文_ 王 培

基層是危機(jī)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是薄弱環(huán)節(jié)。全面提升基層干部危機(jī)治理能力，既需要建立和完善激勵擔(dān)當(dāng)?shù)倪x人用人機(jī)制、權(quán)責(zé)對等的體制機(jī)制、危機(jī)防控的常態(tài)化機(jī)制，也要增強(qiáng)基層干部防范化解危機(jī)的本領(lǐng)，徹底擺脫路徑依賴。

一、基層干部在危機(jī)治理中陷入路徑依賴的典型表現(xiàn)

危機(jī)治理能力通常能反映干部的綜合素質(zhì)和治理水平。在基層調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些干部在應(yīng)對公共危機(jī)時仍然存在生硬理解政策、機(jī)械執(zhí)行政策的問題，存在落實僵化、創(chuàng)造退化、思路老化等傾向，路徑依賴問題突出，危機(jī)治理能力存在短板。

危機(jī)決策過于依賴上級授權(quán)指揮。目前自上而下的管控思維和唯上是從的錯誤觀念在危機(jī)治理實踐中依然存在。有些干部面對危機(jī)的諸多不確定性和高危險性，習(xí)慣等著看上級如何處置和安排，卻忽視已經(jīng)建立起來的應(yīng)急制度體系，久而久之，固化為“不推就不動”的依賴性思維。在疫情防控、災(zāi)害救治等工作中，有些干部落實政策機(jī)械化，“上級咋說我們咋干”，甚至亂干瞎干。貌似嚴(yán)格按照制度流程依法報備、等待層層授權(quán)，實質(zhì)是以“不出事”為目的的權(quán)宜性避責(zé)策略，容易推高決策成本，造成權(quán)責(zé)脫節(jié)，錯過危機(jī)治理的黃金時機(jī)。

危機(jī)處理習(xí)慣于形式主義操作。面對危機(jī)，有些領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行上級決策時難以擺脫層層開會、逐級發(fā)文、頻繁檢查的“固定套路”。一些形式主義的操作，消耗了基層工作人員大量的時間和精力，不僅不能提高工作效率還人為增加了險情，引發(fā)群眾不滿。有些基層干部開展工作依然靠開會發(fā)文、報表留痕、臺賬檢查“老三樣”，危機(jī)管控單純依靠人海戰(zhàn)術(shù)，習(xí)慣于形式主義操作。

依靠傳統(tǒng)的封閉式管治應(yīng)對危機(jī)。在以往危機(jī)治理實踐中，有些基層干部仍習(xí)慣將政府看作危機(jī)治理的唯一主體，對重大風(fēng)險的預(yù)判、監(jiān)測和控制單純依靠政府的封閉式管理，按照自上而下的“命令—服從”邏輯行事，客觀上造成政府要承擔(dān)無限責(zé)任，消耗了政府的公信力。一旦遇到重大突發(fā)事件，某些主政者無法將體系內(nèi)部的資源與體系外的資源有效協(xié)同，不能有效采納專家、專業(yè)人士的建議，協(xié)調(diào)不好社會各方力量，組織動員群眾能力弱化，駕馭不了智能技術(shù)，導(dǎo)致決策遲緩、應(yīng)對被動，陷入治理失靈的困境。

依賴于運動式治理化解危機(jī)。運動式治理在化解重大公共危機(jī)時有其獨特優(yōu)勢，但自上而下的行政動員容易使基層干部在承擔(dān)巨大壓力時，為在短期內(nèi)完成某項任務(wù)而出現(xiàn)過度管理的問題，處理矛盾不顧實際搞“一刀切”，甚至以權(quán)代法，觸發(fā)新問題的產(chǎn)生。不僅如此，運動式治理成本過高，很多問題表面上解決了，但深層次的矛盾依然存在，一旦運動化治理結(jié)束，相關(guān)問題還會反彈，依然需要制度化、持續(xù)性治理。

二、基層干部在危機(jī)治理中陷入路徑依賴的根源

有些基層干部在應(yīng)對危機(jī)時依賴傳統(tǒng)的治理模式，一方面是受自身條件限制，知識更新慢、實踐鍛煉不足、干事創(chuàng)業(yè)的信念不堅定；另一方面與基層防范應(yīng)對危機(jī)的體制機(jī)制不健全有關(guān)，微觀制度設(shè)計不合理，激發(fā)基層干部積極應(yīng)對危機(jī)的內(nèi)生動力不足。

