事違法行為、民事違法行為，還是行政違法行為都有一定的追究時效，超出追究時效，就不再追究相關(guān)行為的責(zé)任，國家強制力不再提供支持和保障。黨內(nèi)法規(guī)沒有規(guī)定追究時效，只要有違紀(jì)行為，無論過了多久，都要受到黨紀(jì)處分或者組織處理。（5）二者要求主體達到的境界不同。國法給公民劃出行為底線，要求公民不能違法成為壞人;黨規(guī)給黨員劃出道德的高線，要求黨員以發(fā)揮先鋒模范作用的標(biāo)準(zhǔn)要求自己。

（二）黨員主體視角

在黨的隊伍中，大家所從事的一切工作雖有職務(wù)高低和工作分工不同，但都是為人民服務(wù)。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不論職務(wù)再高、權(quán)力再大，也永遠是普通黨員和勞動人民的一員，是人民的公仆，必須全心全意為人民服務(wù)，不能去謀求任何私利和特權(quán)。同時，領(lǐng)導(dǎo)干部作為黨員隊伍中的關(guān)鍵少數(shù)，具有執(zhí)掌公權(quán)力或者公共資源的身份特征，在推進黨和國家各項事業(yè)，管好班子、帶好隊伍方面起著關(guān)鍵作用，必須用更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)要求，用更加嚴(yán)厲的措施管理，用更加嚴(yán)密的紀(jì)律約束，做到心有所畏、言有所戒、行有所止。黨章也明確規(guī)定，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須模范地履行黨員的各項義務(wù)，同時必須具備黨章第六章第三十六條所規(guī)定的六項基本條件。黨內(nèi)法規(guī)對于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部提出的各項要求都比普通黨員更為嚴(yán)格，行為約束的范圍更廣，對同一性質(zhì)的行為懲治力度更大，即黨規(guī)嚴(yán)于國法的制度標(biāo)準(zhǔn)也有所提高。

黨內(nèi)法規(guī)對于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部提出的各項要求更為嚴(yán)格，一方面是權(quán)責(zé)對等的要求。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部從成為普通黨員，到在黨的培養(yǎng)下成長為一名領(lǐng)導(dǎo)干部，本身就是一個添附和追加義務(wù)、責(zé)任的過程。在黨的權(quán)力運行中，黨的不同層級領(lǐng)導(dǎo)干部享有特定的職權(quán)，如決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、管理監(jiān)督權(quán)等，同時也享有為了實現(xiàn)這些職權(quán)的特定工作、生活保障。根據(jù)權(quán)義平衡、權(quán)責(zé)相適原則，他們在享有普通黨員不具有的職務(wù)權(quán)力的同時，相應(yīng)地要履行更嚴(yán)苛的義務(wù)，必須承擔(dān)比普通黨員更多的責(zé)任，其權(quán)利也要受到更多限制。例如，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，除了必須做到普通黨員“四個堅持”的要求，還圍繞“廉潔”要求，從公仆本色、行使權(quán)力、品行操守、良好家風(fēng)四個方面，提出更為全面、標(biāo)準(zhǔn)更高的“四個自覺”的廉潔自律規(guī)范。

另一方面是法益衡量的要求。在利益法學(xué)派看來，利益是權(quán)利的基礎(chǔ)，權(quán)利內(nèi)含的實質(zhì)性要素是主體對利益的追求或維護，權(quán)利是利益在法律上的表現(xiàn)以及法律對利益的確認，法律權(quán)利則是受法律保護的利益 〔6 〕。在制定規(guī)范時，需要對所涉及權(quán)利沖突進行法益衡量，其結(jié)果經(jīng)常是犧牲或者舍棄一個具有較小合理性的利益，或者兩者在某一種程度上必須各自讓步，當(dāng)然這種讓步是必要有限且正當(dāng)合理的，以達成利益的協(xié)調(diào)。中國共產(chǎn)黨是長期執(zhí)政的黨，全面領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會主義事業(yè)，因而黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的身份不僅體現(xiàn)為行使黨內(nèi)權(quán)力，而且作為執(zhí)政黨的干部往往也掌握一定公共權(quán)力，出現(xiàn)了黨員和國家公職人員身份的競合。作為國家公職人員，職權(quán)的行使會涉及公共利益。從這個角度而言，領(lǐng)導(dǎo)干部屬于政治性公眾人物，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)使他們成為國家權(quán)力的具體行使者，他們的決策和行為取向直接決定了社會公共資源的流向和分配，使得其個人的權(quán)益及實現(xiàn)方式可能會與公眾的合法權(quán)益發(fā)生沖突。此時，“如果有理由相信對立的權(quán)利中有一方是更為重要的，就有理由限制另一些權(quán)利” 〔7 〕255，要為保護社會公共利益的目的對領(lǐng)導(dǎo)干部的個人利益作出必要限度的、正當(dāng)合理的克減。

