張鵬輝　李雅敏

摘? ?要：本文梳理了2008年以來中國歷次主要減稅降費的政策措施，并測算了未來減稅降費的空間。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：我國的宏觀稅負總體處于國際中等水平，2017年中國宏觀稅負約為29.1%，低于發(fā)達經(jīng)濟體平均水平（36.5%），但高于新興經(jīng)濟體（26%）;微觀企業(yè)稅負較重，一個典型制造業(yè)企業(yè)的稅費占企業(yè)營業(yè)利潤的52.55%。本文進一步構(gòu)建財政收支平衡模型測算未來我國減稅降費的潛在空間，結(jié)果表明未來幾年內(nèi)我國減稅降費的空間并不大，2020-2023年減稅降費的最大潛在空間分別為5850、2224、0、0億元。本文建議下一階段應(yīng)進一步深化稅制改革、優(yōu)化稅負結(jié)構(gòu)、強化政策落實，以切實提高企業(yè)減稅降費的獲得感。

關(guān)鍵詞：減稅降費;財政收支平衡模型;空間測算

中圖分類號：F812.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：B? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-0017-2020（9）-0007-10

一、引言與文獻綜述

減稅降費是我國積極財政政策的重要發(fā)力點。近年來，為助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、激發(fā)市場活力、穩(wěn)定經(jīng)濟增長，減稅降費步伐逐漸加快。2013-2017年間，全國營改增累計減稅超過2萬億元，為小微企業(yè)提供各類稅收優(yōu)惠、清理各項收費，累計減輕市場主體負擔3萬多億元;2018年企業(yè)和個人減稅降費規(guī)模約達1.3萬億元;2019年國務(wù)院實施更大規(guī)模的減稅降費，全年減輕企業(yè)稅收和社保繳費負擔近2萬億元。2019年12月，中央經(jīng)濟工作會議再次強調(diào)，積極的財政政策要大力提質(zhì)增效，要鞏固和拓展減稅降費成效，大力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。然而，即使面對如此大規(guī)模的減稅降費，部分企業(yè)仍感到稅費負擔較重，減稅降費的獲得感不強，因此很有必要對減稅降費的效果進行評估，為優(yōu)化和完善新一輪減稅降費政策提供決策參考。

從既有的研究看，近年來我國學(xué)者圍繞宏觀稅負進行了廣泛的研究。陳彥斌和陳惟（2017）發(fā)現(xiàn)與其他國家相比，我國的宏觀稅負水平并不高。姚林香和汪柱旺（2016）研究了與我國經(jīng)濟增長水平相匹配的最優(yōu)宏觀稅負水平，研究結(jié)果表明近10年來我國宏觀稅負水平均超過最優(yōu)水平的上限。呂冰洋（2017）研究發(fā)現(xiàn)，盡管我國宏觀稅負水平不高，但是企業(yè)稅費負擔仍然較重，主要是因為我國稅制結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理。吳珊和李青（2017）計算了我國不同口徑的宏觀稅負水平，并與國際比較發(fā)現(xiàn)，我國含稅收的小口徑稅負水平不高，但是包含非稅收入、政府性基金、社會保險費的大口徑稅負水平遠高于國際平均水平。任澤平（2018）比較了我國減稅降費政策與特朗普減稅法案的差異，結(jié)果發(fā)現(xiàn)我國大口徑宏觀稅負水平高于美國。與此同時，不少文獻對我國減稅降費的效果進行評估。陳小亮（2018）發(fā)現(xiàn)2008-2015年我國宏觀稅負水平不降反升，減稅降費效果不佳，隨著2016年我國“營改增”政策以及減稅降費政策的全面推行，宏觀稅負水平才有所下降，但是減稅降費效果仍然弱于美國。楊燦明（2017）從制度層面分析減稅降費效果不理想的原因，研究認為我國分稅體制制約了減稅降費長效機制的形成。閆坤和于樹一（2018）通過對我國宏觀稅負進行結(jié)構(gòu)性分解，發(fā)現(xiàn)當前我國宏觀稅負的下降空間有限，未來的減稅降費政策需要從市場主體的“稅感”出發(fā)進行有效擴展。

