文_ 郝 棟

社會的全面發(fā)展和人民生活水平的不斷提高需要從自然界中獲取資源，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加快，不同地區(qū)生態(tài)稟賦與生態(tài)功能的差異性與不同階段的功能定位和發(fā)展方式的變化之間矛盾凸顯，如何調(diào)節(jié)生態(tài)資源的分配和使用，實現(xiàn)生態(tài)正義是生態(tài)現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵。黨的十九屆四中全會指出，要“完善資源總量管理和全面節(jié)約，健全資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償”，要通過建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實現(xiàn)對于生態(tài)資源的合理化配置，提高生態(tài)治理現(xiàn)代化水平，完善生態(tài)文明制度體系。

一、生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)文明制度和市場機(jī)制的結(jié)合

自然系統(tǒng)中支撐生命延續(xù)和提升生命質(zhì)量的服務(wù)稱為生態(tài)服務(wù)，是生態(tài)資源的價值所在，自然資源和生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成了人類社會重要的自然資本，環(huán)境保護(hù)是我們對自然資本的投資，生態(tài)服務(wù)就是我們獲取的回報。生態(tài)補(bǔ)償是以實現(xiàn)自然資本的公平分配與使用為目的，將環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)利用協(xié)調(diào)統(tǒng)一，發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系，促進(jìn)補(bǔ)償活動、調(diào)動生態(tài)保護(hù)積極性的各種規(guī)則、激勵和協(xié)調(diào)的制度安排。生態(tài)補(bǔ)償是基于市場的一種經(jīng)濟(jì)手段，它既是把人類生產(chǎn)活動的外部化成本內(nèi)化的一種方式，也是調(diào)節(jié)不同發(fā)展階段和生態(tài)稟賦地區(qū)之前存在生態(tài)不公的一種最有效率和效果的機(jī)制，生態(tài)補(bǔ)償能夠?qū)⑹袌鰴C(jī)制和生態(tài)服務(wù)有效結(jié)合起來，從而激勵人們保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，提高人類活動的生態(tài)化水平。

推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)需要以生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為重要支撐，生態(tài)環(huán)境制度體系涉及主體功能區(qū)制度、固定污染源監(jiān)管制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制執(zhí)法司法制度、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度和生態(tài)責(zé)任制度等。主體功能區(qū)制度對國土資源設(shè)置了不同的利用類型和使用限制，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行功能區(qū)分和定位，并建立起相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，才能使處于不同發(fā)展階段的地區(qū)的國土定位實現(xiàn)功能互補(bǔ)和效能合力，確保全國一盤棋的國土利用成為可能。固定污染源監(jiān)管涉及“誰破壞誰補(bǔ)償”，監(jiān)管制度的排污許可證的財政走向就是生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)修復(fù)。國務(wù)院正在研究制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》，這是生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系和執(zhí)法司法制度的重要內(nèi)容。健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度，解決污染存量問題，提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力，必然要求通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來籌集相應(yīng)的人力財力和物力，構(gòu)建生態(tài)安全屏障。生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度中的生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)償制度是確保制度“長牙帶電”的經(jīng)濟(jì)手段，追責(zé)的形式既包括政治責(zé)任也包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任，雙管齊下能夠增強(qiáng)制度的執(zhí)行力。

二、當(dāng)前我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問題

我國生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律的制定和運(yùn)行還處在起步階段，生態(tài)補(bǔ)償平臺和機(jī)制尚未完全建立，生態(tài)權(quán)益和生態(tài)補(bǔ)償理念在全社會的普及和接受還處在探索時期，總體上滯后于我國生態(tài)治理能力和生態(tài)治理水平現(xiàn)代化的實踐要求。

生態(tài)補(bǔ)償法治化建設(shè)滯后。雖然2010年國務(wù)院就開始研究制訂生態(tài)補(bǔ)償條例，但遲遲沒有出臺。現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)主要是2014年《環(huán)境法》修訂增加的“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度”內(nèi)容和《森林資源法》《水法》《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》等專門性法律法規(guī)中的相關(guān)條款。由于缺少專門統(tǒng)一的上位法且現(xiàn)有法律法規(guī)條款的立法重疊，已無法適應(yīng)“山水林田湖草”統(tǒng)一治理的要求，法律適用出現(xiàn)真空和沖突現(xiàn)象。執(zhí)法上，機(jī)構(gòu)改革新成立了生態(tài)環(huán)境部，將相關(guān)生態(tài)環(huán)境治理職權(quán)統(tǒng)一行使，改變過去“九龍治水”式的生態(tài)執(zhí)法格局，但是橫向部門的職能整合與縱向治理體系理順還在推進(jìn)當(dāng)中，職能擁堵梗塞仍然存在，瓶頸效應(yīng)凸顯。執(zhí)法隊伍建設(shè)還有薄弱環(huán)節(jié)，掌握生態(tài)交易、生態(tài)金融、補(bǔ)償債券等生態(tài)補(bǔ)償新形態(tài)和新方式的執(zhí)法人員缺口較大，執(zhí)法形態(tài)依賴于傳統(tǒng)的行政手段，形式單一，與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ纹诖罹噍^大。司法上，當(dāng)前作為生態(tài)補(bǔ)償司法救濟(jì)手段的公益訴訟面臨訴訟主體模糊、舉證責(zé)任不清晰和訴訟執(zhí)行較難等方面的問題。