缺少擔(dān)當(dāng)不作為。黨的十八大以來，黨的干部隊伍素質(zhì)不斷提高、組織結(jié)構(gòu)明顯改善，培養(yǎng)了一大批敢于擔(dān)當(dāng)、積極作為的優(yōu)秀干部。但也有少數(shù)干部存在不擔(dān)當(dāng)不作為的問題，有的在危急關(guān)頭不敢挺身而出、不愿擔(dān)責(zé)，只等著上面部署；有的在危機(jī)時刻不分輕重緩急，作風(fēng)漂浮、熱衷于做表面文章；還有的對百姓疾苦視而不見，危機(jī)面前相互推諉、臨陣脫逃。這樣的干部在其位不謀其政，遇到棘手問題繞著走，關(guān)鍵時刻失職、瀆職、玩忽職守、尸位素餐，經(jīng)不起危機(jī)考驗，危害很大。

權(quán)責(zé)的非對稱性?；鶎痈刹刻幵谡麄€科層體系的最末端，權(quán)力最小，資源最少，問責(zé)壓力卻很大。在面臨危機(jī)事件時，基層政府因權(quán)力有限，有時盡管已經(jīng)掌握了風(fēng)險信息，但必須依照相關(guān)規(guī)定層層上報，經(jīng)上級部門批準(zhǔn)才能公開信息，啟動應(yīng)急響應(yīng)，有時容易錯過危機(jī)防控的黃金期?；鶎淤Y源薄弱，專業(yè)力量缺乏，有時一個基層干部要應(yīng)對上級七八個部門的督查考核，常常忙于迎評迎檢、報表材料，無暇解決實際問題。由于上下級政府間權(quán)力不對稱，責(zé)任邊界不清，一旦出現(xiàn)危害性后果往往強(qiáng)調(diào)屬地責(zé)任，問責(zé)基層干部。為了避免被追責(zé)，在不確定性、擴(kuò)散性風(fēng)險陡增時，基層干部常采取忙而不動、納入常規(guī)、請示匯報、表面應(yīng)付等消極應(yīng)對策略，用形式主義掩蓋未落實的工作，以“不干事”達(dá)到“不出事”。

應(yīng)對危機(jī)的本領(lǐng)恐慌。在公共危機(jī)治理實踐中，一些干部暴露出本領(lǐng)恐慌的問題。有的干部因缺乏危機(jī)意識和信息辨別力，不能從有限的信息中發(fā)現(xiàn)各種潛在的風(fēng)險苗頭，錯過了危機(jī)防范的最佳時機(jī)；有的干部因危機(jī)管理知識儲備不足，在危機(jī)決策的緊急時刻缺乏判斷力和決策力，不能快速作決斷，掌控事態(tài)發(fā)展；有的干部缺乏實踐歷練，在危機(jī)大考中自亂陣腳，落實政策機(jī)械僵化、缺乏靈活性；也有的干部在信息溝通和輿情應(yīng)對上能力欠缺，辦法老套，信息發(fā)布遲緩，增加了公眾猜忌，降低了政府公信力；還有的基層干部缺乏開放式治理思維，遇到危機(jī)不愿也不會協(xié)調(diào)政府內(nèi)外資源協(xié)同共治，經(jīng)常陷入單打獨斗的境地，治理低效。

危機(jī)防控機(jī)制不健全。危機(jī)防控機(jī)制的建立既需要科學(xué)理論指導(dǎo)，更需要反復(fù)實踐逐漸完善。在危機(jī)治理實踐中，有時會出現(xiàn)已初步建立的應(yīng)對機(jī)制被證明存在缺陷，尤其是在應(yīng)對重大公共危機(jī)時不能有效啟動聯(lián)動機(jī)制，甚至造成風(fēng)險疊加，亟須由一種快速見效的運動式治理機(jī)制來替代。但運動式治理始終是一種短期的、集中式的、強(qiáng)制性的治理方式，只能暫時緩解危機(jī)，不能從根本上解決危機(jī)。有效防范化解各類風(fēng)險，還需要建立健全科學(xué)的危機(jī)防控機(jī)制。

三、提高基層干部危機(jī)治理能力和水平

避免基層干部陷入路徑依賴，需要提高基層干部危機(jī)治理能力和治理水平，用科學(xué)理論武裝頭腦，培養(yǎng)創(chuàng)新意識、創(chuàng)新思維，強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)意識；優(yōu)化各種制度設(shè)計，建立健全相關(guān)的體制機(jī)制，為基層干部處置各類突發(fā)事件提供明晰可行的制度基礎(chǔ)。

健全激勵擔(dān)當(dāng)?shù)倪x人用人機(jī)制。一是在危機(jī)時刻火速提拔使用一批表現(xiàn)突出的干部，及時調(diào)整瀆職、失職、玩忽職守、尸位素餐的干部，讓能者上、庸者下、劣者汰，形成能上能下的用人導(dǎo)向。二是完善領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機(jī)制，既要注重平時考核也要在重大危機(jī)中識別干部，將“是否作為”視為考評干部的關(guān)鍵條件。三是發(fā)揮“關(guān)鍵少數(shù)”的帶頭示范作用，形成“頭雁”效應(yīng)。地方和部門的“一把手”在關(guān)鍵時刻要以上率下，勇挑重?fù)?dān)，推動各級各部門領(lǐng)導(dǎo)干部自覺擔(dān)當(dāng)、敢于負(fù)責(zé)、積極作為。