總體上看，已有文獻充分肯定了我國減稅降費帶來的政策紅利，并指出了進一步深化稅收體制改革的重要性，但當前研究仍存在幾點不足：第一，多數(shù)文獻考察減稅降費的效果，對近年來中央推行減稅降費的內(nèi)涵及特點關(guān)注較少;第二，宏觀稅負口徑混亂，部分研究結(jié)論相悖，同時缺乏可用于國際比較的稅負口徑標準;第三，目前的文獻僅定性分析當前減稅降費的空間不大，缺乏定量測算。為了填補當前研究的空白，本文歸納梳理了2008年以來我國減稅降費的內(nèi)涵特征，科學(xué)測算我國的宏觀稅負水平并與國際水平比較，進一步通過建立財政收支平衡模型估計我國未來減稅降費的空間，在此基礎(chǔ)上提出政策建議。

二、減稅降費在中國的實踐

隨著我國不同階段經(jīng)濟運行形勢變化，減稅降費政策的內(nèi)涵也隨之發(fā)生重大變化。表1梳理了2008年以來減稅降費的主要措施及特點，根據(jù)減稅降費的特點，可將其劃分為明顯的四個階段：

（一）2008-2010年結(jié)構(gòu)性減稅

2008年國際金融危機爆發(fā)，世界各國普遍采用積極的財稅政策應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力。為了提高國內(nèi)有效需求，降低我國經(jīng)濟對外國市場的依賴，我國開始實施減稅降費，以提高國內(nèi)的消費能力消解部分過剩產(chǎn)能。這個階段著重于從促進投資與擴大消費兩個方面進行結(jié)構(gòu)性減稅，政策措施較為有效地應(yīng)對了國際金融危機并促進了經(jīng)濟發(fā)展。

（二）2011-2015年深化結(jié)構(gòu)性減稅和稅制改革

2010年政府工作報告提出：“繼續(xù)實施結(jié)構(gòu)性減稅政策，促進擴大內(nèi)需和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整”。在“十二五”時期，我國經(jīng)濟開始進入新常態(tài)，政府經(jīng)濟工作的主要重心為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，鞏固和拓展國際金融危機應(yīng)對成果。因此，深化“有增有減，結(jié)構(gòu)性調(diào)整”的稅制改革、減輕企業(yè)和居民稅負、促進企業(yè)投資和居民消費成為宏觀經(jīng)濟逆周期調(diào)節(jié)的重要舉措。這個階段，結(jié)構(gòu)性減稅從優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、服務(wù)經(jīng)濟增長和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式等方面入手，通過小幅度、小劑量的稅負水平消減，達到擴大內(nèi)需和優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的目的。

（三）2016-2018年定向減稅和普惠式降費

“十三五”期間，我國經(jīng)濟發(fā)展進入“三期疊加”的階段，企業(yè)面臨成本不斷攀升、供需不匹配、資本邊際效率下降等多重問題，“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”在此期間被正式提出，政府試圖從供給端著手通過制度改革解決我國經(jīng)濟的深層次問題。其中，通過減稅降費降低企業(yè)經(jīng)營成本是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中“降成本”的核心與關(guān)鍵。主要措施包括：全面實施“營改增”并下調(diào)增值稅名義稅率，擴大享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠的小微企業(yè)范圍，取消和停征一批政府性基金和政府性收費項目，改革和完善個人所得稅制度等，這些政策有利于促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（四）2019年至今普惠式與結(jié)構(gòu)性減稅降費

2019年，宏觀經(jīng)濟運行面臨外部沖擊與內(nèi)部風(fēng)險并存、中期性問題和結(jié)構(gòu)性問題疊加的復(fù)雜局面，宏觀經(jīng)濟政策圍繞“六穩(wěn)”要求，強化逆周期調(diào)節(jié)。本輪減稅降費政策的主要目的是在繼續(xù)落實和鞏固前期政策的基礎(chǔ)上，將“擠牙膏式”的減稅降費變?yōu)椤按蠓鶞p稅”，通過提高赤字率、擴大地方專項債券發(fā)行、提高特定中央企業(yè)特別是金融企業(yè)國有資本收益上繳比例等一攬子方案，配合完成減稅降費計劃，實現(xiàn)普惠式減稅降費，解決前期企業(yè)“獲得感”不強的問題。

