劉軍德

甘肅省蘭州市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)站，甘肅 蘭州 730030

一、蘭州市農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著蘭州市農(nóng)村改革的持續(xù)深化，特別是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法的積極推動(dòng)落實(shí)和農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體的快速發(fā)展，參與農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)的愿望和需求不斷增加，土地流轉(zhuǎn)的面積逐年增加，流轉(zhuǎn)形式不斷豐富。截至2020年6月底，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)94.78萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的28.45%。

二、推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、加強(qiáng)土地監(jiān)管的主要做法

（一）積極出臺(tái)政策，提供流轉(zhuǎn)遵循

為鼓勵(lì)和促進(jìn)全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，大力推動(dòng)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，蘭州市人民政府于2010年制定下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作的意見(jiàn)》和《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，對(duì)全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)做出了全面部署，提出了明確的要求。同時(shí)，在認(rèn)真調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，再次下發(fā)了《蘭州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理實(shí)施細(xì)則》。各縣（區(qū)）也結(jié)合實(shí)際，制訂了加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作措施，細(xì)化了對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理辦法。2015年以來(lái)，認(rèn)真貫徹落實(shí)省上《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》（甘辦發(fā)〔2015〕16號(hào)）文件精神，推動(dòng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)步流轉(zhuǎn)，有力促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

（二）強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為

1.建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系。2017年成立了蘭州農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，建成了全市統(tǒng)一的信息系統(tǒng)和管理平臺(tái)，在4個(gè)縣（區(qū)）設(shè)立了分支機(jī)構(gòu)，在4個(gè)區(qū)設(shè)了辦事處。至此，全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)體系建設(shè)已實(shí)現(xiàn)了市、區(qū)（縣）兩級(jí)全覆蓋、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）逐步擴(kuò)展的良好態(tài)勢(shì)。

2.規(guī)范流轉(zhuǎn)行為及合同管理。蘭州市針對(duì)全市范圍內(nèi)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同文本不統(tǒng)一、合同簽訂不規(guī)范、流轉(zhuǎn)行為不符合法定程序等問(wèn)題，參照省上的合同樣本，在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一制定并累計(jì)免費(fèi)印發(fā)了制式合同20余萬(wàn)份，組織培訓(xùn)200余人（次），有效規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)工作。同時(shí)，進(jìn)一步完善和加強(qiáng)了對(duì)土地流轉(zhuǎn)登記、臺(tái)賬、備案及歸檔制度管理。

3.強(qiáng)化信息服務(wù)。定期做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)及管理情況統(tǒng)計(jì)，適時(shí)掌握全市土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)情況，依托產(chǎn)權(quán)交易管理平臺(tái)、蘭州農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)、12316“三農(nóng)”服務(wù)熱線、農(nóng)信通手機(jī)短信服務(wù)等平臺(tái)，為廣大群眾提供及時(shí)、全面、便捷的土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)。

（三）認(rèn)真確權(quán)頒證，夯實(shí)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)

農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作是推動(dòng)農(nóng)村土地積極、有序、健康流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)。自2015年確權(quán)工作在全市范圍內(nèi)推開(kāi)以來(lái)，蘭州市多措并舉，確保了確權(quán)各階段任務(wù)的順利完成。

1.廣泛宣傳動(dòng)員。充分利用各類媒體，宣傳政策法規(guī)、工作程序，依靠鄉(xiāng)村基層力量及村民喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，營(yíng)造確權(quán)輿論氛圍，贏得了群眾的廣泛參與和支持。

2.注重培訓(xùn)指導(dǎo)。高度重視確權(quán)業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，組織各級(jí)人員參加各類培訓(xùn)，邀請(qǐng)專家實(shí)時(shí)指導(dǎo)，打造業(yè)務(wù)精良的工作隊(duì)伍，確保確權(quán)工作質(zhì)量精、準(zhǔn)、好。

3.狠抓細(xì)節(jié)把控。該市各級(jí)政府將確權(quán)工作納入目標(biāo)考核，對(duì)落后單位、個(gè)人進(jìn)行追責(zé)。編印通訊卡、創(chuàng)建工作群，加強(qiáng)業(yè)務(wù)聯(lián)絡(luò)與溝通，認(rèn)真做好各類報(bào)表信息的統(tǒng)計(jì)報(bào)送。

4.落實(shí)督查整改。加大督查頻次，并針對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行不定期、小范圍的抽查和暗訪，通過(guò)信息、簡(jiǎn)報(bào)、實(shí)地回訪等方式，跟進(jìn)整改動(dòng)態(tài)，確保整改效果。

（四）強(qiáng)化體系建設(shè)，保障流轉(zhuǎn)權(quán)益

1.加大宣傳培訓(xùn)。不斷加強(qiáng)對(duì)新修訂的《土地法》《土地承包法》及《民法典》《仲裁法》《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)的培訓(xùn)宣傳。編制完成了《蘭州市仲裁員培訓(xùn)規(guī)劃》，每年對(duì)全市仲裁員分批進(jìn)行集中培訓(xùn)，各縣（區(qū)）也逐級(jí)開(kāi)展仲裁業(yè)務(wù)培訓(xùn)，夯實(shí)仲裁員的理論基礎(chǔ)，提升業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力。

