宮子媛 葉 婧

（遼寧大學(xué) 遼寧沈陽 110136）

問題的提出：我國國家公園改革中面臨的難題

基于土地權(quán)屬復(fù)雜、人地矛盾突出的當(dāng)下國情（約一半的國家公園試點區(qū)，有至少1/3的土地不屬于國家所有），目前試點中面臨“一刀切”的保護措施低效且生態(tài)補償與保護績效脫鉤，大規(guī)模的生態(tài)移民和集體土地收購成本過高，跨省統(tǒng)一管理缺少操作手段等顯著困難。例如：普達措國家公園體制試點區(qū)在特許經(jīng)營用地上就面臨著土地權(quán)屬糾紛多、土地確權(quán)壓力大、社區(qū)補償不到位等問題。[1]

隨著試點的開展，原住民在自己的土地上僅靠生態(tài)補償難以與國家形成利益共同體，國家公園的發(fā)展始終存在“人、地”約束。對原住民而言，建設(shè)國家公園意味著部分或完全的生計與生活轉(zhuǎn)變，對此，我國各類自然保護地側(cè)重區(qū)域范圍內(nèi)的監(jiān)管和運行，忽視保護地與社區(qū)的共享發(fā)展，缺乏利益共享機制，加之權(quán)和錢的難點（管理權(quán)難以統(tǒng)財政資金匱乏），較為明顯的“過度公園化”，保護地與社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的矛盾依然突出。

部分試點區(qū)雖對集體土地實現(xiàn)了統(tǒng)一管理，但在細化保護需求和管控對策上缺乏針對性的措施：針對現(xiàn)行傳統(tǒng)造血式生態(tài)補償機制單一的區(qū)域性補償標準和形式，需更多考慮如何使供役地權(quán)利人在合理利用土地獲得經(jīng)濟利益的同時，達到需役地所期待的生態(tài)效益。此外，針對以公共地役權(quán)幫助確定具體的公共利益保護需求，明確供役地權(quán)利人可以繼續(xù)享有的權(quán)利，建立精細化的補償機制并測度補償標準的研究也不盡完備。

公共地役權(quán)的域外考察——美國法上的保護地役權(quán)制度

美國《統(tǒng)一保護地役權(quán)法案》第1（1）條規(guī)定保護地役權(quán)是“權(quán)力擁有者在法律的規(guī)定下，對不動產(chǎn)設(shè)置約束條件或者義務(wù)的一種非占領(lǐng)性利益”。[2]20世紀初，美國行政機關(guān)通過大量購買或征收私人土地以實現(xiàn)對土地的保護與管理，這實際使大部分原住民喪失居所，而征收、購買以及管理所產(chǎn)生的高昂費用也使行政機關(guān)負擔(dān)了巨大的財政壓力。[3]因此，在20世紀三四十年代，美國初次在國家公園中構(gòu)建保護地役權(quán)制度，既解決了政府財政支出問題，又提高了政府的公信力，獲得了民眾的支持。國會目睹保護地役權(quán)制度的可行性，因而，于1981年正式頒立《統(tǒng)一保護地役權(quán)法案》，該法從不同層面和角度對環(huán)境保護地役權(quán)進行了詳細的規(guī)定，極大地促進了保護地役權(quán)的應(yīng)用與發(fā)展。[4]

在美國保護地役權(quán)制度中，地役權(quán)持有者大多為各州政府，受益人則為全州公民。[5]供役權(quán)人將土地所有權(quán)“讓渡”給政府或有關(guān)組織，并接受一定期限內(nèi)，甚至永久不得開發(fā)或不得容許他人開發(fā)土地的限制，并以此后的稅收減免或一定數(shù)額的補償為彌補；而政府或相關(guān)組織是受托人，在取得地役權(quán)后有義務(wù)為土地所有權(quán)者牟利，同時也有權(quán)對該土地的開發(fā)狀況進行監(jiān)督。[6]保護地役權(quán)制度設(shè)立的程序包括“對擬設(shè)定保護地役權(quán)土地的審查”“反復(fù)磋商并合理估價后簽訂合同”“簽訂后的監(jiān)督機制”三方面，筆者通過繪圖形式表現(xiàn)該程序機制（如圖1）。實踐證明，美國實施保護地役權(quán)制度對保護自然資源和生態(tài)環(huán)境成效顯著，但各國法律傳統(tǒng)及環(huán)保政策存在差異，我們在借鑒的同時也要結(jié)合我國國情進行一番批判改造和消化吸收。

圖1

公共地役權(quán)制度與國家公園改革的契合性分析

國家公園改革的制度需求

公益性作為國家公園的根本性制度價值，其實現(xiàn)理想是既能夠保護生態(tài)環(huán)境, 又可以將生態(tài)利益公平分配給全體公民。但《總體方案》中對國家公園公益性與實現(xiàn)方式的深刻認識卻還十分欠缺：國家公園公共利益缺乏立法保障確認，遭矯揉曲解之侵害；公益分配失衡抑制參與模式創(chuàng)新；基于層次定位的公益功能開發(fā)滯后。而公益性不彰的主要根源便在于私權(quán)利保障不足而導(dǎo)致公共利益的落空。