三、中國宏觀稅負測算與國際比較

（一）宏觀稅負定義

宏觀稅負在我國最早定義為全社會總體“稅收負擔”，但目前還未有權(quán)威的共識，當前文獻主要還是借助經(jīng)典財稅理論以及國際經(jīng)濟組織發(fā)布的指標進行衡量。西方稅收文獻從稅負轉(zhuǎn)嫁與歸宿的角度分析，認為“宏觀稅負是政府稅收總收入與該段時間內(nèi)該國政府全部產(chǎn)出的比例”。同時，西方財稅理論在解釋“稅收負擔時，將“宏觀客體稅收負擔”即“宏觀稅負”劃歸到“客體稅收負擔”下，指整個稅源總體的稅負情況，一般以稅收占國民收入的比重或者稅收占國民生產(chǎn)總值的比重衡量。據(jù)此，本文對宏觀稅負作一個較為清晰的定義，本文認為國民經(jīng)濟稅負的輕重，是一個國家全體納稅人的稅收負擔水平，反映政府在國民收入分配中所占的份額，采用一個國家在一定時期內(nèi)（通常為一年）稅收收入或政府收入占當期國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重進行衡量。在宏觀稅負水平測算公式中，可以明確公式的分母為GDP，分子為稅收收入或政府收入。

（二）政府收入情況

由于我國市場經(jīng)濟機制尚不完善，與之配套的財政稅收體制也仍處于發(fā)展變革中，我國政府在稅收收入之外還有許多其他形式的收入，如非稅收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入以及社會保險基金收入等，非稅收入包含專項收入、行政事業(yè)性收費收入、罰沒收入、捐贈收入以及其他收入。從收入性質(zhì)看，政府收入主要是稅、費、租、價四種形式，其中：專項收入、政府性基金收入中的彩票公益金、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費、社會保險基金收入等具有“準稅收”性質(zhì)，這些收入具備稅收之實，具有專項用途的公共財政支出特征;非稅收入中的國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、政府基金收入中的國有土地使用權(quán)出讓金收入以及國有資本經(jīng)營收入等是政府出租國有資本（資源）產(chǎn)生的收入，具有“租”類性質(zhì);行政事業(yè)性收費、政府基金收入中的車輛通行費、污水處理費等由于政府提供特定服務(wù)向特定對象收取的費用，具有“使用者付費”性質(zhì);政府性基金收入中農(nóng)網(wǎng)還貸資金、鐵路建設(shè)基金等根據(jù)基金管理條文，主要用于貸款還本付息的支出或者日常營運成本支出，具有“加價”性質(zhì);而對于罰沒收入、其他項收入、利息收入（如政府住房基金收入是住房公積金的孳息收入）等不能歸入以上四種形式歸入其他收入，具體分類見表2。

根據(jù)以上分類，計算2018年我國政府收入中各類型收入占比情況，我國稅收收入占比為50.09%，“準稅收”性質(zhì)收入占比23.84%，“租”類性質(zhì)收入占比22.02%，“使用者付費”性質(zhì)收入占比1.76%，“加價”性質(zhì)收入占比0.54%?？梢钥闯?，除了稅收之外，我國的政府收入近四分之一通過準稅收及付費方式取得。

（三）宏觀稅負口徑及水平測算

根據(jù)我國政府收入情況以及便于與國際經(jīng)濟體橫向比較的原則，本文選取IMF公布的“一般政府收入/GDP”大口徑宏觀稅負指標作為比較口徑，一般政府收入為一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入（不含國有土地使用權(quán)出讓收入）、國有資本經(jīng)營收入、社會保險基金收入的合并數(shù)據(jù)，并剔除了重復(fù)計算部分，同時根據(jù)我國政府預(yù)算制度差異的特點進行修正。社會保險基金收入中，對屬于重疊部分的財政補貼予以扣除。國有使用權(quán)土地出讓收入中，土地出讓金是企業(yè)獲得土地使用權(quán)需要繳納的費用，其很可能提高企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本，從而降低企業(yè)的利潤，因此需要將土地出讓收入納入統(tǒng)計口徑中，但是需要扣除獲取土地的成本才是政府可用的財務(wù)。

