〔摘要〕 預(yù)算全面實施績效管理是對我國已開展10多年財政支出績效評價實踐的揚(yáng)棄，是優(yōu)化財政資源配置與推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。從過程來講，預(yù)算全面績效管理需要頂層設(shè)計技術(shù)體系的架構(gòu)、功能及運(yùn)行，優(yōu)化既有技術(shù)模塊和建立面向新預(yù)算形態(tài)及管理環(huán)節(jié)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，即將技術(shù)模塊切割改造并重組為完整、靈活的集成技術(shù)系統(tǒng)。從要素與邏輯來講，需致力于分步構(gòu)建和不斷發(fā)展預(yù)算全面績效管理知識庫。完整的預(yù)算全面績效管理知識體系建構(gòu)是一個龐大而復(fù)雜的工程，考慮現(xiàn)有技術(shù)條件和體制環(huán)境，預(yù)算全面績效管理各類知識的集成需要分步實施。就預(yù)算全面績效管理集成技術(shù)與知識體系的互動應(yīng)用而言，一方面，集成知識庫可隨時為新增的績效管理需求提供技術(shù)支援;另一方面，集成技術(shù)體系可作為檢索、評估和碎化潛在入庫知識的科學(xué)標(biāo)尺。

〔關(guān)鍵詞〕 預(yù)算全面績效管理，技術(shù)與知識集成，財政預(yù)算管理

〔中圖分類號〕D630?? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2020）06-0023-11

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（2018年，以下簡稱《意見》）指出：預(yù)算全面實施績效管理是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革與優(yōu)化財政資源配置的重要舉措。預(yù)算全面績效管理研究和實踐面臨內(nèi)涵界定、推動落實和進(jìn)程評估三大任務(wù)，其中內(nèi)涵已由《意見》基本闡明，推動落實目前仍存在傳統(tǒng)預(yù)算績效評價技術(shù)不成熟、新增納入績效管理的預(yù)算評價技術(shù)缺失等核心障礙，進(jìn)程評估則受制于各級各地各類預(yù)算信息和績效管理信息不共享，無法從總體上檢驗全面績效管理目標(biāo)的完成。為突破這兩個方面的難題，筆者嘗試從預(yù)算全面績效管理技術(shù)體系與知識庫構(gòu)建、完善及應(yīng)用的角度進(jìn)行探討，希望能對預(yù)算全面績效管理進(jìn)程的動態(tài)評估和有效干預(yù)提供幫助。

一、預(yù)算全面績效管理技術(shù)與知識集成訴求

從技術(shù)與知識集成視角解析預(yù)算全面績效管理系統(tǒng)作為一項新的議題，面臨十分重要的政策、理論和現(xiàn)實需求。實際上，它深刻嵌入我國現(xiàn)代預(yù)算治理核心矛盾緩解與推動預(yù)算績效管理科學(xué)發(fā)展的工作當(dāng)中。

（一）落實黨和國家重大決策部署的需要

《意見》提供了落實黨的十九大關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理決策部署的具體指南，并明確“到2020年底中央和省級層面、到2022年底市縣層面要基本建成預(yù)算全面績效管理體系”的總目標(biāo)。全面實施預(yù)算績效管理作為我國已開展了10多年財政支出績效評價實踐的揚(yáng)棄，其關(guān)鍵不僅在于既有評價技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的健全，更在于不同層級、地區(qū)和領(lǐng)域預(yù)算績效信息的共享互通。因此，完善的技術(shù)體系可作為精準(zhǔn)衡量與客觀分析全口徑預(yù)算決策、執(zhí)行、監(jiān)督績效的科學(xué)工具，從而發(fā)現(xiàn)績效短板、識別原因、以評促建，在局部和整體上提升我國預(yù)算管理績效;不斷集成與豐富的知識庫將提供驗證與優(yōu)化預(yù)算績效管理技術(shù)方案的參照系，并有助于動態(tài)把握我國預(yù)算績效管理實踐進(jìn)展，從總體上檢驗和推動預(yù)算全面績效管理目標(biāo)完成。

（二）破解財政預(yù)算管理核心困局的需要

技術(shù)體系是整個預(yù)算績效管理體系的核心，旨在提供量化評估的技術(shù)規(guī)則，確保預(yù)算管理可行、有效和公信。從宏觀上講，我國面臨公共服務(wù)改善增量投入與實體經(jīng)濟(jì)稅負(fù)、地方負(fù)債攀升（財政規(guī)模擴(kuò)張不可持續(xù)）的深層矛盾。全面績效管理要求在原有一般公共預(yù)算支出的基礎(chǔ)上，將“收支兩端”“四本預(yù)算”（根據(jù)2015年1月1日起正式實施的新《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，我國政府預(yù)算由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算組成，簡稱“四本預(yù)算”）統(tǒng)一納入績效管理，并強(qiáng)化事前預(yù)測、事中監(jiān)控、事后評價及結(jié)果應(yīng)用于一體的綜合管理。顯然，只有構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的完整評價技術(shù)體系，才可對這些傳統(tǒng)和新增預(yù)算范疇的各個層次、環(huán)節(jié)落實以及績效情況進(jìn)行精確把控，才能提供衡量財政收支規(guī)模與結(jié)構(gòu)變化的科學(xué)手段，進(jìn)而推動央地財政關(guān)系理順，逐步形成規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力之現(xiàn)代預(yù)算制度。

（三）提升預(yù)算全面績效管理科學(xué)化水平的需要

從中微觀看，以往預(yù)算績效管理以地方自發(fā)為主，缺乏頂層設(shè)計，信息化滯后，以致各地各級預(yù)算規(guī)模結(jié)構(gòu)怎樣、已納入績效管理的覆蓋面多少、評價結(jié)果及問責(zé)效力如何等，皆難以在面上進(jìn)行衡量，預(yù)算績效管理科學(xué)化水平亟待提升。知識集成和應(yīng)用致力于全面掌握、客觀分析我國預(yù)算績效管理工作現(xiàn)狀及其與理想目標(biāo)的差距，這不僅是個復(fù)雜的管理問題，也依賴于強(qiáng)大的技術(shù)支持，必須將計算機(jī)建模、機(jī)器學(xué)習(xí)和大數(shù)據(jù)分析等前沿科技與預(yù)算績效管理理論方法進(jìn)行有機(jī)融合，實現(xiàn)預(yù)算和績效知識的系統(tǒng)集成與不斷更新。歸結(jié)起來，預(yù)算全面績效管理知識庫作為提煉、檢驗和優(yōu)化技術(shù)集成的必需平臺，集成的技術(shù)體系又提供了相關(guān)知識精確篩選、科學(xué)入庫和不斷延伸的必要工具。兩者相輔相成，互為應(yīng)用。預(yù)算全面績效管理技術(shù)與知識集成都需要多元主體參與、專業(yè)技術(shù)支持和長期運(yùn)維保障，兩者共同服務(wù)于預(yù)算績效管理實踐科學(xué)化發(fā)展和營造共建共享共治的預(yù)算全面績效管理格局。

二、預(yù)算全面績效管理技術(shù)集成的體系結(jié)構(gòu)