總體而言，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在黨內(nèi)的職務(wù)職責(zé)應(yīng)與所掌控權(quán)力的規(guī)模相適應(yīng)，黨內(nèi)法規(guī)就是按照這一要求對領(lǐng)導(dǎo)干部的行為進行規(guī)范的，充分體現(xiàn)了“治黨先治上、治上先治長”的實踐導(dǎo)向。具體而言，一是從層級上看，在嚴(yán)格的政治生活中，黨員級別越高不僅沒有特權(quán)，反而要被更為嚴(yán)格地監(jiān)督和管理。黨中央對領(lǐng)導(dǎo)干部和高級干部層層提出更高的行為標(biāo)準(zhǔn)，要求他們以身作則，自覺堅定理想信念，加強黨性修養(yǎng)，養(yǎng)成符合黨規(guī)要求的思想觀念、領(lǐng)導(dǎo)方式和行為模式。這樣的明確導(dǎo)向體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定中，例如《新形勢下黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》規(guī)定，新形勢下加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活，重點是各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，關(guān)鍵是高級干部特別是中央委員會、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會的組成人員。從重點到關(guān)鍵到特別，對干部提出更為嚴(yán)格的要求，意味著其權(quán)利受到更嚴(yán)格的限制。

二是從崗位的性質(zhì)上看，黨內(nèi)法規(guī)往往對黨組織主要負責(zé)人和關(guān)鍵崗位領(lǐng)導(dǎo)干部的行為予以嚴(yán)格的規(guī)范。黨組織主要負責(zé)人在領(lǐng)導(dǎo)班子中處于核心地位，關(guān)鍵崗位領(lǐng)導(dǎo)干部在事務(wù)中起著主導(dǎo)作用，兩者都是行使權(quán)力的關(guān)鍵少數(shù)。黨組織主要負責(zé)人是各級黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的核心，具有特殊影響力，是一個地方或部門貫徹落實中央大政方針和上級黨組織決策部署的第一責(zé)任人，是推進各項事業(yè)“關(guān)鍵的少數(shù)”中的關(guān)鍵，地位十分重要。關(guān)鍵崗位一般是指權(quán)力比較集中、處于核心位置、容易發(fā)生問題的工作崗位，擁有一定的決策權(quán)和自由裁量權(quán)，比如管人管財管物的，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的，或者涉密的崗位等。他們?nèi)藬?shù)雖少，但身處關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對所在地區(qū)和部門、單位的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。這兩類特殊的領(lǐng)導(dǎo)干部對于資源、利益的支配能力顯然高于一般同層級的領(lǐng)導(dǎo)干部，所以從權(quán)責(zé)對等和對公共利益負責(zé)的角度而言，對他們權(quán)利的克減必然也幅度更大，對其行為規(guī)范必然提出更高要求。

三、黨規(guī)嚴(yán)于國法的踐行原則

黨規(guī)嚴(yán)于國法，要求政黨審慎確定黨規(guī)嚴(yán)于國法的具體內(nèi)容與基本要求，確保實現(xiàn)黨員基本權(quán)利保障與達成政黨的價值目標(biāo)的平衡，這就需要踐行法律保留原則、程序正當(dāng)原則和比例原則。

（一）法律保留原則

法律保留是指憲法關(guān)于人民基本權(quán)利限制等專屬立法事項，必須且只能由法律予以規(guī)范。法律保留原則為公權(quán)力機關(guān)限制公民的基本權(quán)利提供了合憲性條件，同時也是“公共利益”在憲法中的具體化。法律保留的意義主要在于允許立法機關(guān)對基本權(quán)利加以限制的同時，也排除其他機關(guān)的限制。