生態(tài)補(bǔ)償市場化程度不高。生態(tài)補(bǔ)償是通過將經(jīng)濟(jì)手段和行政手段相結(jié)合，通過市場機(jī)制發(fā)揮市場作用來解決經(jīng)濟(jì)活動對環(huán)境的外部性影響，從而解決生態(tài)保護(hù)中的“破窗效應(yīng)”和“公地悲劇”問題，因此高效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是通過市場化平臺的建立，具有交易資格和交易需求的主體基于市場交易原則來進(jìn)行相關(guān)市場活動，政府只是起到監(jiān)管作用。由于復(fù)雜的生態(tài)地理環(huán)境因素和傳統(tǒng)的大政府小社會管理模式等歷史原因，我國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是在強(qiáng)大的政府行政力推動下建立的，市場化程度并不高，補(bǔ)償主體、資金籌措渠道和機(jī)制運(yùn)行方式較為單一，尤其是跨流域或者跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行，僅僅依靠政府投入和維持，缺乏可持續(xù)性，政府監(jiān)管重資金輕效能，更多的是對補(bǔ)償資金的繳納和使用的合法性程序進(jìn)行監(jiān)督，而對資金使用效能和后評價缺乏考核機(jī)制。

相關(guān)配套體制機(jī)制不完善。生態(tài)補(bǔ)償是系統(tǒng)性工程，是基于自然資源所有權(quán)基礎(chǔ)之上對于自然資源的使用、交易、監(jiān)督等，需要完善的配套機(jī)制來保障系統(tǒng)運(yùn)行，但目前我國實踐還存在短板弱項。首先是自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)及登記還未完成，自然資源的確權(quán)工作是開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤?，如果所有?quán)人缺位，那么交易和補(bǔ)償就無從談起。其次是生態(tài)資源的利用核算標(biāo)準(zhǔn)化體系還未統(tǒng)一，生態(tài)資源的存在形態(tài)和利用形式多樣化，不同地區(qū)對于自然資源的等級程度標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致交易和補(bǔ)償無法在標(biāo)準(zhǔn)平臺上運(yùn)行，這也是實踐中不同地區(qū)對于是不是該補(bǔ)償、該補(bǔ)償多少、由誰來補(bǔ)償存在爭議。最后是尚未建立生態(tài)補(bǔ)償基金制度和多樣化補(bǔ)償制度，生態(tài)補(bǔ)償基金制度能夠明確資金來源、規(guī)范資金使用，提高資金的保值增值和科學(xué)管理資金的制度，由于缺少專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人員，基金制度的建立和運(yùn)行比較緩慢。生態(tài)補(bǔ)償除了資金形式外，還存在技術(shù)補(bǔ)償、實物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償?shù)?，我國?dāng)前生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵺`多集中在資金補(bǔ)償，相關(guān)其他形式的補(bǔ)償機(jī)制還處在摸索階段。公眾參與制度相對匱乏，生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟钸€沒有得到全社會的普遍認(rèn)同和積極關(guān)注。

三、著力推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制度建設(shè)

制度建設(shè)是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立和運(yùn)行的重要保障，只有不斷提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然ㄔO(shè)水平，才能發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償在促進(jìn)資源可持續(xù)利用、實現(xiàn)不同地區(qū)不同群體和諧發(fā)展的功能和作用。