我國預(yù)算績效管理改革在將不同預(yù)算范疇、不同層次、對象和不同實施環(huán)節(jié)等納入績效管理視域已有豐富探索，這些以不同維度呈現(xiàn)的理念、技術(shù)和方法實際上構(gòu)成了預(yù)算績效管理技術(shù)體系的不同模塊，可為進(jìn)一步探索其排列組合即技術(shù)集成方式提供扎實基礎(chǔ)。

（一）技術(shù)模塊建構(gòu)的基礎(chǔ)

1.績效管理層次從項目向部門、政策、分類乃至綜合財力不斷提升。《意見》及其落實方案提出了要將項目、部門、政策、分類以及綜合預(yù)算等層次逐步納入績效管理的展望，這實際上構(gòu)成遞增的評價技術(shù)需求。我國預(yù)算績效管理起源于一般公共預(yù)算中的項目支出（與基本支出相對）績效評價，聚焦微觀層面，重點關(guān)注預(yù)算執(zhí)行合規(guī)性與績效目標(biāo)完成。2004年廣東省財政廳率先出臺方案，要求全部500萬元以上的省級預(yù)算項目支出進(jìn)行績效自評，2011年后逐步轉(zhuǎn)為對省級財政專項資金支出開展績效管理。至2020年，廣東每年以各種方式納入績效管理的省級預(yù)算規(guī)模約達(dá)2000億元，占年度預(yù)算支出總額逾10%。其他省市趨勢與此相近。在財政部《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》等引導(dǎo)下，海南（2013）、廣東（2016）、山東（2017）、上海（2019）等地先后啟動部門整體支出績效管理探索，通過試點推廣并持續(xù)進(jìn)行 〔1 〕。相對而言，部門整體支出績效評價開始觸及預(yù)算資源配置與過程監(jiān)管的有效性，進(jìn)入中觀視野。同時，不少省市亦嘗試對重點領(lǐng)域財政或公共政策實行績效評價，如廣東省人大自2014年起對重要省級專項資金（政策）績效進(jìn)行監(jiān)督，省財政廳隨后亦開始此舉。另外，一些地區(qū)在2017-2019年間實施了針對區(qū)域財力均衡（如欠發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)償資金）或地方財政綜合效益（如縣級財政綜合管理績效）性質(zhì)的預(yù)算績效評價。政策及分類、綜合預(yù)算績效更傾向于對預(yù)算必要性、決策科學(xué)性和公信力的評價，凸顯“決策糾錯”功能。

2.績效管理范圍從一般公共預(yù)算逐步向另外“三本預(yù)算”擴(kuò)展。無論是項目、部門、政策還是分類支出，大部分仍屬于一般公共預(yù)算范疇，其績效評價基本遵循“投入-產(chǎn)出”邏輯，強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理的規(guī)范性與效益性。2015年實施的《預(yù)算法》和2018年出臺的《意見》要求“四本預(yù)算”管理無例外地貫徹績效原則。其實，河北省人大在2019年委托第三方進(jìn)行了原屬政府性基金預(yù)算的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)安排資金支出績效評價，近兩年省市社會科學(xué)基金申報項目中出現(xiàn)對我國體育彩票公益金支出績效評價的探討。更早時候，包括廣東、河北、佛山等省市都實施了對政府投資引導(dǎo)基金運(yùn)營績效的考核評價項目。盡管這些不直接等于政府性基金預(yù)算，但它們畢竟提供了近似可行的技術(shù)經(jīng)驗。針對國有資本經(jīng)營預(yù)算，目前各地更多依靠科技手段試圖建立全面精細(xì)的監(jiān)管機(jī)制，廣東省人大委托第三方研究開發(fā)省級國資經(jīng)營績效評價的技術(shù)方案則屬前沿。對社會保險基金預(yù)算如何進(jìn)行績效管理，現(xiàn)有討論基本停留在概念層面，但各地前期的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保險提標(biāo)補(bǔ)差或保費(fèi)補(bǔ)貼類一般公共預(yù)算資金支出績效評價案例，可提供一定技術(shù)參考。應(yīng)該說，另外“三本預(yù)算”實施績效管理的技術(shù)取向仍然存有爭議，癥結(jié)在于如何平衡被評對象的市場主體性、資金使用的風(fēng)險性以及財政資源“保值增值”要求間的矛盾。

3.績效管理對象從資金使用單位擴(kuò)容至包含管理、監(jiān)督主體的立體結(jié)構(gòu)。預(yù)算績效管理對象依預(yù)算管理過程涉及主體來劃分。起初的績效管理由財政部門組織，指向預(yù)算資金的使用者（單位或個人），形成資金使用績效并通過資金投入、過程管理、目標(biāo)完成及社會滿意等技術(shù)指標(biāo)來評價;伴隨績效管理范圍擴(kuò)展與層級提升，專項資金或公共政策等都需由特定政府部門進(jìn)行規(guī)劃配置與落實監(jiān)管，即所謂資金主管部門，衍生資金管理績效。各地財政在后期評價中意識到兩類對象間的差異，故基于相近指標(biāo)維度延伸出具體指標(biāo)有別的兩類技術(shù)方案;進(jìn)一步由人大等其他方面主導(dǎo)的預(yù)算績效管理中，考慮財政、審計等部門本身亦屬資金監(jiān)督的責(zé)任主體，需對資金監(jiān)督績效（制定監(jiān)督規(guī)則）負(fù)責(zé)，故將其一并作為被評對象 〔2 〕?？冃Ч芾淼膬?nèi)容也借此擴(kuò)成三個層面，包括宏觀上針對預(yù)算決策及管理辦法的科學(xué)性與可行性、中觀上針對預(yù)算落實與監(jiān)管的有效性、微觀上針對預(yù)算執(zhí)行合規(guī)性評價 〔3 〕。

4.績效管理過程從事后評價轉(zhuǎn)至全鏈條一體并初步涉及收入預(yù)算。前面三點所述基本都是站在事后角度來評價預(yù)算支出效果的。《意見》要求中央和地方加快完善預(yù)算績效事前預(yù)測、事中監(jiān)控和事后評價的全過程管理，財政部及部分省市據(jù)此陸續(xù)出臺了預(yù)算績效目標(biāo)審核與運(yùn)行監(jiān)控等相關(guān)方案。實際上，江浙和廣東的一些市縣在近兩三年采購預(yù)算績效管理第三方服務(wù)的需求中，都已明確包含績效目標(biāo)審核、運(yùn)行監(jiān)控的內(nèi)容，有些地區(qū)還提出了具體的技術(shù)指南。如廣東省、珠海市等財政部門要求的績效事前評審，需從申報必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)合理性、實施方案可行性、籌資合規(guī)性等方面考量;東莞、清遠(yuǎn)等地要求的績效運(yùn)行監(jiān)控，主要針對目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度兩點;廣州在每年人大審議預(yù)算之前，都通過市人大預(yù)算工委組織專家會議來評審論證;上海在更早的時間就規(guī)定，預(yù)備的重要公共政策需由事前績效評估來決定是否上馬。這些案例的主體都建立了相對完整的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在中央大力推行減稅降費(fèi)的政策背景下，亦有學(xué)者開始討論收入預(yù)算的績效管理技術(shù)，初步建立了評價指標(biāo)并嘗試實證應(yīng)用，力圖以此作為衡量宏觀稅負(fù)降低成效、優(yōu)化預(yù)算收入結(jié)構(gòu)及推動收支平衡的科學(xué)工具。

