□江保國(guó)，趙 蕾，孫 夢(mèng)

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與法學(xué)學(xué)院，廣東 廣州 510642）

一、問(wèn)題的提出

隨著現(xiàn)代金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變化，金融產(chǎn)品或服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者日益由專(zhuān)業(yè)主體向大眾主體轉(zhuǎn)換，而與此同時(shí)金融產(chǎn)品或服務(wù)本身的形態(tài)卻日益多樣化、復(fù)雜化，與普通大眾主體的知識(shí)結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力之間的差距越來(lái)越大，金融消費(fèi)與金融消費(fèi)者概念遂應(yīng)運(yùn)而生，也對(duì)傳統(tǒng)的消費(fèi)者保護(hù)立法和理論提出了挑戰(zhàn)。例如，根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第二條之規(guī)定，該法僅適用于基于生活消費(fèi)需要購(gòu)買(mǎi)、使用商品或者接受服務(wù)的行為。有觀點(diǎn)認(rèn)為，自然人購(gòu)買(mǎi)金融產(chǎn)品或服務(wù)通常帶有一定的投資目的，其參與金融交易過(guò)程往往具有明顯的營(yíng)利性，與生活消費(fèi)的目的不盡一致[1](p66)。然而在現(xiàn)代社會(huì)中，金融產(chǎn)品和服務(wù)體現(xiàn)出高滲透性，早已進(jìn)入千家萬(wàn)戶(hù)的各種日常，成為一種生活消費(fèi)需要。“非專(zhuān)業(yè)投資者或者大眾投資者在本質(zhì)上已逐漸與消費(fèi)者融合，而成為一類(lèi)新的市場(chǎng)主體即金融消費(fèi)者”[2](p91)。2000年，英國(guó)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法案》（Financial Services and Markets Act 2000）率先提出了“金融消費(fèi)者”概念，并規(guī)定它系指具有下列情形之一的人員：（1）使用、曾經(jīng)使用或者可能使用受監(jiān)管金融服務(wù)；（2）對(duì)受監(jiān)管的金融服務(wù)擁有相關(guān)權(quán)利或利益；（3）已經(jīng)或可能投資于金融工具；（4）對(duì)金融工具擁有相關(guān)權(quán)利或利益①該法未規(guī)定金融消費(fèi)者是否包括法人或其他組織實(shí)體，但英國(guó)金融服務(wù)局根據(jù)該法授權(quán)制定的《FSA監(jiān)管手冊(cè)》明確了金融消費(fèi)者必須是“并非出于貿(mào)易、商業(yè)或職業(yè)目的行事的自然人”。但是鑒于組織形式與專(zhuān)業(yè)能力、風(fēng)險(xiǎn)承受能力之間并不存在必然關(guān)聯(lián)，一些國(guó)家或地區(qū)將法人或其他經(jīng)濟(jì)組織也納入其中，并以經(jīng)濟(jì)實(shí)力為標(biāo)準(zhǔn)將金融消費(fèi)者區(qū)別為專(zhuān)業(yè)金融消費(fèi)者和一般金融消費(fèi)者（參見(jiàn)：楊東.論金融消費(fèi)者概念界定[J].法學(xué)家，2014（5）：64-76）。。2006年我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)頒布的《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》也使用了這一概念，而2013年修正后的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》明確將金融服務(wù)納入適用范圍則標(biāo)志著我國(guó)立法理念上的重要轉(zhuǎn)變。

金融消費(fèi)糾紛系指發(fā)生于金融消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)之間因購(gòu)買(mǎi)、使用金融產(chǎn)品或服務(wù)而產(chǎn)生的糾紛。傳統(tǒng)上對(duì)于此類(lèi)糾紛采取“金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部程序+訴訟程序”的二元處理機(jī)制，但在大眾金融消費(fèi)已對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行了深刻重塑之后，這種機(jī)制已顯得非常力不從心。在金融創(chuàng)新旗號(hào)下，金融衍生品不斷增加，金融交易結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，越來(lái)越多的個(gè)人投資者、金融消費(fèi)者參與金融交易，金融風(fēng)險(xiǎn)也隨之不斷累積，金融糾紛由此呈現(xiàn)出高發(fā)、彌散、主體地位失衡等新特點(diǎn)。各國(guó)政府意識(shí)到必須建立快捷簡(jiǎn)便并對(duì)弱勢(shì)金融消費(fèi)者傾斜保護(hù)的長(zhǎng)效糾紛解決機(jī)制。另一方面，2008年金融危機(jī)的慘痛教訓(xùn)也讓各國(guó)認(rèn)識(shí)到，金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)對(duì)于金融秩序乃至社會(huì)穩(wěn)定都有著舉足輕重的作用。為金融消費(fèi)者提供一種可負(fù)擔(dān)的、可獲得的一站式糾紛解決途徑，不僅關(guān)乎金融業(yè)的穩(wěn)定，而且關(guān)乎社會(huì)治理大局。由此，以調(diào)解為核心的替代性糾紛解決機(jī)制（ADR）在化解金融糾紛、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和改善金融生態(tài)上的重要意義和潛在價(jià)值也日益為人們所重視，而以英國(guó)的金融申訴專(zhuān)員（FOS）制度為代表的新型調(diào)解機(jī)制成為各國(guó)或地區(qū)競(jìng)相學(xué)習(xí)借鑒的對(duì)象。與訴訟、仲裁相比，調(diào)解具有快捷靈活、成本低廉等優(yōu)點(diǎn)，非常適于解決金融消費(fèi)糾紛。誠(chéng)如有論者所言：“調(diào)解的優(yōu)勢(shì)在于一方面為當(dāng)事人提供了一種符合市場(chǎng)規(guī)則、適應(yīng)專(zhuān)業(yè)化需要的糾紛解決手段，緩解金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間的對(duì)抗性和緊張性，倡導(dǎo)金融交易領(lǐng)域中自治協(xié)商、尊重行業(yè)慣例和誠(chéng)實(shí)守信等一系列重要的價(jià)值觀念與行業(yè)規(guī)范；另一方面，在保證公正與效率的前提下減少糾紛解決成本，縮短糾紛解決周期以及緩解解決糾紛的剛性化，實(shí)現(xiàn)雙方當(dāng)事人利益的最大化”[3](p143)。