2.不斷完善仲裁體系。全市8縣（區(qū)）均成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁委員會(huì)，有仲裁委員會(huì)成員155人，仲裁委員會(huì)日常辦事機(jī)構(gòu)工作人員55人。2019年全年累計(jì)受理各類農(nóng)村土地承包糾紛569起，調(diào)解仲裁548起，調(diào)解仲裁率達(dá)到96.3%，未發(fā)生一起因土地糾紛矛盾而引發(fā)的群體性上訪事件和惡性案件，切實(shí)維護(hù)了廣大農(nóng)民的合法權(quán)益和切身利益。

三、存在的困難和問(wèn)題

（一）流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，規(guī)模經(jīng)營(yíng)挑戰(zhàn)大

目前，蘭州市的土地流轉(zhuǎn)還處于發(fā)展階段，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制還不健全，戶與戶之間的流轉(zhuǎn)大多以口頭協(xié)商的方式進(jìn)行，沒(méi)有去農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心進(jìn)行交易的想法和行為，這樣的流轉(zhuǎn)行為穩(wěn)定性差，極易產(chǎn)生矛盾糾紛；另外，受傳統(tǒng)思想觀念、耕地細(xì)碎化及土地生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)較低等情況的制約，要將每家每戶各自經(jīng)營(yíng)的小塊土地，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)形成集中連片的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，還需要一個(gè)認(rèn)識(shí)提高、觀念轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、政策推動(dòng)的漸變過(guò)程。

（二）土地基礎(chǔ)設(shè)施弱，流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)難度高

蘭州市鄉(xiāng)村大部分田間道路為土路，且路面較窄，只能通過(guò)小型機(jī)械；水庫(kù)、溝渠、提灌站等水利基礎(chǔ)設(shè)施大都無(wú)人管護(hù)，年久失修，無(wú)法保證長(zhǎng)期供水和供水水壓，不利于生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)類作物和裝備現(xiàn)代化的灌溉設(shè)施；有些偏遠(yuǎn)地區(qū)還有土葬習(xí)慣，一家一戶的墳塋也是流轉(zhuǎn)后規(guī)模經(jīng)營(yíng)的一個(gè)難題；交通和區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的地區(qū)土地流轉(zhuǎn)相對(duì)容易，但成本較高。這些因素均嚴(yán)重影響了經(jīng)營(yíng)者流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的積極性。

（三）農(nóng)業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)多，規(guī)模經(jīng)營(yíng)保障小

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是脆弱的產(chǎn)業(yè)，不僅受制于市場(chǎng)，更多受制于自然條件和氣候條件，生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)極高，收益不穩(wěn)定；其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，尤其是經(jīng)濟(jì)作物，從投資到收益快則二三年，慢則五六年，投資收益率低；加之近年來(lái)種子、農(nóng)藥、化肥、人工等價(jià)格上漲因素，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)前期投入增大，因此很多經(jīng)營(yíng)者對(duì)投資農(nóng)業(yè)極為慎重。

四、有序推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)持續(xù)加強(qiáng)監(jiān)督管理的對(duì)策

（一）繼續(xù)做好農(nóng)村土地確權(quán)的常態(tài)化管理

按照省上關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證“回頭看”的有關(guān)要求，認(rèn)真抓好梳理排查和整改完善工作，確保應(yīng)確盡確，充分保障農(nóng)民群眾合法權(quán)益。建立健全常態(tài)化工作機(jī)制和措施，加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，全面提升服務(wù)能力，確保農(nóng)村土地承包日常工作正常有序開(kāi)展。

（二）持續(xù)落實(shí)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”

1.持續(xù)推動(dòng)落實(shí)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，進(jìn)一步引導(dǎo)農(nóng)村土地積極有序向新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)，向“新、特、優(yōu)”農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)向規(guī)?；?、區(qū)域化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，推進(jìn)土地資源的最優(yōu)化配置和最高效利用，提升農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)效益。

2.依法依規(guī)認(rèn)真開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的調(diào)處化解，切實(shí)維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益，保障農(nóng)村社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定。

3.依托蘭州農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，不斷健全和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)體系，提升服務(wù)能力，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)與指導(dǎo)。

4.積極開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益。

（三）加大政府資金和金融信貸的支持

隨著土地流轉(zhuǎn)面積的增加和經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，省市安排的各類扶持獎(jiǎng)勵(lì)資金已不能滿足發(fā)展的需要。所以，各級(jí)財(cái)政還需進(jìn)一步給予扶持，解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，特別是土地流轉(zhuǎn)規(guī)模生產(chǎn)中投入不足的問(wèn)題。同時(shí)，不斷完善社會(huì)信用擔(dān)保體系，有效緩解土地流轉(zhuǎn)中新型經(jīng)營(yíng)主體貸款難的問(wèn)題。各級(jí)金融機(jī)構(gòu)也要順應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需求，創(chuàng)新多種適合農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的信貸產(chǎn)品，加大資金投放范圍，通過(guò)信貸投入解決規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展資金短缺的問(wèn)題。

（四）完善農(nóng)經(jīng)工作體系和隊(duì)伍建設(shè)

進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，解決好農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)面臨的體制不順、隊(duì)伍不穩(wěn)等困難和問(wèn)題，使農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)、人員與所承擔(dān)的工作職責(zé)相適應(yīng)，具備切實(shí)擔(dān)負(fù)起農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理重要職責(zé)的基本條件，不斷提高服務(wù)水平。同時(shí)，要加大法律法規(guī)貫徹落實(shí)和執(zhí)法檢查力度，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立工商企業(yè)等社會(huì)資本流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度，用制度規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，用制度保障各方合法權(quán)益，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)力量。