（二）技術(shù)集合的任務(wù)過程

《意見》主要從全方位、全過程、全覆蓋三個角度界定預(yù)算全面績效管理的內(nèi)涵，“三個全面”對應(yīng)的正是預(yù)算績效管理系統(tǒng)解析的層次、環(huán)節(jié)及預(yù)算范疇三個維度。在之前的探索中，我國預(yù)算績效管理技術(shù)方法在這些維度下（針對不同對象）都有相關(guān)建構(gòu)，部分技術(shù)趨于成熟;但是按照全面實施績效管理要求新增納入的預(yù)算類型、管理環(huán)節(jié)與組織層次，多數(shù)技術(shù)卻是剛開始探索，仍不完善甚至空白缺失。這樣，我國預(yù)算全面績效管理技術(shù)集成或需經(jīng)歷一個過程，逐次完成若干任務(wù)。

1.頂層設(shè)計與總體規(guī)劃集成技術(shù)體系的架構(gòu)、功能及運(yùn)行。所謂技術(shù)集成，是指按照一定的技術(shù)原理或功能目的，將兩個或以上的單項技術(shù)通過重組而獲得具有統(tǒng)一整體功能的新技術(shù)的創(chuàng)造方法 〔4 〕。它可以實現(xiàn)單個技術(shù)實現(xiàn)不了的需求目的。為此，首先要根據(jù)預(yù)算全面績效管理的內(nèi)涵及要素，明確集成技術(shù)體系所需具備的技術(shù)模塊與其組合方式，即描述一張藍(lán)圖;然后錨定技術(shù)集成的目標(biāo)，即通過重組能夠讓跨組織層級、跨管理環(huán)節(jié)以及跨預(yù)算范疇的績效管理技術(shù)之間相互銜接、彼此融通、取長補(bǔ)短，最終達(dá)成整體大于個體的功能;再次要厘清現(xiàn)有各個技術(shù)模塊的功能狀態(tài)，分別適用不同的培植、發(fā)展與集成策略。

2.整理優(yōu)化既有技術(shù)模塊和建立面向新預(yù)算形態(tài)及管理環(huán)節(jié)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在國家與地方經(jīng)驗基礎(chǔ)上，借助集成知識關(guān)照，圍繞支出預(yù)算、項目與部門預(yù)算、事后評價等較為成型的技術(shù)模塊，進(jìn)一步論證相關(guān)評價指標(biāo)及技術(shù)方法合理性，尋找更有效的指標(biāo)方法;對不斷延伸的政策預(yù)算、分類及綜合財力預(yù)算、部門“保運(yùn)轉(zhuǎn)”經(jīng)費(fèi)與政府性基金預(yù)算，需要適應(yīng)其變化特點，盡快形成統(tǒng)一性和差異性相結(jié)合的評價技術(shù)方案。圍繞國有資本經(jīng)營及社會保險基金預(yù)算、事前預(yù)測與事中監(jiān)控等新增單元，可通過知識挖掘，借鑒國內(nèi)外最新理論與實踐成果，在靜態(tài)上明確其績效管理的內(nèi)容層次、關(guān)注重點及評分方法，在動態(tài)上梳理評價指標(biāo)使之對應(yīng)預(yù)算管理各環(huán)節(jié)，科學(xué)設(shè)置評價標(biāo)準(zhǔn);尤其是對屬性特殊的國資經(jīng)營和社?；痤A(yù)算，需在兼顧其效益性與保障性前提下建立評價技術(shù)體系，體現(xiàn)關(guān)鍵指標(biāo)原則。

3.技術(shù)模塊切割改造并重組為完整、靈活的預(yù)算全面績效管理技術(shù)體系。參照技術(shù)集成原則，應(yīng)將對應(yīng)不同層次、環(huán)節(jié)與預(yù)算范疇的技術(shù)模塊在更為本質(zhì)的層面，抽象出它們之間的技術(shù)共性，分離其個性，從而依共性找到各個模塊相互對接的接口，使之彼此串聯(lián)、靈活重組以滿足新的績效管理需要，并使不同模塊技術(shù)能有效交融、優(yōu)勢互補(bǔ)（參見表1）。

（三）技術(shù)陣列與組合方式

技術(shù)集成的目的是為了技術(shù)創(chuàng)新，而技術(shù)創(chuàng)新主要源于既有技術(shù)模塊之間的融通和互補(bǔ)。為什么它們能夠融通互補(bǔ)？關(guān)鍵是在集成規(guī)則的幫助下，各個技術(shù)模塊能夠抽象本質(zhì)、提煉共性，基于共性才能對接重組。這里需要對預(yù)算全面績效管理要求的和現(xiàn)有的技術(shù)模塊逐一進(jìn)行剖解，嘗試找出技術(shù)模塊之綱，再挖掘綱與綱之間的共性，進(jìn)而把握技術(shù)集成規(guī)則。

1.按組織層次劃分的技術(shù)模塊及其組合。在項目、部門、政策、分類乃至綜合預(yù)算等績效管理層次上，目前各地實踐所形成的技術(shù)方案相對完整，且大同小異。其中，項目支出績效評價通常采用資金投入、過程管理、目標(biāo)完成、社會滿意等指標(biāo);部門整體支出績效評價采用部門履職、預(yù)算管理、支出效益及其影響等指標(biāo);公共政策支出績效按層級可分為目標(biāo)決策（科學(xué)性與民主性）評價、執(zhí)行監(jiān)督（有效性）評價與完成效果（合規(guī)性）評價;分類與綜合預(yù)算績效評價仿照前者并增加關(guān)注內(nèi)容，一般包含決策機(jī)制、資源分配、落實執(zhí)行、監(jiān)督管理、目標(biāo)效益及可持續(xù)發(fā)展等指標(biāo)。歸納起來，不同組織層次對績效管理技術(shù)要求的差別，核心在于兩點：一是對象規(guī)模及結(jié)構(gòu)差異?？冃Ч芾韺ο蠹搭A(yù)算管理的責(zé)任主體：項目績效的對象簡單，多為一個部門（單位），少數(shù)情況下會涉及設(shè)計、施工、監(jiān)理等責(zé)任分離;部門績效的對象略有擴(kuò)展，需囊括部門所有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或下屬單位，甚至延伸至其履職相對人;政策績效、分類及綜合預(yù)算績效的對象則更為復(fù)雜，自上而下應(yīng)包含決策、監(jiān)督、執(zhí)行多個層級，成為一條、多條乃至條塊結(jié)合的組織系統(tǒng)。二是績效目標(biāo)或評價內(nèi)容差異。正因?qū)ο蟛煌⒇?zé)任不同造成其區(qū)別：項目績效評價聚焦于執(zhí)行（合規(guī)）與完成（目標(biāo)）方面，部門績效評價加入了資源配置（履職）的考量，政策、分類及綜合預(yù)算績效需再觸及組織決策與內(nèi)外環(huán)境約束，它們是逐層擴(kuò)展的內(nèi)容體系。由此，按績效管理層次劃分的技術(shù)模塊之間組合或可提煉出來兩種邏輯：一是績效生產(chǎn)邏輯，它使得評價技術(shù)必須覆蓋目標(biāo)-行動-結(jié)果-影響等環(huán)節(jié);二是預(yù)算管理邏輯，它使得評價技術(shù)必須囊括決策-資源-執(zhí)行-監(jiān)督-問責(zé)等維度。

