石 斌

甘肅省自然資源規(guī)劃研究院，甘肅 蘭州 730000

在社會的進步發(fā)展下，有限的水資源和人們用水需求的無限性之間產(chǎn)生了較大的矛盾沖突。農(nóng)業(yè)用水是我國用水大戶，農(nóng)業(yè)灌溉用水量占據(jù)我國總體用水量的八成以上。想要解決水資源應(yīng)用緊缺問題需要采取有效措施合理開發(fā)和利用農(nóng)業(yè)灌溉用水。受以往計劃經(jīng)濟的影響，農(nóng)業(yè)灌溉用水管理機制在管理模式、管理內(nèi)容、管理方法層面存在一些弊端，這些弊端的存在制約了我國灌溉事業(yè)的深化發(fā)展。針對這個問題文章結(jié)合實際就如何優(yōu)化和完善農(nóng)業(yè)灌溉用水管理體制進行探究。

一、農(nóng)業(yè)灌溉用水管理基本理論

（一）產(chǎn)權(quán)理論

產(chǎn)權(quán)理論是研究產(chǎn)權(quán)界定的核心，在產(chǎn)權(quán)失靈的影響下會導(dǎo)致市場失靈。水資源管理中的產(chǎn)權(quán)是水權(quán)。水權(quán)是指以水務(wù)權(quán)和取水權(quán)為基礎(chǔ)的，對和水資源開發(fā)利用相關(guān)權(quán)利的總結(jié)。水資源的所有權(quán)是指水資源屬于國家所有，水資源的使用權(quán)是指水資源使用者在國家法律規(guī)定范圍內(nèi)對所使用水資源占用、使用和收益依法處分的權(quán)利。水權(quán)交易的本質(zhì)是水資源使用權(quán)的全部或者部分轉(zhuǎn)讓[1]。

（二）交易費用理論

交易費用也被稱作是交易成本。交易費用理論的踐行能夠充分、合理評估當(dāng)前我國水資源利用情況，為提升水資源利用率提供重要參考支持。當(dāng)前我國所實施的灌溉管理制度是在計劃經(jīng)濟體制下完成的，在不能和社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的情況下降低了交易成本費用和水資源管理效率，表現(xiàn)為水管部門作為政府管理代理人，在缺乏水利工程投資形成資產(chǎn)所有權(quán)和受益權(quán)的情況下降低了水資源灌溉服務(wù)質(zhì)量。針對水資源管理效率低下的問題需要深入進行灌溉管理制度改革，進而確保水資源有償、有序的利用。

二、農(nóng)業(yè)灌溉用水管理體制存在的問題

（一）重視建設(shè)，輕視管理

從1998年洪水事件之后水利部門將改造大型水利工程灌溉區(qū)作為農(nóng)村水利工作開展的重點內(nèi)容，即提出要加大力度抓好大型灌溉區(qū)域管理工作，結(jié)合實時性的農(nóng)業(yè)用水需求調(diào)節(jié)灌溉用水管理機制，進而提升水資源的綜合利用率。但是從當(dāng)期農(nóng)業(yè)灌溉用水發(fā)展實際情況來看，一些灌溉區(qū)域用水忽視了管理，所提出的整改內(nèi)容流于形式，無法在真正意義上解決農(nóng)業(yè)灌溉用水管理問題[2]。

（二）產(chǎn)權(quán)制度改革不完善，管理責(zé)任不明確

在傳統(tǒng)的制度約束下水資源的所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)劃分不清晰，雖然水資源歸屬國家所有，政府、集體和農(nóng)民在土地使用上都具備一定的權(quán)利，但是水資源的資產(chǎn)歸屬劃分問題不明確。灌溉管理的客體是具備公共屬性的農(nóng)業(yè)用水及其附屬載體（灌溉設(shè)施），灌溉管理主體是水管單位，而在具體管理工作中水管單位不具備經(jīng)營自主權(quán)、收益權(quán)和法人財產(chǎn)權(quán)，最終使得農(nóng)業(yè)灌溉用水管理機構(gòu)臃腫，人浮于事，灌溉用水管理效果不理想。

（三）政府部門所消耗的管理成本較高，財政負(fù)擔(dān)大

在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程中為了能夠更好的確保糧食安全，國家開始采取多種措施來鞏固和提升糧食綜合生產(chǎn)能力，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了充足的設(shè)施設(shè)備。雖然國家為農(nóng)業(yè)灌溉用水管理提供了上億資金的支持，但是在政府部門管理不科學(xué)的情況下使得農(nóng)業(yè)灌溉用水管理總消耗超出了預(yù)計的數(shù)值，無限制的農(nóng)業(yè)灌溉用水消耗使國家的財政負(fù)擔(dān)加大。