IMF口徑=（一般公共預(yù)算收入+政府性基金收入（不含國有土地使用權(quán)出讓收入）+國有資本經(jīng)營收入

+社會保險基金收入-財政補貼）/GDP? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?（1）

修正口徑=（一般公共預(yù)算收入+政府性基金收入（含國有土地使用權(quán)出讓收入）+國有資本經(jīng)營收入+社

會保險基金收入-財政補貼-國有土地成本性支出）/GDP? ? ? ? ? ? （2）

從表3可以看出，我國修正的宏觀稅負水平在29%-30%之間波動。2011-2014年宏觀稅負水平逐年增加，結(jié)構(gòu)性減稅的整體效果欠佳，修正的宏觀稅負水平提升了0.56個百分點，其中稅收收入占GDP比重增加了0.19個百分點，財政收入占GDP比重增加了0.63個百分點;直到2014-2015年，結(jié)構(gòu)性減稅效應(yīng)才有所顯現(xiàn)，修正的宏觀稅負口徑水平小幅下降0.15個百分點，其中稅收收入占GDP比重下降0.37個百分點，但受非稅收入的增長影響，財政收入占GDP比重仍然上升0.3個百分點;2015-2018年，我國開始全面推行“營改增”，同時配套一系列減稅降費政策，減稅效應(yīng)凸顯，修正的宏觀稅負口徑水平下降0.55個百分點，其中稅收收入占GDP比重下降1.2個百分點，財政收入占GDP比重大幅下降2.24個百分點。值得注意的是，2017-2018年，宏觀稅負口徑小幅增加，雖然2018年度減稅降費規(guī)模大幅擴大，但是受稅費征管體制日趨規(guī)范的影響，社會保險基金收入增長較快。

（四）國際宏觀稅負比較

IMF公布最新數(shù)據(jù)截至2017年，在沒有大的稅制改革情況下，短期內(nèi)宏觀稅率變化相對較小，不影響整體判斷。發(fā)達國家的宏觀稅負一般在30%～55%，宏觀稅負較高主要是一些高福利國家，例如法國、意大利、德國、加拿大等。2017年我國修正的宏觀稅負為29.2%，低于發(fā)達經(jīng)濟體平均水平36.5%，高于新興經(jīng)濟體平均水平26%。可以看出，我國宏觀稅負在全球處于中等水平。

四、微觀企業(yè)稅負及問題分析

（一）微觀企業(yè)稅負水平

近幾年來我國宏觀稅負水平逐年降低，但微觀層面的企業(yè)稅負感受仍然較為強烈，存在著大規(guī)模的減稅降費與民營企業(yè)“獲得感不強”的矛盾，因此需要深入分析企業(yè)稅費結(jié)構(gòu)以反映企業(yè)稅負的真實水平。從政府收入劃分的角度來看，政府收入包含稅收收入、非稅收入、政府性基金收入、社?；鹗杖氲?，對于企業(yè)而言，這些均構(gòu)成其實際成本。本文以一家典型制造業(yè)企業(yè)A為例，梳理該企業(yè)2019年全年需要繳納的稅費，如表4所示。A企業(yè)是一家集制造、科研、開發(fā)、銷售為一體的國家二級中型企業(yè)，涉足商貿(mào)、印刷、醫(yī)藥包裝等行業(yè)，并擁有一家控股子公司專業(yè)從事藥品生產(chǎn)，公司注冊資本為8100萬元，銷售網(wǎng)絡(luò)覆蓋全國，已步入銷售額上億元的規(guī)模經(jīng)濟行列。2019年，A企業(yè)營業(yè)收入15814萬元，營業(yè)利潤6786萬元，實現(xiàn)凈利潤5530萬元，生產(chǎn)效益良好。

從表4可知，除了應(yīng)交稅金外，A企業(yè)還需繳納教育費附加、殘疾人就業(yè)保障金、水利專項建設(shè)費用、土地閑置費、車輛通行費、污水處理費、水資源費以及“五險一金”、工會經(jīng)費、教育經(jīng)費等，這些費用同樣具有法定性質(zhì)，具有明確的征收標準。從A企業(yè)稅負情況看，A企業(yè)總體稅負占營業(yè)利潤比重52.55%，其中應(yīng)交稅金占比40.5%，應(yīng)交費用占比1.76%，五險一金及其他費用占比10.28%。A企業(yè)稅負成本仍然處于較高水平，占企業(yè)營業(yè)利潤五成以上，大幅壓縮了企業(yè)的利潤空間。