2.按預(yù)算范疇劃分的技術(shù)模塊及其組合。如前所述，一般公共預(yù)算績效管理中的項目支出評價技術(shù)相對成熟，但基本支出（如行政事業(yè)費(fèi)、“三公”消費(fèi)、工資福利等）評價較少。這些資金的特殊性要求績效管理必須針對其使用的達(dá)標(biāo)性、及時性、公開性、合規(guī)性，并嘗試與特定績效表現(xiàn)相匹配。政府性基金預(yù)算績效管理目前僅有對其小部分內(nèi)容的探索。以政府投資引導(dǎo)基金為例，評價聚焦宏觀層面，一般指向基金規(guī)劃設(shè)立、目標(biāo)設(shè)置、管理架構(gòu)、運(yùn)營投資、延續(xù)退出與公共屬性等方面，其效益主要以資金放大效應(yīng)和融資幫助效果兩個標(biāo)準(zhǔn)衡量;以土地出讓金或彩票公益金支出為例，評價重點關(guān)注其資金來源、籌集成本、用途選擇、使用監(jiān)管和效益發(fā)揮等，亦可分宏觀、中觀、微觀層次。可見，政府性基金預(yù)算績效管理總體的技術(shù)建構(gòu)必須依基金籌集機(jī)制、運(yùn)管規(guī)則與效益形式而定。國有資本經(jīng)營預(yù)算績效管理剛剛起步，依現(xiàn)有經(jīng)驗可將企業(yè)或地區(qū)作為對象，并按照該類預(yù)算收支平衡的管理原則，評價聚焦其投向配置、經(jīng)營耗用和支出效益（對企業(yè)或地區(qū)發(fā)展貢獻(xiàn)）等三個維度。社會保險基金預(yù)算績效管理更為初級，從福建省、三明市、張掖市等公開報道的較早實踐看，評價針對基金的收支政策科學(xué)、管理使用規(guī)范、財務(wù)精算平衡、地區(qū)結(jié)構(gòu)均衡、運(yùn)行風(fēng)險防控等方面，并依托4E原則（經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性）設(shè)計指標(biāo)。若將“四本預(yù)算”各自視為預(yù)算全面績效管理的一個技術(shù)單元，那么，區(qū)分和鏈接其技術(shù)模塊的標(biāo)志就是在現(xiàn)行體制下，“每本”預(yù)算的組織決策、目標(biāo)導(dǎo)向、管理使用（或經(jīng)營投資）及效益貢獻(xiàn)機(jī)理異同;進(jìn)一步提煉當(dāng)中要旨，則又在于各個預(yù)算范疇對財政資金安全保障與市場經(jīng)營風(fēng)險承擔(dān)之間平衡取舍的策略關(guān)系。

3.按管理環(huán)節(jié)劃分的技術(shù)模塊及其組合。傳統(tǒng)的圍繞預(yù)算績效事后評價的技術(shù)建構(gòu)多以投入-過程-結(jié)果或決策-監(jiān)督-執(zhí)行為框架，呈現(xiàn)較強(qiáng)共性。但是進(jìn)一步將“關(guān)口前移”，如事前評估的內(nèi)容盡管豐富，卻偏于簡單，通常包含申報必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、目標(biāo)合理性、方案可行性、籌資合規(guī)性等評價指標(biāo)，有些地區(qū)還專門設(shè)置目標(biāo)審核體系（檢驗其科學(xué)性、完整性、可衡量性及數(shù)量、質(zhì)量內(nèi)容）;事中監(jiān)控則集中于目標(biāo)進(jìn)程和預(yù)算進(jìn)度兩點。實際上，預(yù)算績效事前評估應(yīng)是一個技術(shù)性更強(qiáng)的復(fù)合系統(tǒng)，至少需將績效目標(biāo)評審、方案可行審查、環(huán)境風(fēng)險評估與未來績效預(yù)測四個技術(shù)模塊嵌入其中，每個模塊又都蘊(yùn)含更加專業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。績效運(yùn)行監(jiān)控也不應(yīng)僅當(dāng)作對已上馬項目的跟蹤監(jiān)督機(jī)制，那可能是它的狹義內(nèi)涵;在更為廣義層面，它應(yīng)該是依托已有成熟且持續(xù)的評估機(jī)制所建立的績效數(shù)據(jù)庫，借助歷史績效信息（趨勢）來實現(xiàn)對特定時點績效預(yù)判和校正的一套技術(shù)系統(tǒng)。顯然，在多數(shù)情況下，后者要求還遠(yuǎn)達(dá)不到。因此，針對預(yù)算管理環(huán)節(jié)的事前、事中、事后績效評價（評估或監(jiān)控）技術(shù)模塊，其相互區(qū)別和可能聯(lián)結(jié)的要素就是績效結(jié)果已然與否，尤其是怎樣看待、定位和利用績效信息。相對來講，事后評價側(cè)重生產(chǎn)績效信息，事中監(jiān)控是在集成績效信息，事前預(yù)測則為利用績效信息，但三者功能與效用也是嵌套和疊加的。

（四）集成技術(shù)的功能樣態(tài)

在傳統(tǒng)工業(yè)領(lǐng)域，技術(shù)集成的主體為企業(yè)，目的在于有效集成各種技術(shù)要素，故（相對于自主發(fā)展而言）能快速提升技術(shù)水平，從而建立更高層次的競爭優(yōu)勢?；谝匾暯?，技術(shù)集成與創(chuàng)新通常有拷版模式（復(fù)制原有技術(shù)模塊形成新的模塊）、漸進(jìn)模式（模仿原有技術(shù)模塊并升級改造）、突破模式（利用原有技術(shù)資源開發(fā)新的核心技術(shù)）等，其實它們本身是一種遞進(jìn)的選擇 〔5 〕。在此，可以借用其來描述預(yù)算全面績效管理集成技術(shù)體系所構(gòu)成技術(shù)模塊之間的融通互補(bǔ)關(guān)系，因為它是技術(shù)集成產(chǎn)生新功能的關(guān)鍵。