提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ位?。國家層面?yīng)在《關(guān)于建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》基礎(chǔ)之上加快《生態(tài)補(bǔ)償條例》出臺，并結(jié)合各地方試點出臺的規(guī)范性文件或地方法規(guī)，為制定生態(tài)補(bǔ)償法作準(zhǔn)備。作為生態(tài)補(bǔ)償實踐的法律依據(jù)的上位法，生態(tài)補(bǔ)償法立法重點應(yīng)當(dāng)是進(jìn)一步明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w和客體、生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞?，同時要完善現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)體系，對必要問題作出立法解釋，進(jìn)一步明確生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)法主體，以生態(tài)環(huán)境部門作為生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)法主體來進(jìn)行制度設(shè)計，將過去分散的執(zhí)法主體統(tǒng)一起來，形成制度合力。將生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)法職能進(jìn)一步細(xì)分，適度放權(quán)和委托專業(yè)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行管理。針對當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)司法活動中存在的問題，要進(jìn)一步提高生態(tài)補(bǔ)償司法效率，完善生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)司法設(shè)計。建立環(huán)保公益金制度和生態(tài)補(bǔ)償基金制度，提高生態(tài)補(bǔ)償審判執(zhí)行率，將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制引入司法辦案中，對于生態(tài)權(quán)益侵害責(zé)任主體，充分發(fā)揮法律的指引作用，打造“司法+生態(tài)修復(fù)”模式，由“簡單懲罰”向“替代性恢復(fù)補(bǔ)償”轉(zhuǎn)變，形成刑事處罰、民事賠償、生態(tài)修復(fù)的有機(jī)銜接。

探索多元化市場化的補(bǔ)償方式。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立不能僅依靠政府財政，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)構(gòu)建多元主體參與的制度體系，將政府、市場、企業(yè)和個人納入。要實行企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度，從事資源開發(fā)等產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，通過準(zhǔn)備金制度為將來的生態(tài)恢復(fù)和生態(tài)補(bǔ)償提前籌備資金。市場要進(jìn)一步完善資源費(fèi)的收取，從計量收費(fèi)向計價收費(fèi)轉(zhuǎn)變，探索更多市場化的資金籌集手段，例如碳交易和水權(quán)交易等，引入市場化手段發(fā)揮資源調(diào)控作用?！熬G色稅制”改革加快步伐，利用稅收手段引導(dǎo)企業(yè)和個人的行為，與其他保護(hù)生態(tài)環(huán)境的手段形成合力，發(fā)揮環(huán)境治理的協(xié)同效應(yīng)。搭建協(xié)商平臺，完善支持政策和考核機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、生態(tài)貢獻(xiàn)區(qū)、流域上游與下游通過自愿協(xié)商建立橫向補(bǔ)償關(guān)系，采取資金補(bǔ)助、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實施橫向生態(tài)補(bǔ)償。設(shè)立資金考核機(jī)制，追蹤資金流向和資金績效考核，生態(tài)補(bǔ)償受益區(qū)的補(bǔ)償資金使用要規(guī)范合理，要投入到生態(tài)保護(hù)和修復(fù)之中，生態(tài)貢獻(xiàn)區(qū)、功能區(qū)有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，更重要的是也有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任和義務(wù)。

加快相關(guān)支撐機(jī)制的配套完善。加快進(jìn)行自然資源的測算和自然資源產(chǎn)權(quán)體系的建立，黨的十九屆四中全會提出，要“推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化，健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度”。要盡快完成資源環(huán)境承載能力普查和自然資源產(chǎn)權(quán)登記信息化平臺，并發(fā)布綜合評價結(jié)論。資源確權(quán)體系的建立，將為構(gòu)建全國統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制打下很好的基礎(chǔ)，也將為提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)木珳?zhǔn)化提供信息工具。自然產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作推進(jìn)中，不同地區(qū)要根據(jù)中央要求和地區(qū)特點，按照分類計算、法治保障、規(guī)范登記和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的要求，將本地區(qū)的自然資本情況進(jìn)行準(zhǔn)確完備的統(tǒng)計，通過自然資源產(chǎn)權(quán)統(tǒng)計，將為下一步的資源承載能力評估、生態(tài)赤字情況摸底、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定提供數(shù)據(jù)，提高我國生態(tài)文明建設(shè)的精準(zhǔn)性。自然產(chǎn)權(quán)確權(quán)體系建立之后，要在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步開發(fā)生態(tài)資源補(bǔ)償評估鑒定系統(tǒng)，只有確立了統(tǒng)一的資源保護(hù)和利用標(biāo)準(zhǔn)，才能在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)對于生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)內(nèi)容的準(zhǔn)確定位，推動生態(tài)補(bǔ)償統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的建立。完善環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償公眾參與制度，引導(dǎo)公眾參與生態(tài)補(bǔ)償影響評價體系，對生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金使用等相關(guān)信息公示；盡快就生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)知識、制度設(shè)計、資金運(yùn)行、考核評價等作普及宣傳，提升公眾生態(tài)補(bǔ)償法治理念。