（二）當前我國減稅降費存在的問題分析

從縱向比較看，我國宏觀稅負呈逐年降低的趨勢，說明減稅降費政策取得了一定的降負效應(yīng);從橫向比較看，與國際比較發(fā)現(xiàn)我國宏觀稅負水平并不高，但企業(yè)稅費負擔較重。究其原因，主要是因為我國稅負結(jié)構(gòu)不合理、社保繳費負擔重、減稅降費政策落實難。

一是以流轉(zhuǎn)稅為主、以企業(yè)為納稅主體的稅制結(jié)構(gòu)導(dǎo)致企業(yè)稅負感加強。在我國，企業(yè)作為納稅人，不僅要繳納企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅等直接稅，還要繳納增值稅、消費稅等流轉(zhuǎn)稅。根據(jù)2018年稅收收入比重，企業(yè)繳納稅收占稅收總收入約90%，其中流轉(zhuǎn)稅占比47.96%，個人繳納的所得稅僅占比約10%。盡管流轉(zhuǎn)稅絕大部分要轉(zhuǎn)嫁給最終消費者負擔，但納稅主體仍然是企業(yè)，企業(yè)需要預(yù)先墊付這部分稅額，構(gòu)成企業(yè)的現(xiàn)金流出，對企業(yè)形成短期的稅收負擔，因此企業(yè)感覺稅負較重。而相較于OECD國家的稅制結(jié)構(gòu)，各國政府稅收收入集中在再分配環(huán)節(jié)，在生產(chǎn)和制造環(huán)節(jié)征收生產(chǎn)稅比重較少;同時，國外企業(yè)在銷售貨物時繳納的消費稅在出售商品時就可收回，不占用企業(yè)資金，企業(yè)無需承擔流轉(zhuǎn)稅的負擔。

二是社保繳費居全球前列，企業(yè)負擔依然較重。當前企業(yè)需要為職工繳納醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷、生育和失業(yè)五種保險，社會保險費依據(jù)職工工資總額的比例繳納，國家依法強制征收。由于職工工資總額的剛性特征，這部分費用企業(yè)無法轉(zhuǎn)嫁給職工，只能由企業(yè)負擔，直接沖減企業(yè)利潤。按照人力資源與社會保障部的規(guī)定，企業(yè)“五險”的繳費比例占到員工基本工資總額的25%-29.5%左右。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2016年部分發(fā)達國家雇主繳納的社會保險費費率分別為：奧地利21.5%、德國19.33%、荷蘭18.47%、日本14.59%、英國13.8%、美國7.65%、加拿大7.58%、泰國5.2%、印度尼西亞7.24%、南非1%等。我國社保繳費率較高，企業(yè)負擔沉重。

三是減稅降費政策效果未及預(yù)期。首先，部分減稅政策門檻高、惠及面窄。如針對科技型中小企業(yè)，允許其將研發(fā)費用加計扣除75%，給予科技型中小企業(yè)更高的扣除比例，但是依據(jù)科技型中小企業(yè)認定辦法，需要同時滿足五個條件才能認定，多數(shù)企業(yè)反映門檻較高。其次，企業(yè)享受減稅降費政策需要付出的成本較高，缺乏參與熱情。如固定資產(chǎn)加速折舊政策帶給企業(yè)的收益不大，僅僅有助于企業(yè)現(xiàn)金流改善，但是會計和稅務(wù)的差異核算較為復(fù)雜，需要填寫的表單工作量大，處理不慎可能出現(xiàn)涉稅風(fēng)險。最后，部分減稅政策的傳導(dǎo)路徑不理想。如增值稅稅率下調(diào)，有助于商品和服務(wù)中的稅收負擔下降，從而降低最終商品和服務(wù)的價格，但是增值稅核算覆蓋商品和服務(wù)的整個產(chǎn)業(yè)鏈條，一旦稅負在產(chǎn)業(yè)鏈中轉(zhuǎn)嫁不充分，容易引發(fā)利益的重新分配，導(dǎo)致減稅降費效果無法充分顯現(xiàn)。