當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)建設(shè)已上升為國(guó)家級(jí)發(fā)展戰(zhàn)略，金融市場(chǎng)的互聯(lián)互通在粵港澳深度合作中占據(jù)突出地位，而金融消費(fèi)糾紛解決服務(wù)作為重要的制度性支撐機(jī)制卻時(shí)常受制于多元法域之間的隔閡，相關(guān)合作機(jī)制的構(gòu)建一直未有大的起色。相比之下，內(nèi)地與港澳已在民商事司法協(xié)助領(lǐng)域初步建立起了包括送達(dá)、取證、判決（仲裁裁決）互認(rèn)、仲裁保全等在內(nèi)的較全面的制度體系和工作機(jī)制，為三地在調(diào)解等訴訟外糾紛解決領(lǐng)域的合作提供了鏡鑒。在大灣區(qū)概念的加持下，粵港澳如能在金融消費(fèi)糾紛調(diào)解合作領(lǐng)域先期進(jìn)行有益的探索，不僅可推動(dòng)建立共商共建共享的多元化糾紛解決機(jī)制，為大灣區(qū)建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的糾紛解決服務(wù)和保障，而且也可為內(nèi)地整體與特別行政區(qū)之間的相關(guān)合作提供經(jīng)驗(yàn)。

2019年2月，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）在萬(wàn)眾期待中出臺(tái)，加強(qiáng)粵港澳金融合作不出意料地成為重點(diǎn)內(nèi)容，“金融”一詞在其中出現(xiàn)多達(dá)62次?！毒V要》特別提出，大灣區(qū)要有序推進(jìn)金融市場(chǎng)互聯(lián)互通，逐步推進(jìn)區(qū)內(nèi)人民幣跨境使用規(guī)模和范圍，穩(wěn)步擴(kuò)大香港與內(nèi)地居民投資對(duì)方金融產(chǎn)品的渠道，有序推動(dòng)基金、保險(xiǎn)等金融產(chǎn)品跨境交易，建立大灣區(qū)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)溝通機(jī)制等具體措施。

事實(shí)上，在《綱要》發(fā)布之前，粵港澳金融合作已呈不斷深化之勢(shì)，三地金融市場(chǎng)已經(jīng)高度聯(lián)結(jié)。截至2018年初，逾10家港澳銀行的約30家分行在廣東省21個(gè)地級(jí)市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，占廣東省外資銀行網(wǎng)點(diǎn)總數(shù)的56%。2013年底以來(lái)，在港上市的大灣區(qū)廣東九市企業(yè)在港交所的市值占比由7%上升至2018年9月15日的15%，在全部中資股中的市值占比由11%上升至2018年9月15日的24%[4](p3)。大灣區(qū)正成為內(nèi)地金融體系和國(guó)際金融體系進(jìn)行連接、轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵區(qū)域和平臺(tái)。

隨著大灣區(qū)建設(shè)舉措的一一落實(shí)，香港和澳門(mén)特別行政區(qū)將在更深層次上融入國(guó)家發(fā)展大局，跨境金融消費(fèi)將成為常態(tài)，而相應(yīng)的跨境金融消費(fèi)糾紛也將日益增多，對(duì)與大灣區(qū)建設(shè)配套的糾紛解決機(jī)制將提出更高的要求，如何未雨綢繆地謀劃應(yīng)對(duì)措施成為當(dāng)務(wù)之急。本文擬對(duì)此進(jìn)行初步探討，以期能對(duì)相關(guān)實(shí)踐的鋪陳有所助益。

二、粵港澳金融消費(fèi)糾紛調(diào)解合作的實(shí)踐基礎(chǔ)

隨著我國(guó)金融業(yè)務(wù)在廣度和深度上的發(fā)展，理財(cái)、基金、保險(xiǎn)等金融消費(fèi)領(lǐng)域發(fā)生的糾紛越發(fā)呈現(xiàn)“小額、多發(fā)、復(fù)雜”的特點(diǎn)，有限的司法、行政資源應(yīng)對(duì)起來(lái)已是捉襟見(jiàn)肘[5](p69-70)，加之由于現(xiàn)實(shí)金融法律規(guī)則的供給不足、法院回應(yīng)金融市場(chǎng)變化與發(fā)展的能力偏弱、轉(zhuǎn)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的背景因素等的限制，法院事實(shí)上對(duì)金融糾紛采取了選擇性司法和訴訟分流的受理篩選機(jī)制，不少此類(lèi)案件根本無(wú)法通過(guò)訴訟途徑解決[6](p114-127)，所以大力發(fā)展調(diào)解、仲裁等替代性糾紛解決機(jī)制、為大灣區(qū)金融合作提供配套支持勢(shì)在必行。

然而，與世界其他著名灣區(qū)不同，粵港澳大灣區(qū)是一個(gè)體制與法律均呈多元化的區(qū)域，即坊間戲稱(chēng)的“一二三四格局”①即一個(gè)國(guó)家、兩種制度、三個(gè)關(guān)稅區(qū)、四個(gè)核心城市。。三地在跨境金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制領(lǐng)域的合作必須立足于這個(gè)現(xiàn)實(shí)。正如筆者在另文中提出的：“就糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建而言，粵港澳三地之間差異性也意味著糾紛解決資源的多樣化和互補(bǔ)性”，意味著需要將“一國(guó)兩制”原則作為一種獨(dú)特的制度和資源優(yōu)勢(shì)[7](p149)。目前內(nèi)地與香港、澳門(mén)特別行政區(qū)在民商事糾紛解決合作領(lǐng)域已形成了一些制度性的合作機(jī)制，特別是現(xiàn)有的區(qū)際民商事司法協(xié)助雙邊安排可資用于對(duì)跨境金融消費(fèi)糾紛的訴訟解決。此外，內(nèi)地與港澳特別行政區(qū)簽訂的“關(guān)于建立更緊密的經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排”（CEPA）及其一系列附件和補(bǔ)充協(xié)議、粵港澳之間簽訂的系列地方府際合作協(xié)議等，也為粵港澳金融消費(fèi)糾紛調(diào)解合作搭建起了廣闊的制度基礎(chǔ)。例如，2010年的《粵港合作框架協(xié)議》和《粵澳合作框架協(xié)議》均將“法律事務(wù)合作”作為提升區(qū)域營(yíng)商環(huán)境的重要舉措，提出要建立法律事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，成立法律問(wèn)題協(xié)商與合作專(zhuān)家小組，以處理涉及雙方合作的法律事務(wù)問(wèn)題。

事實(shí)上，粵港澳三地在金融消費(fèi)糾紛調(diào)解領(lǐng)域均已進(jìn)行了有益的前期探索，構(gòu)建大灣區(qū)金融消費(fèi)糾紛調(diào)解合作機(jī)制需先對(duì)之進(jìn)行系統(tǒng)的梳理：