無論法律體系還是黨內(nèi)法規(guī)體系，都體現(xiàn)了法律保留原則的要求。我國《憲法》第5條第3款規(guī)定：“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”，《立法法》第8條和第9條亦對法律保留原則作出了相應(yīng)的規(guī)定。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第7條將“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動的規(guī)定”設(shè)定為黨內(nèi)法規(guī)制定的基本原則。盡管黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)范的黨的自身建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)活動以及基于此而形成的黨務(wù)關(guān)系客觀上具有內(nèi)在的特殊性，需要符合其特性以及運行規(guī)律的制度安排，但黨內(nèi)法規(guī)作為制度規(guī)范必須滿足全面依法治國的要求，符合憲法的精神和規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)不能因政黨治理而違背憲法的禁止性規(guī)定，或者超越法律保留原則涉及事項的邊界，對于法律所禁止負擔(dān)的義務(wù)，黨組織對其成員不能強制施加。為了實現(xiàn)黨的歷史使命，確立黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的基本規(guī)則和規(guī)范黨內(nèi)秩序，維護黨的集中統(tǒng)一，可以通過黨內(nèi)法規(guī)為黨員設(shè)置比法律規(guī)定更為嚴(yán)格的義務(wù)，并可以對違反黨內(nèi)法規(guī)的黨員進行紀(jì)律處分或組織處理。需要注意的是這種權(quán)力行使和義務(wù)的設(shè)定都是為了保證政黨的目標(biāo)實現(xiàn)，所進行的紀(jì)律處分和組織處理屬于黨內(nèi)懲戒，最嚴(yán)重的情形只是開除黨籍。盡管紀(jì)律處分和組織處理可能對黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部的政治生命和前途有較大影響，但不涉及刑事處罰。黨章明確規(guī)定黨內(nèi)嚴(yán)格禁止用違反黨章和國家法律的手段對待黨員，凡是涉及黨員基本權(quán)利時必須適用法律保留原則。過去黨內(nèi)的“雙規(guī)”做法是治理腐敗的有效路徑，但是曾經(jīng)遭遇“合憲性”的追問，現(xiàn)在創(chuàng)制“留置”措施取代“雙規(guī)”，正是法律保留原則在黨內(nèi)的體現(xiàn)。

（二）程序正當(dāng)原則

程序的正當(dāng)是保障結(jié)果正義的前提條件。由于黨組織對黨員權(quán)利的限制以及義務(wù)的規(guī)定擁有較大的自主性，享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)、組織處理權(quán)和紀(jì)律懲戒權(quán)等，如果各項程序不滿足中立性、參與性和公開性三項基本規(guī)則，就很難保證對黨員權(quán)利限制的公平公正，難以被黨員接受和認可。

黨內(nèi)法規(guī)的制定，需確保對黨員權(quán)利的限制要遵循科學(xué)民主的要求。在制定中要確保黨內(nèi)法規(guī)真實反映黨員主體的訴求、真正集中全黨意志，只有這樣，黨內(nèi)法規(guī)才具有廣泛的黨員基礎(chǔ)，也才能使得所有黨員具有自覺執(zhí)行的主動性，保障黨內(nèi)法規(guī)貫徹的有效性。制定后，黨內(nèi)法規(guī)除涉及黨和國家秘密不得公開或者按照有關(guān)規(guī)定不宜公開外，都應(yīng)當(dāng)公開發(fā)布，便于廣大黨員學(xué)習(xí)和自覺遵守。

黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行，要確保遵循具有統(tǒng)一性、明確性與具體性特征的規(guī)范和程序，做到公開公正，使得黨員自覺接受紀(jì)律的合理約束、處罰，實現(xiàn)政治效果、紀(jì)法效果和社會效果的統(tǒng)一。其中，需要注意，由于黨內(nèi)的組織處理和紀(jì)律處分不具有可訴性，不能通過司法渠道救濟，所以要完善黨內(nèi)救濟方式的規(guī)定。《中國共產(chǎn)黨章程》已經(jīng)規(guī)定了黨員享有批評、檢舉、申訴、控告等權(quán)利，并且明確了“黨員處分決定所依據(jù)的事實材料和處分決定必須同本人見面，聽取本人說明情況和申辯。如果本人對處分決定不服，可以提出申訴，有關(guān)黨組織必須負責(zé)處理或者迅速轉(zhuǎn)遞，不得扣押”。黨的紀(jì)律處分條例和黨員權(quán)利保障條例也對相關(guān)權(quán)利有明確規(guī)定，還需要進一步具體化，確保權(quán)利的行使能得到完善的保障，錯誤的處理和處分切實得到糾正。

（三）比例原則

比例原則指權(quán)力的行使為達成目的所必需，即手段和目的具有相稱性，指手段要適度、合理、合比例。按照比例原則要求，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)之有據(jù)、嚴(yán)而有度。列寧提出：“只要再多走一小步，仿佛是向同一方向邁的一小步，真理便會變成錯誤?！?〔8 〕257