五、減稅降費的空間測算

在我國當前的財政體系下，實際財政赤字主要由兩部分構(gòu)成，一部分是通過預(yù)算赤字來補充，主要通過發(fā)行國債和地方一般債的方式來實現(xiàn);而預(yù)算赤字之外的缺口，通過結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)資金等進一步補充，最終實現(xiàn)資金來源與支出規(guī)模的匹配。根據(jù)財政收支科目，構(gòu)建如下財政收支平衡模型：

全國一般公共預(yù)算收入+結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金+預(yù)算赤字=全國一般公共預(yù)算支出

+補充中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)資金? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? （3）

其中，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金包括：從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入資金、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入資金，地方財政使用以前的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。政府性基金收支差額一般由地方政府專項債補充，因而在編制預(yù)算過程中，一般會實現(xiàn)政府性基金預(yù)算支出、政府性基金預(yù)算收入與地方政府專項債之和的大致持平。

政府性基金結(jié)調(diào)資金=政府性基金收入-政府性基金支出+專項債+上一年結(jié)轉(zhuǎn)收入-結(jié)轉(zhuǎn)下年支出（4）

對于減稅降費空間測算，本文基于預(yù)設(shè)條件，對各個變量未來變化趨勢進行推算，估計的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金在滿足財政收支的情況下，盈余的資金額度可作為當年減稅降費的空間。

（一）條件一：一般公共預(yù)算收入和支出

一般公共預(yù)算收入與我國名義GDP的增長保持著高度的一致性。自2016年營改增全面推行以來，一般公共預(yù)算收入增速較名義GDP增速基本維持在3.5個百分點的缺口。因此，我們假定當前的積極財政政策方向不變，考慮新型冠狀病毒感染肺炎對2020年一季度經(jīng)濟沖擊的影響，假設(shè)2020年名義GDP增速為7%，2021-2023年名義GDP維持8%的年均增速。2020年2月份經(jīng)濟基本處于停滯狀態(tài)，多數(shù)企業(yè)3月初開始陸續(xù)復(fù)工，當月經(jīng)濟活動影響下月財政稅收，因此疫情直接影響3-4月稅收收入尤其是3月份的稅收，估計直接減少財政收入1萬億。因此預(yù)計2020年一般公共預(yù)算收入增速約為1%，2021-2023年年均增速維持4.5%。對于一般公共預(yù)算支出，“穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)”的需求強化財政逆周期調(diào)節(jié)作用，財政支出年均增速假定維持在近三年8%的增速。

（二）條件二：專項債擴容

2015年以來，新增專項債限額從2015年的1000億擴大至2019年的2.15萬億，增幅逐年擴大。2019年11月財政部提前下達2020年專項債額度，為應(yīng)對新冠疫情影響，財政部指出要加大宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)力度，擴大地方政府專項債發(fā)行規(guī)模，因此本文預(yù)計2020年地方政府債規(guī)模增幅在12000億元，2021-2023年年均增幅維持在8000億元左右。

（三）條件三：中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入資金及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金

從近幾年中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用和補充的情況看，該項每年使用規(guī)模不大。因此，本文認為兩個科目主要作為預(yù)算平衡的殘差調(diào)整項，并非財政結(jié)余的主要來源，和每年財政積極程度關(guān)系不大。假定2020-2023年中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金與2018年持平，分別預(yù)計約為2000億元和3000億元。

基于以上條件，假定我國適度擴大財政赤字率至3%，本文對國有資本上繳比例、未來三年人口老齡化趨勢、一般性支出變化、土地出讓收入縮減等不同組合情況進行模擬，計算各個情景下我國減稅降費的空間。