建立健全權(quán)責(zé)對等的體制機(jī)制。理順關(guān)系，建立健全權(quán)責(zé)對等的體制機(jī)制。一是進(jìn)一步向地方政府放權(quán)賦能，賦予基層干部更加平衡的“權(quán)、責(zé)、利”匹配的制度關(guān)系，保證地方干部在危機(jī)突發(fā)時有一定的決策權(quán)，能根據(jù)實際情況快速作出判斷，采取果斷措施有效制止危機(jī)蔓延。二是按照權(quán)責(zé)對等的要求，制定權(quán)責(zé)清單，厘清不同層級、不同部門、不同崗位之間的職責(zé)邊界，防止層層甩鍋推卸責(zé)任。三是加大向基層干部政策、資源的傾斜。既要向基層干部下放更多的管理權(quán)限，還要加大薪酬、福利、晉升等政策的傾斜，健全容錯糾錯機(jī)制，避免問責(zé)泛化、不當(dāng)問責(zé)，激勵基層干部面對高風(fēng)險敢于擔(dān)責(zé)、積極作為。四是要切實為基層干部減負(fù)，減少基層材料的報送檢查，減少形式主義的督查，把基層干部從無謂的事務(wù)中解脫出來，釋放基層干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情。

增強(qiáng)基層干部治理危機(jī)的能力本領(lǐng)。基層干部要克服“本領(lǐng)恐慌”，全面提高化危為機(jī)的能力。一是樹立危機(jī)意識。培養(yǎng)強(qiáng)烈的危機(jī)意識是提高危機(jī)治理能力的前提。基層干部在日常工作中要保持對各類風(fēng)險的高度敏感性和警惕性，及時發(fā)現(xiàn)和識別風(fēng)險信息，做好應(yīng)對準(zhǔn)備，減少危機(jī)突然爆發(fā)帶來的損失。二是定期開展基層干部危機(jī)治理能力培訓(xùn)。優(yōu)化培訓(xùn)方式，創(chuàng)新培訓(xùn)手段，從理論講授、情景演練、技術(shù)操作、法規(guī)解讀等各個層面提高培訓(xùn)的針對性和實效性，解決部分干部存在的危機(jī)管理知識空白、危機(jī)應(yīng)對經(jīng)驗不足、輿情疏導(dǎo)不力、危機(jī)化解能力弱等問題，盡快補齊危機(jī)治理能力的短板。三是加強(qiáng)干部危機(jī)治理的實踐鍛煉。危機(jī)的緊迫性和不確定性往往給地方?jīng)Q策者帶來高度的緊張和壓力，尤其是一些年輕干部經(jīng)驗少、歷練不足，面對突發(fā)狀況、社會謠言經(jīng)常不知所措、無從下手，更多地是等待上級的決策和指揮，不能及時有效地控制危機(jī)局面。要多為青年干部提供到基層歷練的機(jī)會，在大風(fēng)大浪中錘煉他們動員組織群眾和駕馭風(fēng)險的能力。四是基層干部還要增強(qiáng)創(chuàng)新意識，積極學(xué)習(xí)新事物、掌握新技術(shù)、更新知識儲備，跳出思維定式和路徑依賴，提高智慧治理危機(jī)的能力。

完善危機(jī)防控的常態(tài)化機(jī)制。擺脫運動式治理和封閉式管理的路徑依賴，提高基層干部治理水平，需要從微觀治理層面不斷完善危機(jī)防控的常態(tài)化機(jī)制，推動基層危機(jī)治理現(xiàn)代化。一是堅持預(yù)防為主，織密織細(xì)危機(jī)預(yù)防的制度體系。從公共危機(jī)發(fā)生機(jī)理來看，事前預(yù)防大于事后管理，未雨綢繆、防患于未然是危機(jī)治理的根本要義。建立健全危機(jī)防范預(yù)警機(jī)制，提高危機(jī)監(jiān)測的敏感性和準(zhǔn)確性，將危機(jī)治理的關(guān)口前移，避免一時疏忽釀成大禍。二是打破傳統(tǒng)封閉的權(quán)力格局，創(chuàng)新共建共治共享的危機(jī)治理體系，加強(qiáng)各類治理主體之間的開放性，健全溝通協(xié)作機(jī)制，發(fā)揮多元主體協(xié)調(diào)共治的聚合功能，提高危機(jī)決策效率，降低危機(jī)治理成本。三是堅持依法防范治理危機(jī)，不能因危機(jī)治理中遇到困難就以權(quán)代法、過度執(zhí)法，損害群眾利益。