1.技術(shù)模塊之間交互并取長補(bǔ)短。技術(shù)集成的產(chǎn)品是搭建一個集合技術(shù)系統(tǒng)，它是將原有相關(guān)技術(shù)模塊切割整理后進(jìn)行橫向、縱向、斜向乃至跳躍式重組后形成的多聯(lián)體，故有技術(shù)來源多樣化、參與主體多元化、技術(shù)功能復(fù)合化等特點。例如，項目預(yù)算績效管理擅長于預(yù)算執(zhí)行本身與其績效生產(chǎn)過程的規(guī)范管理，協(xié)調(diào)兩者關(guān)系的評價技術(shù)已相當(dāng)完善;部門預(yù)算績效管理以部門履職為基礎(chǔ)，關(guān)心預(yù)算資源是否及如何為組織職能服務(wù)并產(chǎn)生效益;作為政策、分類與綜合預(yù)算績效管理，實際上是對前面兩類要求的疊加，既要科學(xué)組織決策、配置資源又要規(guī)范預(yù)算執(zhí)行、實現(xiàn)目標(biāo)，那么前兩個、后兩個評價維度即可分別借助部門績效、項目績效管理的技術(shù)優(yōu)勢，將兩者的長處有機(jī)結(jié)合起來，以應(yīng)對范圍更廣、更為復(fù)雜且多變的評價需求。與此同時，項目預(yù)算和部門預(yù)算績效管理兩個技術(shù)模塊之間也能互相借鑒，實現(xiàn)對既有評價技術(shù)功能的不斷完善。比如，通過一般公共預(yù)算中項目支出和基本支出兩類評價技術(shù)的深入理解與交互融通，可能給某些特殊類型的財政專項資金或內(nèi)含多種性質(zhì)預(yù)算的部門整體支出績效管理帶來新的有益幫助。

2.技術(shù)模塊靈活重組和付諸新用。從市場角度看，集成技術(shù)體系能夠在技術(shù)橫向靈活組合、縱向持續(xù)深化的基礎(chǔ)上，為客戶提供相應(yīng)于需求的快速技術(shù)匹配，即在短期內(nèi)生成接口完整、裝備合理、造價經(jīng)濟(jì)的技術(shù)方案。因減稅降費(fèi)而關(guān)注的收入預(yù)算績效管理是對以往支出預(yù)算績效管理的延伸，那么后者已有的各個類型、層次、環(huán)節(jié)等技術(shù)要素（尤其是涉及預(yù)算執(zhí)行規(guī)范的部分）亦可根據(jù)需要靈活延用前者的相應(yīng)范疇。更為關(guān)鍵地，現(xiàn)有研究多把收入預(yù)算視為一項政策管理，即分別從決策、執(zhí)行和監(jiān)督層面以及相關(guān)主體責(zé)任（履職）的視角來研究績效評價，如宏觀上關(guān)注稅費(fèi)征收決策與目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性及民主性，中觀上關(guān)注稅費(fèi)征管過程的有效性，微觀上關(guān)注特定稅費(fèi)征管行為的合規(guī)性及目標(biāo)完成等問題 〔6 〕。這樣，其實更多地是將公共政策預(yù)算績效管理的技術(shù)體系改造適用于該領(lǐng)域。正如前述，它必須精確考量現(xiàn)有技術(shù)如何跟收入預(yù)算的各個類型、層次、環(huán)節(jié)有效匹配，當(dāng)然也需妥善權(quán)衡組織決策、規(guī)范執(zhí)行與成本效益之間的關(guān)系（分別為部門預(yù)算、項目預(yù)算績效管理的技術(shù)強(qiáng)項），就是一個取其精華、打碎重組的過程。若考慮“四本預(yù)算”中的“后兩本”與“前兩本”在績效管理技術(shù)上的聯(lián)系，較大可能也會是這種狀態(tài)，如可將一般公共預(yù)算績效管理中以執(zhí)行規(guī)范和安全保障為導(dǎo)向的評價技術(shù)，與政府性基金預(yù)算中涉及管理架構(gòu)和市場經(jīng)營有關(guān)的評價技術(shù)加以重組并有效衡平，形成新的技術(shù)模塊。

3.集合技術(shù)體系與其他技術(shù)系統(tǒng)開放溝通。集成技術(shù)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)是先進(jìn)的、開放的和資源共享的。預(yù)算績效事前預(yù)測應(yīng)將環(huán)境風(fēng)險評估納入，使之為其中一個子系統(tǒng)，但風(fēng)險評估其實已有一套相對完整的技術(shù)方法（囊括風(fēng)險識別-量化-承受-減控等環(huán)節(jié)，融合因素分析、模糊評價、概率統(tǒng)計、內(nèi)部控制等工具），即相當(dāng)于傳統(tǒng)的事后績效評價與項目風(fēng)險評估兩類技術(shù)系統(tǒng)之間開放互通，共同為組建新的事前績效預(yù)測技術(shù)體系服務(wù) 〔7 〕。廣義的績效運(yùn)行監(jiān)控如果界定為依托歷史績效經(jīng)驗的適時績效預(yù)判和校準(zhǔn)，則亦涉及本績效管理系統(tǒng)與其他關(guān)聯(lián)系統(tǒng)之間的協(xié)作。不僅如此，預(yù)算績效管理只是政府績效管理的一種類型，相鄰的還有部門履職績效、政府整體績效等其他類型，這些都有獨(dú)特的技術(shù)發(fā)展。預(yù)算全面績效管理的集成技術(shù)體系作為一個整體與這些類型技術(shù)系統(tǒng)進(jìn)行交互，便能更加有效地發(fā)現(xiàn)、提取和吸收其中最有價值的成分以為己用。比如在一個地區(qū)、一個行政層級的尺度，預(yù)算全面績效管理集成技術(shù)系統(tǒng)可以充當(dāng)政府整體績效管理技術(shù)系統(tǒng)的一個模塊，廣東、江蘇等省最新出臺的高質(zhì)量發(fā)展考評/監(jiān)測方案，將財政預(yù)算績效作為其中一項指標(biāo)，再下設(shè)若干監(jiān)測及評分內(nèi)容，實際上就是這一思路的體現(xiàn)。當(dāng)然，也可將部門履職績效、政府整體績效管理中如何實現(xiàn)決策-資源-效益等環(huán)節(jié)科學(xué)鏈接的技術(shù)精髓加以提煉，充分適用于預(yù)算全面績效管理集成技術(shù)系統(tǒng)的各個模塊。

三、預(yù)算全面績效管理知識集成的要素與邏輯

預(yù)算全面績效管理知識集成涉及的內(nèi)容十分豐富，其中最主要的有：一是考察作為集成目標(biāo)的知識體系結(jié)構(gòu)，二是挖掘知識集成可供參考的經(jīng)驗素材，三是明確知識集成的步驟、難點和破解路徑?？傊璋盐罩R集成的基本要素與邏輯方向兩個層面。

（一）知識集成的內(nèi)容與目標(biāo)

傳統(tǒng)的知識集成主要在計算機(jī)科學(xué)領(lǐng)域研究，形成了知識庫管理系統(tǒng)、知識轉(zhuǎn)化、知識挖掘與知識集成平臺等四種基本工具 〔8 〕10。最新的成果多將知識集成應(yīng)用于供應(yīng)鏈系統(tǒng)管理，衍生出諸如本體論、多Agent、小世界網(wǎng)絡(luò)、資源描述框架、可擴(kuò)展標(biāo)記語言和語義網(wǎng)等技術(shù)模型。管理領(lǐng)域?qū)χR集成的關(guān)注和探索方興未艾，但仍集中在單個組織層面，如解決大型項目決策論證、進(jìn)度評估與風(fēng)險分析等問題。