（一）廣東

廣東的金融消費(fèi)調(diào)解機(jī)制生成于內(nèi)地金融消費(fèi)者保護(hù)和糾紛解決機(jī)制多元化的雙重制度背景下。

1.金融消費(fèi)者保護(hù)。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，內(nèi)地的金融體制監(jiān)管一直將安全穩(wěn)健、防范金融風(fēng)險(xiǎn)作為主要目標(biāo)，雖然偶有《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》之類(lèi)的文件提及金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題②該“指引”由銀監(jiān)會(huì)制定于2006年。其中第十八條規(guī)定：“商業(yè)銀行開(kāi)展金融創(chuàng)新活動(dòng)，應(yīng)遵守職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)和專(zhuān)業(yè)操守，完整履行盡職義務(wù)，充分維護(hù)金融消費(fèi)者和投資者利益?！毕倒P者檢索到的內(nèi)地金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)首次明確提出“金融消費(fèi)者”概念。，但總體上消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)（行為監(jiān)管）未能與審慎監(jiān)管并列成為“雙峰”(Twin Peaks)[8](p178-182)。

2008年世界金融危機(jī)的發(fā)生，使內(nèi)地監(jiān)管機(jī)構(gòu)也意識(shí)到金融消費(fèi)者保護(hù)本身就具有獨(dú)立的監(jiān)管價(jià)值，審慎監(jiān)管目標(biāo)不足以將其包括在內(nèi)，相反，對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不力往往會(huì)危及審慎監(jiān)管目標(biāo)，甚至?xí)劤山鹑谖C(jī)，導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。2011年以后，“一行三會(huì)”陸續(xù)設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)①保監(jiān)會(huì)于2011年4月率先設(shè)立了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，主要職責(zé)是加強(qiáng)產(chǎn)品管理和售后服務(wù)管理、健全舉報(bào)投訴處理機(jī)制并加強(qiáng)信息披露等。其后，證監(jiān)會(huì)在2011年底設(shè)立了投資者保護(hù)局，承擔(dān)投資者保護(hù)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織指導(dǎo)、監(jiān)督檢查、考核評(píng)估等職能。次年7月，中國(guó)人民銀行也成立了金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局，承擔(dān)其職責(zé)范圍內(nèi)的消費(fèi)者保護(hù)具體工作。隨后人行各地分支機(jī)構(gòu)迅速跟進(jìn)，紛紛設(shè)立了金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)。銀監(jiān)會(huì)于2012年11月成立消費(fèi)者保護(hù)局，專(zhuān)司研究國(guó)內(nèi)外金融領(lǐng)域消費(fèi)者（投資者）保護(hù)情況，制定銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)總體戰(zhàn)略、政策法規(guī)，并對(duì)監(jiān)管政策制定和執(zhí)行中對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的充分性和有效性進(jìn)行評(píng)估等職能。，并制定了相應(yīng)的工作規(guī)程，其中也涉及對(duì)金融消費(fèi)糾紛的調(diào)解機(jī)制。以中國(guó)人民銀行為例：2013年5月的《中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作管理辦法（試行）》規(guī)定②此外，中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)制定的《關(guān)于建立金融糾紛調(diào)解機(jī)制的若干意見(jiàn)（試行）》和中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)頒布的《證券糾紛調(diào)解工作管理辦法（試行）》《證券糾紛調(diào)解規(guī)則（試行）》《調(diào)解員管理辦法（試行）》等規(guī)范性文件是目前內(nèi)地對(duì)金融消費(fèi)糾紛進(jìn)行調(diào)解的主要依據(jù)。，被投訴金融機(jī)構(gòu)與投訴人就金融消費(fèi)糾紛無(wú)法達(dá)成和解的，人行各級(jí)分支機(jī)構(gòu)可以組織調(diào)解。調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，可以制作調(diào)解協(xié)議書(shū)或?qū)⒖陬^協(xié)議記錄在案，并由人行各級(jí)分支機(jī)構(gòu)督促當(dāng)事人履行協(xié)議。調(diào)解達(dá)不成協(xié)議的，投訴人可以向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)仲裁或者提起訴訟。根據(jù)“穩(wěn)妥起步、不斷完善、先試點(diǎn)后推廣”的原則，人行從當(dāng)年起在上海、廣東、陜西、黑龍江等?。ㄊ校┻M(jìn)行了?。ㄊ校┘?jí)金融消費(fèi)糾紛調(diào)解組織建設(shè)試點(diǎn)，在山東、廣東省進(jìn)行了地（市）級(jí)調(diào)解組織建設(shè)試點(diǎn)[9]，并開(kāi)通“12363金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)咨詢(xún)投訴電話(huà)”。而2013年修正后的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第28條將金融服務(wù)納入消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)范圍，也為相關(guān)試點(diǎn)提供了法律依據(jù)。

廣東省的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)及糾紛調(diào)解工作大體上在2013年試點(diǎn)前后開(kāi)始走上快車(chē)道，采用了設(shè)立專(zhuān)門(mén)性社會(huì)組織的發(fā)展模式。2012年12月，廣東省成立了全國(guó)第一個(gè)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)社會(huì)組織——“梅州市金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)”。次年，廣東省內(nèi)全部19個(gè)地級(jí)市和20個(gè)縣（或縣級(jí)市）也成立了類(lèi)似的社會(huì)組織。2014年12月，廣東省金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)聯(lián)合會(huì)成立，成為全國(guó)第一個(gè)省級(jí)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的社會(huì)組織。至2015年時(shí)，廣東省內(nèi)各金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)社會(huì)組織的會(huì)員超過(guò)1800個(gè)，主要單位會(huì)員來(lái)自銀行、證券、保險(xiǎn)等傳統(tǒng)金融行業(yè)和小貸、典當(dāng)、互聯(lián)網(wǎng)金融、第三方支付等新金融業(yè)態(tài)，個(gè)人會(huì)員來(lái)自消費(fèi)者委員會(huì)推薦的消費(fèi)者代表人士、金融法律界專(zhuān)業(yè)人士等[10](p17)。各地成立金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)社會(huì)組織后，金融消費(fèi)糾紛調(diào)解工作成為這些組織的重要職能之一。廣州、惠州等10個(gè)市的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)聯(lián)合會(huì)（協(xié)會(huì)）內(nèi)設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的金融糾紛調(diào)解（調(diào)處）中心，其中陽(yáng)江、梅州等地金融糾紛調(diào)解中心還加掛了“金融消費(fèi)糾紛人民調(diào)解委員會(huì)”牌子[11]。

通過(guò)感官描述分析發(fā)現(xiàn)酶解產(chǎn)物與不同溶劑處理產(chǎn)物具有明顯不同的滋味。由表1和圖2可知，牡蠣酶解產(chǎn)物滋味復(fù)雜，具有鮮味和咸味，鮮味評(píng)分值為4.8分，咸味評(píng)分值為2.8分，苦味評(píng)分值較低，為2.0分。經(jīng)過(guò)80%乙醇萃取后，上清液具有鮮、咸、酸味，鮮味評(píng)分值為6.4分，苦味評(píng)分值為0.8分。乙醇相再通過(guò)異丁醇萃取，上清液具有明顯苦味，苦味延遲性長(zhǎng)，苦味評(píng)分值達(dá)到6.8分，與0.005 g/L鹽酸奎寧的苦味在感官上較一致。而下清液滋味平淡，具有微弱鮮味，苦味評(píng)分值為0.4分，基本無(wú)苦味。

