蘇登飛 周明宇

（1.興義民族師范學(xué)院，貴州 興義 562400）（2.黔西南州農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，貴州 興義 562400）

2016年，中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案的通知》。2018年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)鄉(xiāng)村治理重心下移，繼續(xù)開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作。因而有必要對(duì)村民小組長(zhǎng)的責(zé)任、義務(wù)、權(quán)力等進(jìn)行研究，力圖引起相應(yīng)重視，助力鄉(xiāng)村治理能力的提升和鄉(xiāng)村振興的早日實(shí)現(xiàn)。J村位于貴州省興義市南郊，下轄9個(gè)村民小組，面積4.6平方公理，轄區(qū)共有664戶，3290人，面積較大，各組地理位置、發(fā)展水平各異，以該村進(jìn)行村民小組長(zhǎng)責(zé)權(quán)現(xiàn)狀的研究具有較強(qiáng)的代表性。

一、村民小組長(zhǎng)的產(chǎn)生

改革開放后，由廣西創(chuàng)立的“村管會(huì)”率先發(fā)展而來的村民委員會(huì)開始在全國(guó)不斷建立，1982年，全國(guó)人大常委會(huì)總結(jié)和吸收了城市居民委員會(huì)的經(jīng)驗(yàn)和廣大農(nóng)民群眾創(chuàng)造的新鮮經(jīng)驗(yàn)，把村民委員會(huì)和居民委員會(huì)一起寫進(jìn)了憲法，正式開啟了村民委員會(huì)作為國(guó)家基層治理重要組成部分的歷史。此后，全國(guó)絕大多數(shù)地方以原人民公社為單位成立了鄉(xiāng)政府，以生產(chǎn)大隊(duì)為基礎(chǔ)建立了村民委員會(huì)，以生產(chǎn)小隊(duì)為基礎(chǔ)建立了村民小組。1998年11月4日，九屆全國(guó)人大常委會(huì)五次會(huì)議通過《中化人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村民委員會(huì)組織法》）。其中第十條規(guī)定：“村民委員會(huì)可以按照村民居住狀況分為若干村民小組，小組長(zhǎng)由村民小組會(huì)議推選”。此后，我國(guó)農(nóng)村基層群眾自治組織呈現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力，在實(shí)踐中不斷發(fā)展壯大。截至2006年底，全國(guó)共有村委會(huì)62.4萬個(gè)，村民小組453.3萬個(gè)。貴州的行政村和村民小組也在這一過程中發(fā)展起來，目前，貴州省設(shè)6個(gè)地級(jí)市、3個(gè)自治州；9個(gè)縣級(jí)市、54個(gè)縣、11個(gè)自治縣、1534個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處（其中691個(gè)鎮(zhèn)，758個(gè)鄉(xiāng)，85個(gè)街道辦事處）18091個(gè)行政村，19.8萬個(gè)村民組。

J村由原來的2個(gè)自然村于2008年合并而來，原來的2個(gè)村分別為X村、T村，均由上世紀(jì)80年代的生產(chǎn)大隊(duì)轉(zhuǎn)變而來。原X村有四個(gè)村民小組，原T村有五個(gè)村民小組，合并后仍為原來的9個(gè)村民小組，并未改變村民小組這一基本單位。而這9個(gè)村民小組，組了原T村3組為兩個(gè)生產(chǎn)小隊(duì)合并外，均為原生產(chǎn)小隊(duì)轉(zhuǎn)變而來。起初的村民小組長(zhǎng)也全部是由生產(chǎn)大隊(duì)干部或生產(chǎn)小隊(duì)長(zhǎng)擔(dān)任。黨的十六大提出“擴(kuò)大基層民主”、“健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制”以來，J村認(rèn)真落實(shí)，擴(kuò)大基層民主。村委會(huì)成員以提名方式由各組村名選舉產(chǎn)生，并由村委會(huì)到各組組織群眾公開選舉本組小組長(zhǎng)。選舉時(shí)由村委會(huì)及上屆小組長(zhǎng)通知和主持，村民直接在空白選票上寫5個(gè)本小組村民的名字，現(xiàn)場(chǎng)唱票，票數(shù)最多者為村民小組長(zhǎng)，其余4人為村民代表。如果票數(shù)最多者有多人，則新成立的5人組代表開會(huì)商議決定小組長(zhǎng)人選。新當(dāng)選的組長(zhǎng)與4村民代表以組長(zhǎng)為主要帶頭人，負(fù)責(zé)本小組各種事務(wù)的管理，有重大事務(wù)時(shí)負(fù)責(zé)組織召開群眾會(huì)議商討解決。