預(yù)算全面績效管理知識集成致力于構(gòu)建和不斷發(fā)展預(yù)算全面績效管理知識庫。所謂知識庫（knowledge base），是指依靠專家系統(tǒng)設(shè)計的規(guī)則集合去收錄規(guī)則所聯(lián)系的事實與其信息全體。預(yù)算全面績效管理知識庫是將全部跟預(yù)算績效管理有關(guān)的知識按一定規(guī)則整理收錄的集合，它是一個復(fù)雜的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)（如圖1）。從內(nèi)容看，或包含政策知識、業(yè)務(wù)知識與實踐知識;從過程看，或包含預(yù)算管理知識、績效評價知識與結(jié)果應(yīng)用知識;從載體看，或包含法律知識、制度知識、方案知識、組織知識、過程知識、數(shù)據(jù)知識、圖文知識、語音知識等;從來源看，或包含政府知識、機(jī)構(gòu)知識與社會知識;從層級看，或包含中央、地方與基層;等等。

預(yù)算全面績效管理知識庫應(yīng)有兩大功能：一是提供全面掌握、適時監(jiān)控、客觀分析我國預(yù)算績效管理工作現(xiàn)狀及其與全面績效管理目標(biāo)差距的依據(jù)，主要針對的問題是當(dāng)前各級各地預(yù)算的規(guī)模結(jié)構(gòu)如何（上級不知下級，更無所謂同級或跨級）、哪些預(yù)算模塊實施了績效管理（覆蓋面或占比多少）、已有怎樣的績效管理經(jīng)驗（方案/政策/結(jié)果/應(yīng)用）等，在目前沒有知識庫的條件下無法系統(tǒng)回答;二是作為輔助、驗證和優(yōu)化預(yù)算全面績效管理技術(shù)體系并與之共同進(jìn)步的工具，不斷豐富的知識庫能讓關(guān)注者及時獲知最新的績效管理技術(shù)進(jìn)展，評估現(xiàn)有技術(shù)是否前沿以及查找何時何地的哪些技術(shù)要素能夠成為互動借鑒的潛在對象。

從實踐角度考慮知識集成的這兩個功能取向，可將預(yù)算全面績效管理知識內(nèi)容劃分為四個維度（基本類型）。一是預(yù)算知識，指向各級各地各類預(yù)算資金規(guī)模、流向、執(zhí)行方式與進(jìn)度等，聚焦其數(shù)量及結(jié)構(gòu)形態(tài);盡管單一制財政體系下不同地區(qū)預(yù)算構(gòu)成理應(yīng)趨近，實則不然（即使上下級預(yù)算結(jié)構(gòu)也未必能對應(yīng)理順），所以預(yù)算知識集成旨在編織一張全國預(yù)算執(zhí)行情況的信息網(wǎng);受制于財政信息公開總體有限，該網(wǎng)節(jié)點信息至少在短期內(nèi)不可能完整準(zhǔn)確，先要依賴技術(shù)手段而非組織渠道去進(jìn)行信息采集，故需借助計算機(jī)科學(xué)技術(shù)來幫助完成，包括對各種可能來源的結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化與非結(jié)構(gòu)化預(yù)算信息抓取、識別、清洗和裝載。二是管理知識，指向預(yù)算管理的制度載體和組織載體兩部分，前者是各級各地各部門（單位）為預(yù)算（績效）管理出臺了哪些方案文件、法律法規(guī)、指南要求等，后者是各級各地各類預(yù)算（績效）管理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等主體和對象構(gòu)成及其相互關(guān)系;按照漸進(jìn)生成的技術(shù)邏輯，組織載體的知識集成應(yīng)先試圖定義和采集跟預(yù)算（績效）管理關(guān)聯(lián)的主體都有誰（即組織系統(tǒng)），再試圖回答他們做了什么（即組織職能）、怎么做的（衍生業(yè)務(wù)流程），制度載體的知識集成也應(yīng)先弄清有什么制度，再設(shè)法定義和描述其形式和功能狀態(tài)。三是績效知識，圍繞績效生產(chǎn)和績效管理過程，指向其各個環(huán)節(jié)形成的結(jié)果信息（可能通過文本或其他各種形式的記錄載體），核心是對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度及其目標(biāo)實現(xiàn)進(jìn)程（效益及影響發(fā)揮）的逐階描述;當(dāng)然，這種描述需以相應(yīng)預(yù)算績效目標(biāo)內(nèi)容及其目標(biāo)值的知識作為前提，績效知識集成本身即可提供關(guān)于目標(biāo)設(shè)定的經(jīng)驗檢索和輔助參照。四是評估知識，主要是從績效管理（評價）技術(shù)的角度考量，即針對評價的各個環(huán)節(jié)實際進(jìn)行了哪些操作，由特定績效管理活動的范圍、對象、流程、效果等信息組成，其結(jié)構(gòu)可參考預(yù)算績效管理技術(shù)集成部分的已有論述。

預(yù)算全面績效管理這四種主要的知識類型（集合體）之間具有彼此關(guān)照、互相促進(jìn)的良性關(guān)聯(lián)，比如，預(yù)算知識既是管理知識的結(jié)果，又是反映管理知識的窗口;評估知識依預(yù)算和管理知識而生，是對應(yīng)于其微觀結(jié)構(gòu)的具體存在（通過跟兩者比對來衡量其有效性）;績效知識是融合另外三類知識的獨(dú)特表現(xiàn)，可反作用于三者持續(xù)優(yōu)化。預(yù)算全面績效管理應(yīng)當(dāng)依托知識集成塑造知識理性，使集成的知識體系成為一個自適應(yīng)和自繁衍的系統(tǒng)，從而持續(xù)衍生新的功能樣態(tài)?？傮w上，知識集成的基本目標(biāo)是形成一個囊括不同知識來源、層次、內(nèi)容、載體和過程的長期運(yùn)維、不斷豐富的預(yù)算全面績效管理知識庫。在操作層面，它又至少可分成技術(shù)開發(fā)、知識裝載和管理應(yīng)用三個階段，并致力于取得理論成果、技術(shù)成果和實體成果三個層面產(chǎn)出?？紤]現(xiàn)有資源約束，完整的預(yù)算全面績效管理知識集成研究或?qū)⒎譃榫€下-擴(kuò)展-線上多期規(guī)劃，并且遵循核心知識庫向擴(kuò)展知識庫延伸的邏輯。

（二）知識集成的經(jīng)驗及其整合視角

完整的預(yù)算全面績效管理知識體系建構(gòu)是一個龐大而復(fù)雜的工程。文獻(xiàn)檢索發(fā)現(xiàn)，目前尚未有人嘗試對之進(jìn)行系統(tǒng)集成，但針對其中部分模塊則有或多或少的總結(jié)性概覽，大致有三種視角。