2.糾紛解決機(jī)制多元化。改革開(kāi)放的前20年，為了快速實(shí)現(xiàn)法制現(xiàn)代化，國(guó)家把法院和訴訟作為建立法治權(quán)威的制度性象征，把司法向基層社會(huì)的全面推進(jìn)作為提高社會(huì)整體法律意識(shí)、建立法治秩序和信念的基本進(jìn)路[12](p2-8)。但是伴隨制度轉(zhuǎn)型而來(lái)的利益多元格局，使社會(huì)矛盾呈多發(fā)態(tài)勢(shì)，單一的訴訟解決方式不僅讓法院不堪重負(fù)，也凸顯了社會(huì)公共事務(wù)的日趨復(fù)雜和社會(huì)管理模式的功能局限之間的緊張關(guān)系，呼喚著糾紛解決理念的更新[13](p33-36)。

2004年12月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的初步意見(jiàn)》，最高人民法院隨即在次年制定公布了《人民法院第二個(gè)五年改革綱要》，明確提出“促進(jìn)建立健全多元化的糾紛解決機(jī)制”，正式拉開(kāi)了糾紛解決機(jī)制多元化改革的序幕。此后10年，最高人民法院經(jīng)過(guò)深入調(diào)研，完成了多元化糾紛解決機(jī)制改革的兩期試點(diǎn)，在全國(guó)法院推行“訴調(diào)對(duì)接”工作，帶動(dòng)了訴訟外糾紛解決方式的發(fā)展，使調(diào)解在糾紛解決機(jī)制中地位大幅提高，人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解等多種類(lèi)型的社會(huì)組織逐漸成長(zhǎng)壯大起來(lái)，先行調(diào)解、調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)等相關(guān)改革成果也先后被寫(xiě)入《人民調(diào)解法》《民事訴訟法》修正案中[14]。糾紛解決機(jī)制多元化也從原初的作為緩解法院辦案壓力的“權(quán)宜之計(jì)”，上升為一種系統(tǒng)的司法制度體系。

2015年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)了《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見(jiàn)》，標(biāo)志著糾紛解決機(jī)制多元化從司法制度體系進(jìn)一步上升為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略行動(dòng)。2016年，最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見(jiàn)》，系統(tǒng)總結(jié)了推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制改革發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)，明確了進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)和基本原則，提出要加強(qiáng)與商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織的對(duì)接，積極推動(dòng)在投資、金融、證券期貨、保險(xiǎn)等領(lǐng)域設(shè)立商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織，以發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化優(yōu)勢(shì)。

（二）香港

雖然香港在1999年就成立了首家專(zhuān)業(yè)調(diào)解機(jī)構(gòu)——香港和解中心，但香港調(diào)解制度近年的快速發(fā)展主要得益于特區(qū)政府的大力推動(dòng)，服務(wù)于其成為區(qū)域爭(zhēng)端解決中心的發(fā)展定位。特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官在《二○○七至二○○八年施政報(bào)告》中明確將促進(jìn)調(diào)解作為政策目標(biāo)，并責(zé)成律政司司長(zhǎng)領(lǐng)銜跨界別工作小組進(jìn)行籌劃。調(diào)解工作小組于2010年2月發(fā)布報(bào)告，系統(tǒng)提出了規(guī)管框架、培訓(xùn)和資格評(píng)審以及宣傳和公眾教育等48項(xiàng)建議[15]。為了執(zhí)行這些建議，律政司在當(dāng)年底即成立了調(diào)解專(zhuān)責(zé)小組。報(bào)告提出的各項(xiàng)目標(biāo)已先后達(dá)成：2010年初，工作小組頒布《香港調(diào)解守則》，為調(diào)解員和調(diào)解服務(wù)確立了通用標(biāo)準(zhǔn)；2012年6月，《調(diào)解條例》頒布，為調(diào)解工作提供了法律依據(jù)；2012年8月，香港調(diào)解資歷評(píng)審協(xié)會(huì)有限公司成立，專(zhuān)司調(diào)解員的資格、培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)和紀(jì)律等相關(guān)工作。此外，2010年1月，香港司法機(jī)構(gòu)頒布了《實(shí)務(wù)指示31—調(diào)解》，適用于高等法院原訟法庭和區(qū)域法院的相關(guān)民事案件，鼓勵(lì)爭(zhēng)議當(dāng)事人選擇調(diào)解；2017年7月，香港頒行了旨在促進(jìn)糾紛和諧解決的《道歉條例》。

香港金融消費(fèi)糾紛調(diào)解機(jī)制的發(fā)軔，直接受金融危機(jī)教訓(xùn)的催逼。金融危機(jī)前，香港的金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制以金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的投訴處理或金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政處理程序?yàn)橹?，如香港金融管理局（HKMA）或證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)（SFC）均受理消費(fèi)者對(duì)金融產(chǎn)品或服務(wù)的投訴。但金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部處理程序不夠公開(kāi)透明，也不具法律約束力；監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖然可對(duì)金融機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行調(diào)查，但不能對(duì)賠償事宜做出決定，消費(fèi)者需要索賠的還得另行提起民事訴訟程序。金融危機(jī)中，香港發(fā)生了“迷你債券”系列金融消費(fèi)糾紛案件，監(jiān)管機(jī)構(gòu)收到大量投訴無(wú)力及時(shí)處置，而此類(lèi)糾紛的多樣化、專(zhuān)業(yè)化和小額性決定了司法程序也非最佳解決通道[16](p45-49)。

痛定思痛之余，特區(qū)政府開(kāi)始反思應(yīng)對(duì)的系統(tǒng)策略。2010年2月，財(cái)經(jīng)事務(wù)及庫(kù)務(wù)局向社會(huì)發(fā)布了《設(shè)立投資者教育局及金融糾紛調(diào)解中心的建議》的咨詢(xún)文件，建議“為選定的金融服務(wù)業(yè)界別引入金融糾紛調(diào)解計(jì)劃，主要是以調(diào)解方式解決爭(zhēng)議，如調(diào)解失敗，則會(huì)提交仲裁”[17]。在吸收了各界反饋意見(jiàn)后，香港旋即于次年底成立了“金融糾紛調(diào)解中心有限公司”（FDRC，以下簡(jiǎn)稱(chēng)金融調(diào)解中心），從而建立起了以FOS為樣板但也頗具自身特色的、以調(diào)解為中心的新型金融糾紛解決機(jī)制。據(jù)該中心《2017年報(bào)》統(tǒng)計(jì)，當(dāng)年金融調(diào)解中心共接到775宗查詢(xún)，其中446宗與金融產(chǎn)品及服務(wù)的投訴有關(guān)，最終提起調(diào)解申請(qǐng)的24宗，而符合受理?xiàng)l件的有15宗，至年報(bào)發(fā)布時(shí)10宗已完成并結(jié)案，其中9宗達(dá)成和解，成功率為90%[18]。為了擴(kuò)大案件受理范圍和影響力，該中心新修訂的《職權(quán)范圍》于2018年1月1日正式生效，將最高申索金額由港幣50萬(wàn)元提高至100萬(wàn)元，將提出申索的時(shí)效期限由12個(gè)月延長(zhǎng)至24個(gè)月，并自2018年7月1日起，小型企業(yè)也可作為申索人在中心申請(qǐng)調(diào)解服務(wù)。