三、農(nóng)業(yè)灌溉用水管理體制優(yōu)化對策

（一）促進農(nóng)業(yè)灌溉行政管理改革

在我國社會主義市場經(jīng)濟體制的日益完善下農(nóng)業(yè)灌溉管理也開始朝著多元化的方向發(fā)展，不同灌溉規(guī)模的農(nóng)業(yè)工程所選擇的灌溉形式不同。在實施農(nóng)業(yè)灌溉管理的過程中需要明確各方的工作責(zé)任，嚴(yán)格劃分為灌溉區(qū)域、農(nóng)業(yè)地區(qū)灌溉承包人、農(nóng)戶三者之間的關(guān)系，科學(xué)劃分各方的工作職能和工作責(zé)任，從而更好地解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)灌溉領(lǐng)域發(fā)展存在的問題[3]。

（二）深化水權(quán)管理改革

第一，明確水資源管理產(chǎn)權(quán)。明確產(chǎn)權(quán)主要是指在明確權(quán)責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)上實現(xiàn)水資源所有權(quán)和使用權(quán)的分離。我國水資源使用隸屬于國家層面的管理工作，在國家統(tǒng)一規(guī)劃管控的基礎(chǔ)上可以根據(jù)各個領(lǐng)域用水方式的不同來科學(xué)界定水資源的使用產(chǎn)權(quán)，充分協(xié)調(diào)各部門用水戶之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，提升水資源的共享率和重復(fù)利用率。第二，完善水價征收管理機制。在水資源使用消耗的過程中根據(jù)水權(quán)基本理論要求，水資源使用的行為主體需要定期向國家繳納一定的費用來獲取稀缺水資源。但是現(xiàn)有的水價無法反映用水成本，不利于水市場穩(wěn)定發(fā)展。為此，需要有關(guān)人員進一步完善水價征收管理機制，實施差別定價。

1.擴大定價主體，將政府管制與市場運行相結(jié)合。自來水公司在了解各個用水政策的基礎(chǔ)上和政府部門協(xié)商制定水價。

2.完善聽證制度。公開水務(wù)行業(yè)的經(jīng)營狀況，幫助市民更好的理解水價定調(diào)。

3.調(diào)整水價標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)省發(fā)展資本。在農(nóng)田水利工程發(fā)展建設(shè)的過程中需要采取適合的措施降低我國部分地區(qū)階梯水價中第一階梯最高限定值，提升水價水平。同時，確保水價的保本回收，在考慮下年度預(yù)算的情況下制定水價。

（三）加快角色轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)變政府職能

受計劃經(jīng)濟的影響當(dāng)前我國灌溉管理體制存在職能交叉、政企工作不分的現(xiàn)象。針對這個問題在深化水資源管理體制改革的過程中各級政府部門需要明確各自的工作責(zé)任，將灌溉用水改革工作立足實際，做好一系列宏觀調(diào)控工作。在水價改革工作中需要為政企事業(yè)單位留足空間，進而更好的發(fā)揮其工作能動性做好本職工作。

（四）打造用戶參與灌溉管理的民主管理機制

從1995年發(fā)展至今社會范圍內(nèi)打造了多個用水試點，并在積極推進用水試點的過程中取得了良好的成績，各個用戶充分參與到了農(nóng)業(yè)灌溉用水管理中。在農(nóng)業(yè)灌溉用水管理的深化發(fā)展背景下人們開始加大對農(nóng)業(yè)灌溉水利用的重視，而打造高效率的民主管理機制能夠提升農(nóng)業(yè)灌溉水資源利用效率。為了能夠更好的促進農(nóng)業(yè)灌溉用水管理工作深化發(fā)展，需要為農(nóng)業(yè)灌溉用水管理提供與之相關(guān)配套設(shè)施的支持，在真正意義上解決水資源利用問題。

（五）打造完善、穩(wěn)定的水利投入機制

近幾年，在社會范圍內(nèi)掀起了農(nóng)業(yè)灌溉用水管理熱潮，怎樣為農(nóng)業(yè)灌溉用水管理提供充足的資金成為有關(guān)人員需要思考和解決的問題。另外，在充足資金的支持下還需要引導(dǎo)社會各界廣泛參與到農(nóng)業(yè)灌溉水綜合利用工作中，通過打造持續(xù)有效、安全穩(wěn)定的水利投入管理機制能夠取得良好的節(jié)水效果。在打造水利投入管理機制的過程中還需要調(diào)動一切積極因素來增強水利投入機制的安全性和穩(wěn)定性，實現(xiàn)用水投入機制的多元化發(fā)展。

綜上所述，本文在闡述產(chǎn)權(quán)理論、公共產(chǎn)品、交易理論對農(nóng)業(yè)灌溉管理體制深刻影響的基礎(chǔ)上，針對當(dāng)前社會范圍內(nèi)的水權(quán)、水價改革發(fā)展實際情況提出一種適合我國發(fā)展的自主灌溉區(qū)管理模式，旨在能夠更好的促進我國農(nóng)業(yè)灌溉管理改革深化發(fā)展，增強人們自主參與到農(nóng)業(yè)灌溉管理工作的積極性，并通過一系列機制、設(shè)施的保障支持來更好的促進我國農(nóng)業(yè)用水灌溉管理發(fā)展，提升水資源綜合利用率。