1.預(yù)算績效管理制度與政策知識集成的法制化視角。為了解預(yù)算支出績效評價啟動情況，可通過搜集全國各個?。ㄊ?、區(qū)、計劃單列市）政府成立的預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)名稱和印發(fā)的實施方案內(nèi)容，提煉其中共性和個性元素以供傳播。如鄭方輝、尚虎平在10年前進(jìn)行了相關(guān)工作 〔9 〕188。也可針對中央與地方層面制定有關(guān)預(yù)算支出績效評價的法律法規(guī)、政府規(guī)章和地方性法規(guī)情況加以整理，解構(gòu)入庫 〔10 〕。作為非出版性讀本，有研究者制作了《我國財政支出績效評價文件匯編》并付網(wǎng)傳播，內(nèi)含部分法律法規(guī)、財政部和地方印發(fā)的相關(guān)文件。盡管這些歸納都欠全面，未能提供對全面制度內(nèi)容的解析或知識編碼框架，但畢竟可為規(guī)制性預(yù)算績效知識集成累積經(jīng)驗素材。王克強(qiáng)、李洪濤等學(xué)者對以地方實踐為基礎(chǔ)的我國財政支出績效考評方法進(jìn)行了研究，具體涉及評價的層次與對象、原則與思路、指標(biāo)與權(quán)重、評分標(biāo)準(zhǔn)等要素，多數(shù)是以分類的形式給出。如能借鑒類似基因遺傳的編碼統(tǒng)計和代際分析方法進(jìn)一步觀察我國政府績效管理創(chuàng)新機(jī)理，比如將各地績效管理方案的文本載體，利用評估使命、目標(biāo)、主體選擇等若干維度進(jìn)行編碼統(tǒng)計，也許能給本文所論相關(guān)知識采集的建模提供更為直接的參考 〔11 〕。

2.預(yù)算績效管理組織與實踐知識集成的元評估視角。所謂元評估，即對評估本身的評估，它通過特定技術(shù)統(tǒng)計方法來檢驗既有評估中可能出現(xiàn)的偏差及其對評估結(jié)論的影響 〔12 〕。元評估視角對于查找和解析預(yù)算全面績效管理的評估知識、績效知識甚至一定程度的管理知識帶來幫助。尚虎平、吳建南、何文盛等學(xué)者的系列研究分別從不同角度提供了對我國政府績效管理技術(shù)和實踐的元評估知識，其中囊括大量作為分析依據(jù)的地方案例素材。陳漢宣等主編的《中國政府績效評估30年》一書，通過案例視角對本領(lǐng)域最新的研究和實踐進(jìn)展作了重述 〔13 〕1。孫悅以文獻(xiàn)綜述方式歸納了我國預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用情況及其影響因素。這些都可為預(yù)算全面績效管理不同維度知識集成提供資源。作為知識庫建構(gòu)的嘗試，南京大學(xué)課題組自2015年啟動中國智庫研究與評價工作，通過建立網(wǎng)站、審核入庫、信息采集與分析應(yīng)用等方式，每年發(fā)布中國CTTI來源智庫及其成果評選報告，其本質(zhì)為一種知識集成的再應(yīng)用 〔14 〕。

3.預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)與績效信息集成的大數(shù)據(jù)視角。針對我國預(yù)算和預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)集成，一些學(xué)者團(tuán)隊進(jìn)行了長期跟蹤性研究。張光、林慕華等從不同角度對我國相關(guān)層級財政預(yù)算規(guī)模與結(jié)構(gòu)變動特征進(jìn)行過趨勢分析，其必然基于各級各地各部門公開或半公開預(yù)算數(shù)據(jù)的采集積累。上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心歷年發(fā)布的《中國財政透明度報告》，連續(xù)10年全面地評價了我國財政信息公開的狀況，并主要依賴于客觀指標(biāo)數(shù)源。華南理工大學(xué)政府績效評價中心基于參與廣東近10年來省市級預(yù)算績效管理研究和實踐的經(jīng)驗，從評價范圍（資金額）、預(yù)算分配（子項目數(shù)）和績效信息（評價結(jié)果）等角度對已有資料進(jìn)行了結(jié)構(gòu)化整理，截至2019年底，僅省級就已形成超過12000個樣本、逾20項指標(biāo)的數(shù)據(jù)庫，并在不斷更新中。

（三）知識集成的步驟、難點及突破

由上可知，借助計算機(jī)技術(shù)的知識集成在預(yù)算（績效）管理領(lǐng)域應(yīng)用仍在淺層，甚至跟大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)都相距甚遠(yuǎn)?？紤]現(xiàn)有技術(shù)條件和體制環(huán)境，預(yù)算全面績效管理各類知識的集成需要分步實施，如預(yù)算知識集成需先依賴技術(shù)手段后逐步過渡到組織手段（獲得管理組織系統(tǒng)的準(zhǔn)入接口或知識開放），管理知識集成應(yīng)先嘗試描述靜態(tài)圖像后慢慢增加動態(tài)聯(lián)系，評估知識與績效知識的集成范圍和使用深度也會經(jīng)歷一個增長的過程。由此可知，預(yù)算全面績效管理知識集成的關(guān)鍵在于：一是知識體系與其集成規(guī)則的科學(xué)設(shè)計，二是知識的全面搜集、裝載以及呈現(xiàn)應(yīng)用。具體可能包含三個任務(wù)，如圖2。

1.科學(xué)設(shè)計預(yù)算績效管理知識庫的結(jié)構(gòu)以及知識集成規(guī)則。面對龐雜的知識體系，需要妥善定義其邊界、結(jié)構(gòu)并建立入庫規(guī)則，包括進(jìn)行計算機(jī)技術(shù)（算法程序）的開發(fā)應(yīng)用以滿足全面搜集、有效識別、科學(xué)存儲和呈現(xiàn)相關(guān)知識的要求。同時知識庫作為一個實體，涉及軟硬件建設(shè)和長期運(yùn)維問題，需在資源約束下找到一種可持續(xù)的管理模式，包括建立工作團(tuán)隊、鏈接上線及發(fā)布成果等。如前設(shè)想，預(yù)算全面績效管理知識庫建設(shè)可分為三步走，首先是建立一個定期更新、集中存儲和離線應(yīng)用的核心庫，然后逐步健全作為知識通道的政府網(wǎng)、統(tǒng)計源、文獻(xiàn)集與機(jī)構(gòu)庫等擴(kuò)展庫并借助服務(wù)器完成鏈接，最終形成一個自動檢索、實時更新、線上存儲與智能應(yīng)用的完善系統(tǒng)。這必然是個長期工程，所需支持很多，絕非一個學(xué)科理論方法或一種渠道資源投入所能囊括了的。