因此，國家公園的公益實現(xiàn)一方面不僅需要公權(quán)力維度下完善的監(jiān)管制度, 更需要相應(yīng)的激勵機制使地方放棄反公益的發(fā)展方式又可獲得補償；另一方面仰賴私權(quán)利維度下個人權(quán)利的保障救濟。公共地役權(quán)制度借由權(quán)利主體與義務(wù)主體間的契約，對管護義務(wù)進行重新定分，并把行政機關(guān)的給付報償義務(wù)、土地權(quán)利人的生態(tài)保護義務(wù)巧妙結(jié)合，將其“物化”于供役地之上，并最終成為該塊土地的“一種品格”，使其具有物權(quán)之效力，助力各方主體權(quán)利義務(wù)的公示化，以及穩(wěn)定的資源保護關(guān)系的建立。[7]

公共地役權(quán)制度的理念及優(yōu)勢

公共地役權(quán)概念厘清

公共地役權(quán)（public easement），是指為了公共利益(即公益事業(yè)、公產(chǎn)利益或公眾便利等)使私的不動產(chǎn)所有權(quán)人或使用權(quán)人容忍某種不利益或負擔(dān)的權(quán)利。近代以來，隨著社會公共利益被逐漸重視，私有權(quán)不再被絕對保護，民事立法目標不僅只著眼于絕對保障私主體，而更注重對社會利益的保障，因此，公共地權(quán)制度因其維護資源物權(quán)、不動產(chǎn)公共利益的特殊社會功能而被重新啟用。[8]

公共地役權(quán)主體包括供役地權(quán)利人和需役地權(quán)利人。供役地權(quán)利人，即提供具備生態(tài)價值土地的所有權(quán)人或使用權(quán)人；需役地權(quán)利人，即為公共利益使用供役地權(quán)利人土地的人或組織，一般指行政機關(guān)或公益性組織。公共地役權(quán)的客體指的是能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益的土地及其上的附屬物。公共地役權(quán)的內(nèi)容主要表現(xiàn)為限制與補償，即通過限制供役地權(quán)利人使用土地以實現(xiàn)公共利益，并給予其一定補償?shù)臋?quán)利義務(wù)關(guān)系。[9]

國家公園中的公共地役權(quán)

如果美國保護地役權(quán)完全是一種私權(quán)，而大陸法系的公共地役權(quán)被完全納入行政法體系，那么我國擬建立的公共地役權(quán)則應(yīng)是融合兩大法系優(yōu)點、兼有公共利益和雙方主體一定程度協(xié)商自由的復(fù)合性權(quán)利，如此，既能達到和征用、征收一致的效果（當(dāng)然還是要與之銜接），又不對現(xiàn)有法律制度體系造成較大的沖擊。

從權(quán)利的從屬性角度看，公共地役權(quán)本質(zhì)上仍屬物權(quán)范疇，設(shè)立地役權(quán)后，土地所有權(quán)不發(fā)生改變，除基于公共地役權(quán)讓渡的部分使用權(quán)使用受限外，原土地所有權(quán)人仍可享有該土地上的剩余權(quán)利。[10]公共地役權(quán)從屬于土地，不得與土地所有權(quán)分離轉(zhuǎn)讓，具有較強的穩(wěn)定性。其次，人地關(guān)系未發(fā)生改變，原住民通過行使所有權(quán)來實施土地保護工作，且細化保護對象與補償對象的識別，限制措施與補償標準也較為明確。對執(zhí)行主體來說，公共地役權(quán)通常只能為政府或環(huán)保公益組織所行使，具有較強的公益性。此外，從成本上來看，公共地役權(quán)制度的總體成本較低，但后期監(jiān)管機制的監(jiān)管成本較高。[11]

公共地役權(quán)制度的制度優(yōu)勢

綜合美國經(jīng)驗和實例，公共地役權(quán)可以在兩種情況下發(fā)揮其特有優(yōu)勢：一是在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，為維持必須依賴人地共生的保護對象提供最優(yōu)的保護管理決策。二是在資金約束下和土地所有權(quán)人無出讓意愿的被動情況下提供雙方妥協(xié)的方案，以限制部分權(quán)利的方式實現(xiàn)保護與發(fā)展的平衡；前者是指征地成本過高，用公共地役權(quán)可以節(jié)約保護成本，后者是指土地所有權(quán)人不愿出售全部產(chǎn)權(quán)，用公共地役權(quán)的方式可以限制其部分權(quán)利。

公共地役權(quán)制度實現(xiàn)了在實際意義上國有土地的控制地位，體現(xiàn)了更高的智慧。首先，在經(jīng)濟方面，公共地役權(quán)制度可以降低財政成本，提高土地利用率。不同于贖買或租賃等高成本手段，其秉承物權(quán)物盡其用的基本原則，一方面行政機關(guān)可根據(jù)需要靈活調(diào)整土地使用權(quán)的限制條件，盤活農(nóng)民利用土地的積極性，而另一方面農(nóng)民也可從事未加禁止的活動，以獲取土地的剩余價值。其次，公共地役權(quán)作為一種合意向下的土地流轉(zhuǎn)模式，強制性較弱，可良好避免雙方當(dāng)事人之間的激烈沖突，更有利于維護社會穩(wěn)定。

公共地役權(quán)制度的體系性引入，推動相關(guān)自然保護地的科學(xué)管控，利于改善現(xiàn)狀，服務(wù)地方建設(shè)，有效地推進國家公園統(tǒng)一管理目標的實現(xiàn)。基于共享性、發(fā)展性視角，雖然各自然保護地面臨的自然和人文社會境況各不相同，但針對較普遍存在的集體土地面積比例高、管理難度大的問題，也需要有意識地把原住民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)納入國家公園建設(shè)的系統(tǒng)性規(guī)劃，考慮當(dāng)?shù)厝?、社會公益組織的參與，國家公園亦應(yīng)以行動主體的身份參與地方社會發(fā)展。