二、村民小組長(zhǎng)的責(zé)任與義務(wù)

《村民委員會(huì)組織法》只是對(duì)村委會(huì)的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行了一些規(guī)范。如“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)”、“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)”、“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策”等等。但其并未對(duì)村民小組長(zhǎng)的責(zé)任義務(wù)進(jìn)行明確。一些地方根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》自行出臺(tái)了一些規(guī)章制度來對(duì)此進(jìn)行規(guī)定。如《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法》中就有對(duì)村民小組長(zhǎng)有職責(zé)的明確規(guī)定：“村民小組長(zhǎng)的職責(zé)是召集和主持村民小組會(huì)議，組織本組村民貫徹執(zhí)行村民會(huì)議的決定，完成村民委員會(huì)交給的任務(wù)和開展各項(xiàng)活動(dòng)，并及時(shí)向村民委員會(huì)反映村民的意見、建設(shè)和要求，辦理村民小組的有關(guān)事宜”。而J村所在辦事處為了對(duì)村民小組長(zhǎng)進(jìn)行更有效的約束和管理，下發(fā)了《**街道辦事處村民小組長(zhǎng)考核辦法》，這同時(shí)也可以視為政府對(duì)村民小組長(zhǎng)的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行了明確。其內(nèi)容如下：

（一）做好宣傳引導(dǎo)工作，當(dāng)好宣傳員(20分)。

1.積極參加村社區(qū)組織的學(xué)習(xí)中共十八大以來的全會(huì)精神和相關(guān)的涉農(nóng)法律法規(guī)，并進(jìn)行大力宣傳的；記2分。

2.積極參加各種村社區(qū)組干部培訓(xùn)班和會(huì)議，及時(shí)、準(zhǔn)確上報(bào)本村民組各種數(shù)據(jù)材料的；記3分。

3.村民小組每年向村（居）委會(huì)匯報(bào)一次本小組的思想政治建設(shè)情況；記1分。

4.積極配合村（居）委會(huì)開展各項(xiàng)精神文明建設(shè)活動(dòng)，將鄉(xiāng)風(fēng)文明的理念深入貫徹到各村民小組。要積極動(dòng)員和鼓勵(lì)廣大村民到村(居)委會(huì)通過農(nóng)家書屋、遠(yuǎn)程教育等形式學(xué)習(xí)最新的政策理論和實(shí)用技術(shù)；記10分。

5.動(dòng)員本組村民積極推廣新品種、新技術(shù)，搞好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)本組經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展；記4分。

（二）及時(shí)梳理各種信息，當(dāng)好信息員。(20分)

1.及時(shí)收集梳理本組村民反映的各種意見和建議，并及時(shí)向村（居）委會(huì)上報(bào)的；記5分。

2.協(xié)助村（居）委會(huì)做好人口統(tǒng)計(jì)工作，落實(shí)長(zhǎng)效節(jié)育措施及時(shí)率、有效率分別達(dá)90%以上；記5分。

3.做好環(huán)境衛(wèi)生整治工作，配合村（居）委會(huì)開展并做好本組白色垃圾整治等活動(dòng)；記5分。

4.及時(shí)發(fā)現(xiàn)本組亂搭亂建的情況，及時(shí)制止并向村（居）委會(huì)匯報(bào)；記5分。

（三）及時(shí)做好本組矛盾糾紛排查，當(dāng)好調(diào)解員。(20分)