（三）澳門(mén)

按照澳門(mén)《金融體系法律制度》（第32/93/M號(hào)法令）的規(guī)定，澳門(mén)金融管理局（AMCM）負(fù)責(zé)促進(jìn)金融體系的整體穩(wěn)健和正常運(yùn)作，可以受理金融消費(fèi)者對(duì)“獲許可金融機(jī)構(gòu)”的投訴，但因其并非專(zhuān)職糾紛解決機(jī)構(gòu)，無(wú)相應(yīng)的調(diào)查和裁決權(quán)，也不能對(duì)賠償事宜進(jìn)行決定，而主要是督促金融機(jī)構(gòu)按監(jiān)管指引妥善處理投訴。

澳門(mén)消委會(huì)下轄的消費(fèi)爭(zhēng)議仲裁中心專(zhuān)門(mén)處理發(fā)生于澳門(mén)的金額在50 000澳門(mén)元以?xún)?nèi)的消費(fèi)爭(zhēng)議。根據(jù)該中心的規(guī)章，消費(fèi)爭(zhēng)議是“指專(zhuān)門(mén)從事提供私用財(cái)貨及勞務(wù)活動(dòng)的自然人或法人因上述活動(dòng)而產(chǎn)生的民事或商事性質(zhì)爭(zhēng)議”，其中也包括金融消費(fèi)糾紛。在此類(lèi)糾紛解決過(guò)程中，該中心要求仲裁前需要“嘗試調(diào)解”。調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，再由“仲裁法官”對(duì)其進(jìn)行確認(rèn)或?qū)徖?。?jīng)確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議與仲裁裁決具有同等法律效力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該中心2018年共受理了25宗金融服務(wù)投訴案件[19]。

為了推動(dòng)金融消費(fèi)糾紛解決方式的多元化，保障金融消費(fèi)者權(quán)益，提升澳門(mén)金融服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)力，澳門(mén)金融管理局、澳門(mén)消費(fèi)者委員會(huì)及澳門(mén)世界貿(mào)易中心仲裁中心于2019年5月28日簽訂了《關(guān)于設(shè)立金融消費(fèi)糾紛調(diào)解計(jì)劃的合作備忘錄》。該調(diào)解計(jì)劃參考了大灣區(qū)其他地區(qū)的制度設(shè)計(jì)，由簽訂備忘錄的三方共同設(shè)立，所有獲澳門(mén)金融管理局許可的金融機(jī)構(gòu)均將成為其成員，主要受理100萬(wàn)澳門(mén)元以?xún)?nèi)的金融消費(fèi)糾紛調(diào)解請(qǐng)求。澳門(mén)特別行政區(qū)政府代表在備忘錄簽訂儀式上申言：該計(jì)劃旨在為“解決本地金融消費(fèi)糾紛提供多一個(gè)簡(jiǎn)單便捷的制度選擇，也為即將建立的大灣區(qū)9+2金融消費(fèi)糾紛調(diào)解合作機(jī)制奠基礎(chǔ)，推動(dòng)大灣區(qū)城市接軌”[20]。

三、構(gòu)建大灣區(qū)金融消費(fèi)糾紛調(diào)解合作機(jī)制的系統(tǒng)策略

（一）資源整合

正如香港城市大學(xué)王緝憲教授所言，粵港澳大灣區(qū)是一個(gè)處理特定空間尺度問(wèn)題的平臺(tái)[21]。在大灣區(qū)5.6萬(wàn)平方公里范圍內(nèi)，匯集了社會(huì)主義法系、大陸法系和普通法系等三種主要的法系類(lèi)型及相關(guān)的糾紛解決資源，這在世界范圍內(nèi)都是絕無(wú)僅有的現(xiàn)象，既為法律借鑒與移植提供了便利的條件，也為糾紛當(dāng)事人提供了豐富的選擇空間。大灣區(qū)金融消費(fèi)糾紛調(diào)解合作的出發(fā)點(diǎn)在于為跨境金融消費(fèi)的當(dāng)事人提供經(jīng)濟(jì)而便捷的糾紛解決服務(wù)，但其落腳點(diǎn)則一定是對(duì)區(qū)域內(nèi)豐富多樣的糾紛解決資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)整合，因?yàn)橹挥腥绱瞬拍苁狗ㄓ蚨嘣默F(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化為合作優(yōu)勢(shì)而非體制障礙。

大灣區(qū)金融消費(fèi)糾紛調(diào)解合作中的資源整合主要涉及以下幾個(gè)方面：

1.金融消費(fèi)糾紛法律資料與信息交換。金融消費(fèi)糾紛法律資料與信息交換是建設(shè)大灣區(qū)法治化營(yíng)商環(huán)境的基本要求。在現(xiàn)代社會(huì)中，糾紛解決已成為高度專(zhuān)業(yè)化的過(guò)程，其中既涉及法律和政策等正式規(guī)則，也涉及交易習(xí)慣、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、社區(qū)經(jīng)驗(yàn)等非正式規(guī)則。無(wú)論是糾紛發(fā)生之前的規(guī)則指引，還是糾紛發(fā)生之后的規(guī)則查明和適用，其預(yù)設(shè)前提是規(guī)則具有明確性、公開(kāi)性和可獲得性。然而，大灣區(qū)內(nèi)不僅法域多元，語(yǔ)言也存在多元的現(xiàn)象，營(yíng)商規(guī)則和法律信息的不對(duì)稱(chēng)常常成為困擾合作的一大障礙，粵港澳之間加強(qiáng)法律資料與信息的交換由此成為必要。也正因?yàn)槿绱耍痘浉酆献骺蚣軈f(xié)議》和《粵澳合作框架協(xié)議》關(guān)于法律事務(wù)合作的第一項(xiàng)，便是建立法律法規(guī)文本交流和溝通制度，并就涉及雙方合作項(xiàng)目的立法建議相互通報(bào)及咨詢(xún)。