將情景模擬一的場景設(shè)置為：2020-2023年國有資本上繳比例提升至30%，未來三年人口老齡化逐年遞增1%，一般性支出逐年壓減5%。在國有資本收入方面，十八屆三中全會明確提出，完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高至30%。2019年，全國國有企業(yè)實現(xiàn)利潤總額3.6萬億元，若國有資本收益上繳比例調(diào)整至30%，假定2020-2023年非金融企業(yè)年均利潤增速0.5%，金融企業(yè)年均利潤增速4%，同時假定國有資本經(jīng)營支出維持近三年增速水平，國有資本經(jīng)營預(yù)算可調(diào)入資金約為8687億元、8879億元、9080億元以及9304億元。在財政支出方面，一方面，人口老齡化形勢的不斷嚴峻，近三年來社會保障支出和醫(yī)療衛(wèi)生支出占財政支出比例持續(xù)上升，若未來三年人口老齡化逐年新增1%，財政支出預(yù)計在原有增速的基礎(chǔ)上預(yù)計多增2%;另一方面，根據(jù)安排，財政需要大力壓減一般性支出，嚴控“三公”經(jīng)費預(yù)算，取消低效無效支出，因此假定2020-2023年一般性支出逐年壓減5%。在政府性基金收入方面，2019年以來土地出讓收入將持續(xù)放緩，政府性基金收支難以出現(xiàn)明顯盈余，在此情景下，假定2020-2023年政府性基金赤字與近兩年持平，保持在6000億元左右。從表5測算結(jié)果可以看出，2019年減稅降費空間仍有732億元，2020年、2021年分別為5850億元、2147億元，2022-2023年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金不足以補充財政赤字，減稅降費空間為0億元。

依次設(shè)定其他情景，模擬情景二為2020-2023年國有資本上繳比例提升至30%，土地出讓收入同比下降5%，人口老齡化逐年遞增1%，一般性支出逐年壓減5%，適度擴大財政赤字率至3%。模擬情景三為2020年國有資本上繳比例提升至30%，2021-2023年國有資本上繳比例提升至35%，土地出讓收入同比下降5%，適度擴大財政赤字率至3%。限于文章篇幅，不再具體列出各項計算過程，結(jié)果如表6所示?？傮w而言，未來幾年中國減稅降費的空間有限，2020-2021年最大的潛在空間分別為5850億元、2224億元，2022-2023年的潛在空間為0億元。

六、結(jié)論與政策建議

本文梳理了2008年以來中國歷次主要減稅降費的政策措施，并測算了我國宏微觀稅負水平及未來減稅降費的潛在空間，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：我國宏觀稅負處于國際中等水平，2017年我國宏觀稅負約為29.1%，低于發(fā)達經(jīng)濟體平均水平36.5%，高于新興經(jīng)濟體26%。在此基礎(chǔ)上，本文進一步構(gòu)建財政收支平衡模型測算未來我國減稅降費的潛在空間，結(jié)果顯示未來幾年內(nèi)我國減稅降費的空間并不大，2020-2023年的減稅降費的最大潛在空間分別為5850、2224、0、0億元。在高質(zhì)量發(fā)展目標的要求下，為了更好地激發(fā)市場活力，使市場在資源配置中更好地發(fā)揮決定性作用，基于現(xiàn)行稅制和當前減稅降費政策存在的不足，下一步減稅降費的關(guān)鍵不僅需要注重稅費規(guī)模的總量減少，更要強調(diào)減稅降費的結(jié)構(gòu)性功能特征，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮引導(dǎo)作用，增強企業(yè)在減稅降費政策中的“獲得感”，真正實現(xiàn)減輕企業(yè)財務(wù)負擔。為此，提出以下政策建議：

（一）深化稅制改革，優(yōu)化納稅人稅負結(jié)構(gòu)

一是深化增值稅改革力度，增強稅制中性屬性。根據(jù)全球各國經(jīng)驗來看，簡化稅率、減少多檔化稅率將有效降低稅收對市場經(jīng)濟運行的扭曲和誤導(dǎo)作用。二是不斷加大消費稅改革力度，探索將消費稅由原先的“價內(nèi)稅”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟r外稅”，將原本由生產(chǎn)型企業(yè)代為繳納的消費稅改革為由零售企業(yè)直接進行繳納。三是穩(wěn)步推進個人所得稅和房產(chǎn)稅深化改革進程。個人所得稅一方面要切實提升納稅遵從度和稅收征收效率，在公平分配原則下實現(xiàn)應(yīng)征盡征;另一方面在適度減輕最高邊際稅率的同時擴大個人所得稅征稅覆蓋面，切實提升個人所得稅在國民收入分配機制中的調(diào)控功能。同時，加快推動房產(chǎn)稅相關(guān)立法工作，將部分土地類稅收分門別類，調(diào)整和優(yōu)化房地產(chǎn)市場交易相關(guān)環(huán)節(jié)的稅收，避免出現(xiàn)重復(fù)征稅。