比例原則一方面體現(xiàn)為必要性要求，要求黨所制定的嚴(yán)于法律的黨內(nèi)法規(guī)是實現(xiàn)黨的目標(biāo)所必須的。例如，政黨作為政治組織，從政治性和組織性的角度在黨內(nèi)法規(guī)中對黨員提出更嚴(yán)格的要求屬于題中之義，這些規(guī)定的目的在于確保執(zhí)政黨在黨內(nèi)形成統(tǒng)一意志和行動，實現(xiàn)為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興的初心和使命。鄧小平曾經(jīng)嚴(yán)肅指出：“一個黨如果允許它的黨員完全按個人的意愿自由發(fā)表言論，自由行動，這個黨當(dāng)然就不可能有統(tǒng)一的意志，不可能有戰(zhàn)斗力，黨的任務(wù)就不可能順利實現(xiàn)?！?〔9 〕271可見，越是與黨的性質(zhì)和目標(biāo)緊密相連，規(guī)范的程度越嚴(yán)格和清晰，例如黨員不能信仰宗教;與黨的性質(zhì)和目標(biāo)聯(lián)系相對不緊密的不作特殊限制要求，例如憲法規(guī)定的受教育權(quán);與個人人身自由和人格尊嚴(yán)緊密相連的權(quán)利的克減非常慎重，例如領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項的相關(guān)要求與隱私權(quán)直接相關(guān)，所以按照分類管理的原則，對黨政機關(guān)、參公事業(yè)單位、未參公事業(yè)單位、人民團體和國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部在報告范圍上分別確定，就滿足了精準(zhǔn)科學(xué)和突出“關(guān)鍵少數(shù)”的要求。

另一方面，比例原則體現(xiàn)為相當(dāng)性要求，要求黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律的幅度必須與要實現(xiàn)的黨的目標(biāo)相匹配。例如，政黨生存發(fā)展必須具有經(jīng)濟基礎(chǔ)，交納黨費是黨員的義務(wù)，這也意味著對黨員財產(chǎn)權(quán)的克減。這種克減是有限度的，事實上黨內(nèi)對于不同身份、不同收入黨員的黨費有區(qū)別性的規(guī)定，體現(xiàn)了比例原則的要求。例如，政黨為了保證政黨奮斗目標(biāo)的實現(xiàn)，保持黨的先進性和純潔性，必然對黨員在各方面的行為提出明確要求，體現(xiàn)為政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律的各項規(guī)定。在紀(jì)律處分條例的具體規(guī)定中，可以看出區(qū)分不同的紀(jì)律，對黨員行為約束的程度是不同的。習(xí)近平指出：“黨的紀(jì)律是多方面的，但政治紀(jì)律是最重要、最根本、最關(guān)鍵的紀(jì)律，遵守黨的政治紀(jì)律是遵守黨的全部紀(jì)律的重要基礎(chǔ)?！?〔10 〕30政黨作為政治組織，對各級黨組織和黨員在政治方向、政治立場、政治言論、政治行為方面有非常嚴(yán)格的規(guī)定，在紀(jì)律上首先體現(xiàn)為政治紀(jì)律。2018年紀(jì)律處分條例修訂的一個重要方面是完善政治紀(jì)律的規(guī)定，分則中政治紀(jì)律部分從原來的18條增至26條，修改了12條，新增和修改條款數(shù)在六項紀(jì)律中居于首位。這是因為政治紀(jì)律事關(guān)政治信仰、政治立場、政治方向，通過修改，違反政治紀(jì)律行為的涵蓋范圍更完整，界定更清晰，確保全黨切實嚴(yán)守黨在政治上的紀(jì)律和規(guī)矩，自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，自覺維護黨的團結(jié)統(tǒng)一。對違反政治紀(jì)律的處分更為嚴(yán)格，26條中有23條處分幅度有開除黨籍的最高處分，凸顯了從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)、從嚴(yán)處理的要求。而對于六大紀(jì)律中居末的生活紀(jì)律，主要涉及黨員個人品德、家庭美德、社會公德等方面，違紀(jì)情形較少，只在紀(jì)律處分條例中規(guī)定了5個條文。雖然對于道德方面作出約束本身就體現(xiàn)了黨規(guī)嚴(yán)于國法的要求，但是并不是對個人的道德予以事無巨細的評價或者約束，而是對于特定情形下造成不良影響的、破壞社會道德風(fēng)尚和損害黨的形象的行為給予處分。

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責(zé)任編輯 陳 鵑