金融消費(fèi)糾紛法律信息與資料交換是防范大灣區(qū)出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的必然要求。全球化進(jìn)程中，金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生往往是系統(tǒng)性的，其影響也往往不再局限于一個(gè)區(qū)域，而是具有高度的擴(kuò)展性和遷延性。大灣區(qū)建設(shè)將使粵港澳金融市場(chǎng)進(jìn)一步聯(lián)結(jié)，保障金融市場(chǎng)的安全穩(wěn)健是三地監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同目標(biāo)，而其實(shí)現(xiàn)則需要監(jiān)管信息上的互聯(lián)互通。金融消費(fèi)糾紛的發(fā)生情況是反映金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的一面鏡子，金融危機(jī)發(fā)生后越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)將金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)與審慎監(jiān)管相提并論，作為主要監(jiān)管目標(biāo)之一?；浉郯闹g建立順暢的金融消費(fèi)糾紛法律信息與資料交換制度，有利于加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管的質(zhì)效。

金融消費(fèi)糾紛法律信息與資料交換也是建立粵港澳金融消費(fèi)糾紛調(diào)解合作機(jī)制的必要前提?？缇辰鹑谙M(fèi)糾紛調(diào)解涉及案件管轄、調(diào)解規(guī)則、法律適用、調(diào)解協(xié)議效力等眾多可能存在法律沖突的事項(xiàng)，需要在各法域調(diào)解機(jī)構(gòu)間建立相互銜接的協(xié)調(diào)機(jī)制。只有相互了解對(duì)方法域的相關(guān)法律信息與資料，此類(lèi)協(xié)調(diào)機(jī)制才能夠順暢地運(yùn)行。

粵港澳金融消費(fèi)糾紛法律信息與資料交換主要可以從兩方面入手：（1）文獻(xiàn)傳遞。相關(guān)部門(mén)和調(diào)解機(jī)構(gòu)之間建立日常性的文獻(xiàn)傳遞制度。除了采用傳統(tǒng)的紙質(zhì)文件傳遞方式外，還可以采用電子方式，特別是可以研究共同建立大灣區(qū)金融消費(fèi)糾紛法律信息與資料數(shù)據(jù)庫(kù)，作為合作的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要支撐。（2）人員交流。三地金融監(jiān)管部門(mén)、調(diào)解機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行常規(guī)性的互訪(fǎng)交流，通過(guò)培訓(xùn)、研討等方式增進(jìn)對(duì)各法域相關(guān)規(guī)則和信息的了解。

2.金融消費(fèi)糾紛調(diào)解合作平臺(tái)搭建。目前大灣區(qū)各城市都建有專(zhuān)門(mén)性金融消費(fèi)糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)，但由于法域隔閡這些機(jī)構(gòu)在工作機(jī)制上很少發(fā)生聯(lián)結(jié)。金融消費(fèi)糾紛調(diào)解合作需要著力打破這種“孤島”狀態(tài)，搭建合作平臺(tái)。

在這一方面，同為多法域地區(qū)的歐盟堪為借鑒。作為全球最大的單一市場(chǎng)，歐盟在《金融服務(wù)行動(dòng)計(jì)劃》中強(qiáng)調(diào)，通過(guò)提供ADR服務(wù)增強(qiáng)消費(fèi)者信心對(duì)建立一個(gè)統(tǒng)一的金融內(nèi)部市場(chǎng)甚為關(guān)鍵[22](p67-68)。為此，2001年歐盟依托成員國(guó)眾多的非訴金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)構(gòu)，成立了“金融消費(fèi)糾紛解決網(wǎng)絡(luò)”（即“FIN-NET”）。這一網(wǎng)絡(luò)的核心在于建立起了消費(fèi)者居所地國(guó)的ADR機(jī)構(gòu)（the Nearest Scheme）與金融服務(wù)提供方所在地的ADR機(jī)構(gòu)（Competent Scheme）之間的案件移送處理協(xié)調(diào)機(jī)制，使消費(fèi)者可以在網(wǎng)絡(luò)中選擇對(duì)自己較為便利的ADR機(jī)構(gòu)處理糾紛，而無(wú)須為法律沖突、語(yǔ)言不通、時(shí)間不便等問(wèn)題傷神。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年FIN-NET共處理了1041跨境金融消費(fèi)糾紛，而到了2015年，這一數(shù)據(jù)增長(zhǎng)到了4195宗，表明其影響力和實(shí)效性在持續(xù)擴(kuò)大①其他年度統(tǒng)計(jì)分別為：2008年1346宗，2009年1542宗，2010年1794宗，2011年1854宗，2012年2727宗，2013年2931宗，2014年3514宗。European Commission.FIN-NET Activity Report 2015[EB/OL].(2017-03-15).https：//ec.europa.eu/info/file/fin-net-activity-report-2015_en。。

粵港澳大灣區(qū)可以參照FIN-NET模式建立金融消費(fèi)糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)聯(lián)盟或網(wǎng)絡(luò)，以自愿加入為原則，將各城市金融消費(fèi)糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)納入其中，并通過(guò)案件移送處理協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)跨境金融消費(fèi)糾紛的異地處理，從而減少消費(fèi)者對(duì)購(gòu)買(mǎi)其他法域金融產(chǎn)品或服務(wù)的顧慮，推動(dòng)大灣區(qū)金融市場(chǎng)的互聯(lián)互通。在具體措施上，一方面可以將合作平臺(tái)實(shí)體化，建立各調(diào)解機(jī)構(gòu)代表共同參加的理事會(huì)，定期舉行會(huì)議協(xié)商處理共性問(wèn)題，同時(shí)設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)秘書(shū)處，負(fù)責(zé)日常的案件管理等行政事務(wù)；另一方面，也可以同時(shí)將合作平臺(tái)虛擬化，建立專(zhuān)門(mén)網(wǎng)站甚至是移動(dòng)終端應(yīng)用，為跨境金融消費(fèi)者提供便捷的案件申請(qǐng)和登記端口，而秘書(shū)處也可以通過(guò)虛擬平臺(tái)在各調(diào)解機(jī)構(gòu)間移送案件、反饋處理信息等。

3.調(diào)解員培訓(xùn)與交流。作為專(zhuān)業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解，金融服務(wù)糾紛調(diào)解往往涉及法學(xué)、金融學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多個(gè)學(xué)科，對(duì)調(diào)解員綜合素質(zhì)的要求更高?！度嗣裾{(diào)解法》第14條規(guī)定：“人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)由公道正派、熱心人民調(diào)解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識(shí)的成年公民擔(dān)任?？h級(jí)人民政府司法行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)?！逼渲胁o(wú)明確的資質(zhì)要求。雖然也有一些地方進(jìn)行了探索②此類(lèi)實(shí)踐較早的是2009年江蘇省昆山市司法局與人事局聯(lián)合制定的《人民調(diào)解員職稱(chēng)資格評(píng)審辦法》，開(kāi)啟了調(diào)解員專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)的進(jìn)程。此后，河南、四川、福建、山東等地也開(kāi)展了類(lèi)似的試點(diǎn)（參見(jiàn)：宋愛(ài)明.職業(yè)化的“人民調(diào)解員”[J].人民調(diào)解，2011（05）：40-41）。，但總體而言目前內(nèi)地尚未建立起系統(tǒng)的調(diào)解員資質(zhì)認(rèn)證和培訓(xùn)制度。