認(rèn)真做好信訪工作，積極調(diào)解本組內(nèi)的各種糾紛，化解矛盾，維護(hù)安定團(tuán)結(jié)。

1.本組內(nèi)無越級(jí)上訪，無重特大糾紛械斗，未發(fā)生重大刑事案件和重大治安災(zāi)害事故；記5分。

2.積極做好本組的矛盾糾紛排查，對(duì)排查出來的問題能夠及時(shí)調(diào)處或者向村（居）委會(huì)上報(bào)協(xié)助調(diào)處，有規(guī)范記錄；記5分。

3.引導(dǎo)本組村民遵守村規(guī)民約；記5分。

4.做好普法工作，積極配合村（居）委會(huì)宣傳法律法規(guī)工作；記5分。

（四）努力協(xié)助村（社區(qū)）兩委開展中心工作，當(dāng)好管理員。（20分）

協(xié)助村（居）委會(huì)做好村民農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療等費(fèi)用征繳，帶領(lǐng)村民開展“一事一議”。

1.協(xié)助村（社區(qū)）兩委做好本組內(nèi)村民農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療等費(fèi)用的征繳，做好農(nóng)補(bǔ)存折等的發(fā)放；記10分。

2.積極配合村（居）委會(huì)開展“一事一議”工作，及時(shí)聽取群眾對(duì)公益事業(yè)的意見和建議。做到“量力而行、群眾受益、民主決策”；記10分。

（五）參與決策并監(jiān)督村有關(guān)工作，當(dāng)好監(jiān)督員。（20分）

積極參加各種會(huì)議，參與決策并監(jiān)督村委會(huì)的有關(guān)工作。

1.積極參加村民代表會(huì)議，并積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策；記5分。

2.參與決策村（居）委會(huì)召開的各種會(huì)議，熟知組內(nèi)事務(wù)，做到上情下達(dá)，下情上報(bào)；記5分。

3.認(rèn)真協(xié)助村（社區(qū)）兩委執(zhí)行村黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)公開制度，加強(qiáng)公開欄管理，協(xié)助做好村級(jí)財(cái)務(wù)規(guī)范化管理工作；記5分。

4.協(xié)助做好村級(jí)各類制度、計(jì)劃的健全，并做好落實(shí)。村級(jí)辦公、村民活動(dòng)場(chǎng)所整潔，活動(dòng)規(guī)范有序；記3分。

5.認(rèn)真督促村（社區(qū)）兩委開展好共青團(tuán)、婦聯(lián)、關(guān)工委等群團(tuán)工作；記2分。

這一考核辦法對(duì)村民小組應(yīng)處理的事務(wù)有了較為細(xì)致的規(guī)定，但在村民自治的背景下，村民小組長(zhǎng)主要地還應(yīng)為本組村民負(fù)責(zé)，而該考核辦法中未能體現(xiàn)這一點(diǎn)。由于村民小組長(zhǎng)工作的特殊性，是很難完全明確其責(zé)任與義務(wù)的邊界的。正如“三農(nóng)”問題研究專家賀雪峰老師所言，“在基層，責(zé)任是無限的”。我們只能根據(jù)各地關(guān)于村民小組長(zhǎng)的規(guī)定和鄉(xiāng)村治理實(shí)踐，將其責(zé)任與義務(wù)總結(jié)為以下幾點(diǎn)：第一，向村民宣傳貫徹黨的方針、政策和國(guó)家的法律、法規(guī)。這其中包括自上而上各級(jí)政府只要須下達(dá)到村民群眾或是村組干部的方針、政策和國(guó)家的法律、法規(guī)都需要組長(zhǎng)來開展，因此，這也是近些年村民小組長(zhǎng)最重要的工作之一。如今年以來的決勝脫貧攻堅(jiān)政策的宣傳與落實(shí)、抗疫與防疫政策的宣傳貫徹、“六穩(wěn)六?！闭叩男麄髀鋵?shí)、防金融詐騙的一系列宣傳教育工作等。第二，協(xié)助村委會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。如社保和醫(yī)保費(fèi)用的催收，火災(zāi)、洪災(zāi)等的預(yù)警、排查與施救，其他金融普慧、愛心幫扶、公益體檢救助等公益事業(yè)。第第三，向村委會(huì)反映本組村民的意見和建議并向本組村民傳達(dá)村委會(huì)作出的有關(guān)決定。在當(dāng)前村委會(huì)行政化趨勢(shì)背景下，村民小組長(zhǎng)實(shí)際上承擔(dān)著村民與政府之前的溝通協(xié)調(diào)之責(zé)，起著“潤(rùn)滑劑”的作用。第四，由于村民小組長(zhǎng)是村民民主選舉產(chǎn)生，他還必須承擔(dān)起為本組村民爭(zhēng)取各種利益的責(zé)任，特別是村或更大范圍的整體利益與本小組利益發(fā)生沖突時(shí)，否則其將很快失去信任基礎(chǔ)。第五，其他應(yīng)由小組長(zhǎng)負(fù)責(zé)的村民小組相關(guān)事務(wù)，如開戶籍、房產(chǎn)、貧困、大病等各類證明、協(xié)調(diào)村民之間的各種矛盾糾紛、協(xié)助處理各類緊急情況等。此外，不少村民小組還擁有單獨(dú)的組集體土地或其他資產(chǎn)，這種情況下小組長(zhǎng)還有管理本村民小組集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)的責(zé)任和義務(wù)。