2.系統(tǒng)完整地搜集、篩選與裝載預(yù)算全面績效管理知識庫。這方面主要借助計算機(jī)建模、網(wǎng)絡(luò)爬蟲、機(jī)器學(xué)習(xí)與大數(shù)據(jù)管理等智能化技術(shù)，輔以人工干預(yù)、知識清洗與定向補(bǔ)充，不斷推動知識庫健全及其擴(kuò)容升級，逐步形成和鏈接政府、統(tǒng)計、文獻(xiàn)與機(jī)構(gòu)等知識源流。前兩者需要克服法律和安全方面的限制，中者需突破文本識別等技術(shù)障礙，后者則需全新搭建，并完成專業(yè)團(tuán)隊的建設(shè)和培訓(xùn)。參考南京大學(xué)CTTI等同類經(jīng)驗，機(jī)構(gòu)庫可作為知識庫建設(shè)的重要載體。可通過預(yù)算績效管理理論和技術(shù)研究的權(quán)威主體，進(jìn)一步聯(lián)合政府主管部門、行業(yè)協(xié)會及主流媒體成立一個類似“預(yù)算績效管理研究和服務(wù)智庫聯(lián)盟”，逐步吸納不同地區(qū)和層級相關(guān)機(jī)構(gòu)加入并（通過網(wǎng)站）共享其業(yè)務(wù)信息，服務(wù)于總體知識庫的不斷擴(kuò)充。

3.利用技術(shù)與知識互動評估、發(fā)布和推進(jìn)預(yù)算全面績效管理進(jìn)程?？苫谠趲熘R，利用指標(biāo)挖掘、頻度與層次分析、控制缺省分析等方法對各類預(yù)算績效管理技術(shù)體系進(jìn)行驗證和優(yōu)化，并從中獲得啟示，幫助健全新預(yù)算形態(tài)的績效評價指標(biāo)體系;同時，啟動我國不同層次（維度）預(yù)算績效管理工作的“元評估”，適時發(fā)布“中國預(yù)算全面實施績效管理進(jìn)程評估報告”，包括其分項評估報告，繪制我國預(yù)算全面實施績效管理進(jìn)度地圖，動態(tài)掌握該項事業(yè)進(jìn)度及總體目標(biāo)實現(xiàn)情況，為其有效干預(yù)提供科學(xué)依據(jù)。

當(dāng)然，知識集成的各環(huán)節(jié)還將面臨若干難點及障礙。初期的離線模式面臨知識定義及全方位搜集的超大工作量，計算機(jī)建模與機(jī)器學(xué)習(xí)需經(jīng)反復(fù)調(diào)試才能提升效能;中期的擴(kuò)展庫建構(gòu)面臨實體或非實體層面的復(fù)雜約束，比如鏈接官方知識需通過法律及安全審查、鏈接學(xué)術(shù)知識需克服圖文識別等技術(shù)障礙、鏈接機(jī)構(gòu)知識則需專門建庫與獲得共享;后期的上線應(yīng)用將受到團(tuán)隊組建和成本約束的嚴(yán)格挑戰(zhàn)?？傊?，作為一項長期研究，面對困難既要周全規(guī)劃以合理規(guī)避風(fēng)險，也需在實施中權(quán)宜應(yīng)對和妥善解決。

四、預(yù)算全面績效管理集成技術(shù)與知識的互動應(yīng)用

加快預(yù)算全面績效管理技術(shù)與知識集成具有明確的研究價值。在學(xué)理層面：一是聚焦預(yù)算全面實施績效管理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵問題，涉及我國預(yù)算績效管理技術(shù)發(fā)展的頂層設(shè)計，并為擴(kuò)展的預(yù)算范疇提供科學(xué)有效的績效評估標(biāo)準(zhǔn)和管理技術(shù)保障;二是將知識集成的科學(xué)技術(shù)與預(yù)算管理理論方法深度融合，推進(jìn)預(yù)算績效管理相關(guān)政策、業(yè)務(wù)與實踐經(jīng)驗的系統(tǒng)總結(jié)并實現(xiàn)跨層級、跨地區(qū)貫通比較，加速其信息化建設(shè)，并為地方乃至全國預(yù)算績效管理“元評估”搭建平臺。

就兩者互動的具體方法及其結(jié)果輸出而言，一方面，預(yù)算全面績效管理集成知識隨時為新增的績效管理需求提供技術(shù)支援?；诮Y(jié)構(gòu)化的知識體系，可將新增需求的本質(zhì)還原成特定技術(shù)邏輯，使之與既有技術(shù)模塊理念一致、內(nèi)容有別從而可互聯(lián)相鑒，得以運(yùn)用有關(guān)技術(shù)方法實現(xiàn)對其績效管理。例如針對重大政策/項目的績效事前預(yù)測：一種思路是沿用指標(biāo)體系測量方法，如將風(fēng)險評估具體分成政策風(fēng)險、法律風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險和環(huán)境風(fēng)險等維度，分別提煉相應(yīng)指標(biāo)，并通過知識庫查找數(shù)據(jù)，進(jìn)行約束條件下的最優(yōu)化求解;另一種思路是借助機(jī)器學(xué)習(xí)、計算機(jī)仿真實驗、經(jīng)濟(jì)學(xué)演化分析等新的技術(shù)手段，進(jìn)行更高效率的科學(xué)預(yù)判。兩者無疑都依賴于成型的知識庫作為基礎(chǔ)。另一方面，預(yù)算全面績效管理集成技術(shù)作為檢索、評估和碎化潛在入庫知識的科學(xué)標(biāo)尺。通過日益健全的一次評估及元評估技術(shù)體系，任何層級、地區(qū)、范疇和對象的預(yù)算績效管理知識（主要面向評估知識、績效知識和管理知識）一經(jīng)識別，都可立即獲得對其歷史重合度或先進(jìn)程度的對比評估，借此為其入庫方式、所置層次和在庫形態(tài)提供依據(jù)。這種技術(shù)體檢的過程可方便為相關(guān)知識的結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化乃至非結(jié)構(gòu)化解析找到思路，進(jìn)而給其入庫裝載提供精確導(dǎo)航，實際上也是為知識庫擴(kuò)容指明規(guī)范的路徑。在技術(shù)與知識集成條件成熟后，關(guān)于我國預(yù)算全面績效管理發(fā)展的各類信息應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)自動檢索、實時監(jiān)控、智能比對和按需輸出等功能。

此外，集成的技術(shù)與知識體系在互動中不斷進(jìn)步，動態(tài)評估及定期發(fā)布我國預(yù)算全面績效管理進(jìn)度報告。作為技術(shù)體系和知識庫的1.0版本，在綜合運(yùn)用計算機(jī)算法、網(wǎng)絡(luò)爬蟲、文本挖掘與識別等工具取得我國各級各地各類預(yù)算績效管理知識基礎(chǔ)上，通過機(jī)器學(xué)習(xí)輔以人工清理，并按照當(dāng)前主流的大數(shù)據(jù)模式即HDFS + Hadoop + Hive/Hive QL體系架構(gòu)進(jìn)行裝載，可視化表達(dá)與按需輸出我國預(yù)算全面績效管理知識圖譜與實踐進(jìn)展。隨后不斷推出技術(shù)體系與知識庫的2.0、3.0及更高版本，可依需求持續(xù)發(fā)布我國預(yù)算全面績效管理進(jìn)程總體和分項評估報告，有效測量與推動“到2020年底中央和省級層面、到2022年底市縣層面基本建成預(yù)算全面績效管理體系”目標(biāo)完成。

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責(zé)任編輯 周 榮