香港在調(diào)解員培訓(xùn)和專(zhuān)業(yè)性方面已形成較為健全的制度構(gòu)架，較內(nèi)地和澳門(mén)更具優(yōu)勢(shì)。香港和解中心會(huì)同香港國(guó)際仲裁中心、香港大律師公會(huì)、香港律師會(huì)發(fā)起成立了調(diào)解資歷評(píng)審協(xié)會(huì)有限公司（即調(diào)評(píng)會(huì)），負(fù)責(zé)調(diào)解資歷評(píng)審相關(guān)事宜。《香港調(diào)解守則》要求調(diào)解員必須具有“適任”性，即具有調(diào)解案件所需的能力和知識(shí)，受過(guò)相應(yīng)的教育或培訓(xùn)。截至目前，香港調(diào)評(píng)會(huì)共設(shè)有“綜合名冊(cè)”和“家事名冊(cè)”兩個(gè)類(lèi)別的調(diào)解員名冊(cè)，在冊(cè)的認(rèn)可調(diào)解員達(dá)到1662人，覆蓋銀行、會(huì)計(jì)等三十個(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域[23]。

調(diào)解程序及法律適用的靈活性，使其通用性更高，受法律沖突和制度歧異的影響更小。故此，目前在大灣區(qū)的前海、南沙和橫琴等地均試點(diǎn)了聘用港澳地區(qū)居民擔(dān)任調(diào)解員制度[24](p48-56)，而香港調(diào)評(píng)會(huì)的調(diào)解員名冊(cè)中也不乏外地調(diào)解員的身影。為跨境糾紛當(dāng)事人提供選擇本法域調(diào)解員的機(jī)會(huì)，也符合“同儕審判”的樸素正義理念，為糾紛解決創(chuàng)造良好的外部氛圍?；浉郯娜乜梢远ㄆ诮M織金融消費(fèi)糾紛調(diào)解人才的培訓(xùn)和交流，支持調(diào)解人才到其他法域調(diào)解機(jī)構(gòu)擔(dān)任調(diào)解員，推動(dòng)調(diào)解員資格的相互認(rèn)可，并建立大灣區(qū)金融消費(fèi)糾紛調(diào)解員數(shù)據(jù)庫(kù)。

（二）規(guī)則銜接

如前所述，法域多元是大灣區(qū)金融消費(fèi)糾紛調(diào)解合作必須正視的現(xiàn)實(shí)，解決由此導(dǎo)致的法律沖突有賴(lài)于粵港澳三地在調(diào)解規(guī)則和調(diào)解程序中相互協(xié)調(diào)銜接。

1.調(diào)解規(guī)則選擇與借鑒。當(dāng)事人高度意思自治是調(diào)解區(qū)別于訴訟和仲裁等糾紛解決方式的重要特點(diǎn)。這種高度的意思自治性往往也體現(xiàn)于調(diào)解規(guī)則的內(nèi)容設(shè)置中。以國(guó)際上較有代表性的《聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)調(diào)解規(guī)則》為例。該規(guī)則第1條即開(kāi)宗明義地就其適用規(guī)定了三條原則：（1）該規(guī)則適用的基礎(chǔ)是當(dāng)事人的同意；（2）當(dāng)事人得隨時(shí)約定、排除或變更該規(guī)則中的任一規(guī)定；（3）該規(guī)則與當(dāng)事人必須適用的法律發(fā)生抵觸時(shí)，法律優(yōu)先。《聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)國(guó)際商事調(diào)解示范法》第6條也對(duì)此提供了配套的法律支撐，規(guī)定當(dāng)事人可以選擇或自行約定進(jìn)行調(diào)解的方式。因此，從法理角度言之，糾紛當(dāng)事人應(yīng)該具有協(xié)議選擇甚至變更調(diào)解規(guī)則的權(quán)利。

目前粵港澳大灣區(qū)各金融消費(fèi)糾紛機(jī)構(gòu)的調(diào)解規(guī)則差異較大：有的相對(duì)比較概括靈活，如廣州金融消費(fèi)糾紛調(diào)解委員會(huì)僅設(shè)置了簡(jiǎn)要的《金融消費(fèi)糾紛調(diào)解工作流程》；有的則較為詳細(xì)具體，如香港金融糾紛調(diào)解中心設(shè)有《調(diào)解及仲裁規(guī)則》，對(duì)調(diào)解員的委任，調(diào)解程序的啟動(dòng)、進(jìn)行和終止，調(diào)解與仲裁的銜接等都有明文規(guī)定。這一現(xiàn)狀使各方相互研究借鑒調(diào)解規(guī)則成為必要，同時(shí)也為當(dāng)事人提供了豐富的選擇空間。

2.調(diào)解程序中的協(xié)調(diào)。調(diào)解程序的協(xié)調(diào)主要包括調(diào)解程序的啟動(dòng)、調(diào)解員的選擇、調(diào)解程序的進(jìn)行等環(huán)節(jié)。

對(duì)于跨境金融消費(fèi)者而言，糾紛發(fā)生后其最關(guān)切的莫過(guò)于啟動(dòng)糾紛解決程序的便捷性和成本問(wèn)題，即“接近正義”（Access to Justice）的可能性問(wèn)題，其中最實(shí)質(zhì)的內(nèi)容是消費(fèi)者能否在其經(jīng)常居所地申請(qǐng)啟動(dòng)調(diào)解程序，因?yàn)榻?jīng)常居所地是消費(fèi)者的生活中心地，信息、交通等獲取相對(duì)較為便捷。實(shí)踐中，經(jīng)常居所地往往同時(shí)也是消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)金融產(chǎn)品或服務(wù)的地方，與其有較密切的聯(lián)系，而經(jīng)常居所地保護(hù)消費(fèi)者的強(qiáng)制性法律規(guī)則也往往使其在法律適用上具有一定優(yōu)勢(shì)。因此，歐盟的FIN-Net在制度設(shè)計(jì)中也將消費(fèi)者可以選擇在經(jīng)常居所地啟動(dòng)糾紛解決程序作為跨境合作的重要內(nèi)容。