三、村民小組長(zhǎng)的權(quán)力

村民小組長(zhǎng)處于國(guó)家治理體系的最末端，作為村民自治與行政管理的緩沖地帶，具有一定的特殊性。不僅法律未就其具體權(quán)力有過明確，各地出臺(tái)的組長(zhǎng)相關(guān)管理制度，也很難具體界定村民小組長(zhǎng)的權(quán)力。甚至按照政治學(xué)理論的觀點(diǎn)來說，政治權(quán)力這種“人們選擇以力量對(duì)比和力量制約方式作為實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自己利益要求的過程中，聚集形成的一種力量”本身就是模糊的，沒有切確的邊界的?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定“村民委委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。因此，可以說村民小組長(zhǎng)的權(quán)力實(shí)際是本組村民賦予的，只要本小組成年代表的三分之二參加村民會(huì)議，并過半數(shù)同意執(zhí)行的事情，村民小組長(zhǎng)就有權(quán)力去做。

但從J村實(shí)際鄉(xiāng)村工作中的調(diào)查研究來看，村組事務(wù)并不簡(jiǎn)單輕閑，既無必要也無可能總是開會(huì)，所以村民小組長(zhǎng)的權(quán)力更像是在生活中因村民的信任而產(chǎn)生的一種“家長(zhǎng)式”的權(quán)威體系。具體到哪些事情需要村民會(huì)議來決定，哪些事情可以由村民小組長(zhǎng)直接決定，完全是在實(shí)踐中摸索出的一種“自然存在”，因人因事而異。若必須要概括一下的話，村民小組長(zhǎng)的權(quán)力應(yīng)主要包括：管理本村民小組集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)的權(quán)力；支持和組織村民小組村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)的權(quán)力；辦理涉及村民小組的公共事務(wù)和公益事業(yè)的權(quán)力；協(xié)調(diào)解決各種村民糾紛和矛盾的權(quán)力；開據(jù)各種證明材料的權(quán)力等。

四、結(jié)語(yǔ)

總的來說，“在基層，責(zé)任是無限的，而權(quán)力和利益則是有限的”，“在責(zé)權(quán)力不對(duì)稱的情況下面，基層要完成幾乎無限的責(zé)任，就必須在機(jī)制方面進(jìn)行創(chuàng)新”。這意味著村民小組長(zhǎng)權(quán)力的行使更像是走鋼絲，無論腳踩到哪里，都是邊界，也都面臨著一定風(fēng)險(xiǎn)，但卻不得不勇敢地前進(jìn)。在基層治理末端無限責(zé)任與有限權(quán)力的矛盾下，村民小組長(zhǎng)鄉(xiāng)村治理功能的有效發(fā)揮，有待對(duì)其責(zé)權(quán)問題進(jìn)行更廣泛深入的研究。