（二）切實落實社保繳費降費政策措施，確保減輕企業(yè)負擔

對于勞動力成本占比較高的行業(yè)或企業(yè)，應(yīng)當實施動態(tài)監(jiān)測，以便能在政策實施過程中更好地減輕此類企業(yè)的負擔;對于一些小微型企業(yè)的社保繳費負擔，國家應(yīng)針對性出臺相關(guān)降費政策，確保繳費負擔有所下降。同時，社保繳費降費需要一系列政策予以配合，一是提高企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑金所占比例，加快全國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌規(guī)劃工作;二是繼續(xù)加快劃轉(zhuǎn)國有資本充實社?；鸬母母锊椒?，適度加大劃轉(zhuǎn)比例和擴大劃轉(zhuǎn)范圍，盡可能在保證現(xiàn)行職工養(yǎng)老保險金待遇不受到明顯影響的基礎(chǔ)上，有效、深入地推進社保降費改革的深化力度;三是加強商業(yè)保險的行業(yè)規(guī)范和監(jiān)督。在執(zhí)行上述降費政策的同時增加企業(yè)和個人購買商業(yè)保險的稅前扣除額范圍和額度，作為新形勢下社會保障體系的有力補充。

（三）完善相關(guān)配套措施，將減稅降費政策落到實處

首先，逐步完善增值稅減稅政策體系。各層級地方政府結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，出臺有效的配套政策和措施，以保證減稅降費方針能夠切實落地，尤其是針對增值稅稅率降低，可能使生產(chǎn)、生活性服務(wù)業(yè)進項稅額減少的情況，出臺增加稅收抵扣政策的相關(guān)配套措施，確保所有行業(yè)增值稅稅負做到只減不增。其次，對于現(xiàn)有已經(jīng)出臺的減稅政策中存在的門檻高、征稅對象無法切實享受到政策紅利的情形，完善相關(guān)措施，提高政策實際落地率。最后，注重和優(yōu)化減稅降費政策的具體操作和實施辦法，充分考慮政策制定和執(zhí)行過程中可能存在的問題，建立健全政策事前評估體系和事后考核機制，對政策帶來的影響和效果進行科學(xué)有效的評估。

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The Practice，Effect and Space Calculation of Tax Cuts and Fee Reductions

ZHANG Penghui1， LI Yamin2

（1Fuzhou Central Sub-Branch，the Peoples Bank of China ; 350003

2Zhangzhou Central Sub-Branch，the Peoples Bank of China; 363000）

Abstract：This article summarizes China's major policy measures for tax cuts and fee reductions since 2008， and calculates the space for tax cuts and reductions in the future. The results show that China's macro tax burden is about 29.1% in 2017， which is lower than the average level of developed economies （36.5%） ， higher than that of emerging economies （26%）， generally at the international-ly average level. However， the tax burden of micro-enterprises is relatively heavy， the taxes and fees of a typical manufacturing enter-prise accounts for 52.55% of the enterprise 's operating profit. We further build a fiscal revenue and expenditure balance model to mea-sure the potential space for tax cuts and fee reductions in the future. The result shows there is not much room for tax cuts and fee re-ductions in the next few years. From 2020 to 2023，the maximum potential room will respectively be 585 billion yuan，222.4 billion yuan， and zero yuan afterwards. It is suggested to deepen the tax reform， optimize the tax burden structure， and implement relevant policy and measures， so that earnestly enhance the sense of acquisition of enterprises.

Keywords： Tax cuts and fee reductions， Macro tax burden， Micro tax burden， Financial revenue and expenditure balance model

責(zé)任編輯、校對：羅慧媛

收稿日期：2020-07

作者簡介：張鵬輝（1989-），男，福建仙游人，博士，經(jīng)濟師，現(xiàn)供職于中國人民銀行福州中心支行。

李雅敏（1989-），女，福建漳州人，碩士，經(jīng)濟師，現(xiàn)供職于中國人民銀行漳州市中心支行。

注：本文為作者觀點，文責(zé)自負。