根據(jù)這一思路，消費(fèi)者在粵港澳大灣區(qū)任何一地購(gòu)買(mǎi)金融商品或服務(wù)發(fā)生糾紛的，可以選擇在其經(jīng)常居所地或在金融機(jī)構(gòu)主營(yíng)業(yè)地通過(guò)實(shí)地申請(qǐng)或網(wǎng)絡(luò)申請(qǐng)方式向相關(guān)金融消費(fèi)糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)尋找?guī)椭?。被?qǐng)求機(jī)構(gòu)接到申請(qǐng)后應(yīng)當(dāng)對(duì)糾紛進(jìn)行初步評(píng)估，并對(duì)解決該糾紛的程序和適宜的調(diào)解機(jī)構(gòu)提出建議。即使本地不是糾紛發(fā)生地，被請(qǐng)求機(jī)構(gòu)也可以在當(dāng)事人協(xié)商一致的情況下進(jìn)行調(diào)解；如果當(dāng)事人不能協(xié)商一致由被請(qǐng)求機(jī)構(gòu)調(diào)解的，則被請(qǐng)求機(jī)構(gòu)可將相關(guān)糾紛移送金融機(jī)構(gòu)主營(yíng)業(yè)地調(diào)解機(jī)構(gòu)處理，并在此過(guò)程中為消費(fèi)者提供必要的幫助。

3.調(diào)解協(xié)議互認(rèn)。在內(nèi)地與港澳已簽訂的區(qū)際司法協(xié)助安排中，調(diào)解機(jī)構(gòu)出具的調(diào)解協(xié)議①香港特別行政區(qū)《調(diào)解條例》稱(chēng)其為“經(jīng)調(diào)解的和解協(xié)議”（Mediated Settlement Agreement）。不在相互認(rèn)可和執(zhí)行的法律文書(shū)之列。以2019年1月簽訂的《關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院相互認(rèn)可和執(zhí)行民商事案件判決的安排》為例。該安排第4條規(guī)定，相互認(rèn)可和執(zhí)行的民商事案件“判決”范圍在內(nèi)地包括判決、裁定、調(diào)解書(shū)、支付令，不包括保全裁定；在香港特別行政區(qū)包括判決、命令、判令、訟費(fèi)評(píng)定證明書(shū)，不包括禁訴令、臨時(shí)濟(jì)助命令。2006年簽訂的《關(guān)于內(nèi)地與澳門(mén)特別行政區(qū)相互認(rèn)可和執(zhí)行民商事判決的安排》同樣將調(diào)解協(xié)議排除在外。由此，大灣區(qū)內(nèi)任何一地金融消費(fèi)糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)主持達(dá)成調(diào)解協(xié)議，如果需要在其他兩地申請(qǐng)認(rèn)可和執(zhí)行的，目前尚無(wú)法律依據(jù)。鑒于調(diào)解在多元化糾紛解決體系中的重要性，2019年8月國(guó)際社會(huì)簽署了《聯(lián)合國(guó)關(guān)于調(diào)解所產(chǎn)生的國(guó)際和解協(xié)議公約》（即《新加坡調(diào)解公約》），為商事糾紛調(diào)解協(xié)議的跨境執(zhí)行建立了便捷的機(jī)制。雖然該公約明確其不適用于消費(fèi)糾紛，同時(shí)也不宜直接適用于區(qū)際商事糾紛，但卻為內(nèi)地與港澳相互認(rèn)可和執(zhí)行調(diào)解協(xié)議提供了可借鑒的制度參照，不排除未來(lái)?xiàng)l件成熟時(shí)通過(guò)區(qū)際安排方式建立類(lèi)似機(jī)制。而在該機(jī)制建立之前，對(duì)于外法域調(diào)解協(xié)議的認(rèn)可和執(zhí)行，一個(gè)可能的思路是：借助金融消費(fèi)糾紛調(diào)解合作機(jī)制對(duì)調(diào)解協(xié)議的地域?qū)傩赃M(jìn)行轉(zhuǎn)換，即相關(guān)糾紛經(jīng)一地金融消費(fèi)調(diào)解機(jī)構(gòu)調(diào)解達(dá)成協(xié)議，但需要在其他法域申請(qǐng)認(rèn)可和執(zhí)行的，當(dāng)事人可以請(qǐng)求擬申請(qǐng)認(rèn)可和執(zhí)行地的其他調(diào)解機(jī)構(gòu)依照其域內(nèi)法對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審核，并以其自身名義出具內(nèi)容相同的調(diào)解協(xié)議，以便利當(dāng)事人在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)司法認(rèn)可和執(zhí)行。

四、結(jié)語(yǔ)

構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)金融消費(fèi)糾紛調(diào)解合作機(jī)制既有法律和政策依據(jù)，也有一定的實(shí)踐基礎(chǔ)，將成為大灣區(qū)金融市場(chǎng)互聯(lián)互通的催化劑。事實(shí)上，粵港澳大灣區(qū)在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的區(qū)際合作已經(jīng)取得了一定成果。2018年4月，廣州等珠三角九市的消費(fèi)者委員會(huì)與香港、澳門(mén)特別行政區(qū)消費(fèi)者委員會(huì)代表，在澳門(mén)簽署了《粵港澳大灣區(qū)消費(fèi)維權(quán)合作備忘錄》以及《粵港澳大灣區(qū)消費(fèi)維權(quán)合作協(xié)議》，啟動(dòng)了大灣區(qū)“9+2”消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)合作機(jī)制，并于2019年6月開(kāi)通了“粵港澳大灣區(qū)消費(fèi)投訴轉(zhuǎn)辦平臺(tái)”，成功地使該機(jī)制得以落地[25]。隨即大灣區(qū)金融消費(fèi)糾紛解決領(lǐng)域的合作也取得了初步成果：2019年7月，珠三角九市的金融消費(fèi)糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)與澳門(mén)世界貿(mào)易中心仲裁中心簽訂了《粵澳地區(qū)金融糾紛調(diào)解合作框架協(xié)議》，就建立金融糾紛調(diào)解合作聯(lián)絡(luò)機(jī)制、金融糾紛調(diào)解合作機(jī)制以及金融糾紛調(diào)解合作研究機(jī)制等進(jìn)行了規(guī)劃[26]。

當(dāng)前，廣東和澳門(mén)的金融消費(fèi)糾紛調(diào)解機(jī)制尚待發(fā)展完善，各類(lèi)金融糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)的整合及其中立性保障，金融消費(fèi)糾紛調(diào)解的強(qiáng)制管轄，調(diào)解與金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部處理程序、仲裁及司法等其他糾紛處理方式的銜接等問(wèn)題也待進(jìn)一步理順。筆者有理由相信，構(gòu)建和完善大灣區(qū)金融消費(fèi)糾紛調(diào)解合作機(jī)制對(duì)各方完善域內(nèi)金融消費(fèi)糾紛調(diào)解機(jī)制也將是一個(gè)促進(jìn)的契機(jī)。