吳 迪 韓凌月

(1.中國社會科學院大學,北京102488;2.河南財經政法大學民商經濟法學院,河南鄭州450001)

《中華人民共和國物權法》(以下簡稱《物權法》)嚴格限制宅基地使用權的流轉,并將宅基地使用權的用益物權權能限制在占有和使用上,收益權能的缺乏導致了宅基地使用權屬于不完整的用益物權。這都在很大程度上導致了宅基地使用權財產屬性難以實現的困境。當前我國宅基地各個試點地區(qū)都在嘗試突破《物權法》對宅基地限制流轉的做法,其中最為典型的是宅基地“三權分置”模式。2018年1月15日,國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上,首次提出了宅基地“三權分置”的概念,即宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。2018年中央一號文件再次明確宅基地“三權分置”,強調通過宅基地“三權分置”,逐步激活農村的閑置住房和宅基地,并探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。通過宅基地“三權分置”,強化宅基地所有權,保留農戶資格權,適度放活宅基地和農民房屋財產權①參見《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》。。國家對于宅基地改革的核心就是放活宅基地使用權的流轉,打通宅基地的“出口”,然而宅基地“出口”的打通,離不開宅基地“入口”的放寬。針對新形勢下的農村土地改革狀況,本文擬以宅基地當前的困境為切入點,分析宅基地“三權分置”合理性和必要性,以期在進一步保護農民權益的基礎上完善適合我國國情的宅基地使用權制度,并就如何完善宅基地使用權制度提出一些合理的建議。

一、宅基地制度改革的現實障礙

《中國農村發(fā)展報告(2017)》明確指出,2000—2011年,在全國農村人口減少1.33億人的情況下,農村居民建筑用地反而增加了3045萬畝①參見農民日報：《中國農村發(fā)展報告(2017)發(fā)布》,http：//www.xinhuanet.com/food/2017-07/25/c_1121374418.htm,2019年3月11日。。另據調查,2016年農村居民點空閑和閑置用地面積多達3000萬畝。農村宅基地空心化率達10.2%,宅基地利用低效的比重達14.9%[1],通過以上數據可以看出,我國宅基地閑置現象較為普遍且突出。宅基地閑置的同時,宅基地違規(guī)、超標使用的現象也非常突出。現實中農民對于宅基地流轉的意愿非常強烈,宅基地違法交易非常普遍。一方面農民增收困難,另一方面宅基地大量閑置,這無形中都反映了宅基地流轉的現實困境：

第一,宅基地使用權非法流轉的困境。2008年10月22日中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文明確表示各地“小產權房”絕對不允許再建,簡稱“08政策”?！?8政策”明確表明了我國對農村“小產權房”買賣的態(tài)度②陳錫文表示,“小產權房”違法,絕對不允許再建設。對于那些已經在農村購買了“小產權房”的消費者,國家相關部門正在研究制定具體的解決措施。很多消費者購買的時候,他不可能對國家的法律有這么多的了解,因此糊里糊涂就買了,覺得便宜就買了,對這些人的合法利益,政府是要給予保護的。。最高人民法院2008年12月4日頒布《關于為推進農村改革發(fā)展提供司法保障和法律服務的若干意見》對于改變土地用途的“小產權房”買賣行為,法院依法確認無效[2]。通過以上政策和文件我們可以看出國家對于“小產權房”買賣是明令禁止的。但我國潛在的“小產權房”買賣確很盛行,根據陳小君教授領導的“農村土地問題立法研究”課題組在2007年的問卷調查結果,江蘇省非法轉讓宅基地的行為數基本達到了總調查數的一半[3]。“小產權房”買賣主要集中在城鄉(xiāng)接合部、城市郊區(qū)以及風景名勝區(qū)。據統(tǒng)計,截止到2018年底深圳市非法轉讓的“小產權房”占深圳市總建筑面積的58.69%③參見蟻族選房網：《深圳購買小產權房占比數據分析》,http：//www.xcq51.com/c459.html,2018年10月25日。。這些數據都充分有力地說明了我國目前宅基地使用權非法交易的現狀十分嚴峻。隨著城市化進程的加快,發(fā)達地區(qū)宅基地與鄰近的城鎮(zhèn)住宅相比,價格優(yōu)勢明顯,非法交易的現象難以杜絕,且交易后產生的法律糾紛日益增多。與我國宅基地市場“隱形流轉”盛行的現狀相矛盾的是現行法律框架對宅基地使用權流轉的限制。國家對“小產權房”的態(tài)度,反映了宅基地流轉的尷尬局面,一方面是隱形流轉的大量存在,另一方面是國家并不承認“小產權房”的購房合同。司法實踐中,往往直接判定購房行為無效,法院的判決無法解決雙方當事人權利義務的糾紛,簡單確認購房行為無效,容易激化矛盾并加大訴累,無法從根本上解決問題。

第二,宅基地空置嚴重與農民收入水平低下的矛盾。根據中國社會科學院農村發(fā)展研究所《中國農村發(fā)展報告(2017)》的數據,21世紀第一個十年我國農村人口減少了1.33億,而農村宅基地反而增加了3045萬畝。隨著大量農村人口向城市的轉移,我國每年新增的農村宅基地住房面積達到5.94億平方米,估算的市場價值為4千億元④參見《中國農村發(fā)展報告(2017)》。。這就凸顯出兩個方面的問題,一是宅基地資源的閑置浪費,二是農民脫貧、增收任重道遠。宅基地的財產屬性在現有的法律框架內無法得到實現,為了解決這些問題,我國試點地區(qū)開展了宅基地換社保、宅基地換房等多種方案進行探索,但由于各地農村經濟文化水平的差異,目前仍難以推廣一種在全國行之有效的方案。按照市場經濟發(fā)展的趨勢,宅基地只有真正流入市場,在集體經濟組織成員之外的人員中進行流轉,才能獲得最大的流轉價值。城市化的浪潮是不可逆的,戶籍制度已經開始變革,城鄉(xiāng)二元結構日趨解體,宅基地的市場價值日益得到凸顯。作為農民手中的主要財產性資產,宅基地的財產屬性并沒有被喚醒,這主要是因為宅基地使用權難以進入市場,無法實現其財產屬性。如何解放宅基地使用權的財產屬性,充分彰顯宅基地的資產價值才是本輪土地改革的難點所在。

第三,宅基地閑置、違法使用與土地資源緊張的矛盾。我國土地資源稀缺,必須嚴格實行保護耕地制度,宅基地超標、閑置使用反而造成資源浪費。隨著中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展,一方面,城市建設用地日趨緊張,城鎮(zhèn)土地價格飆升;另一方面,農村常住人口減少,而農村住房卻在不斷增加,城鄉(xiāng)同時擠壓現有稀缺的建設用地容量。宅基地的高閑置率與違規(guī)超標占有現象非常突出。國家統(tǒng)計局2017年《第三次全國農業(yè)普查主要數據公報(第四號)》數據顯示,2016年擁有2處住宅的2677萬戶,占11.6%;擁有3處及以上的住房的196萬戶,占0.9%;擁有商品房的1997萬戶,占8.7%①參見國家統(tǒng)計局：《第三次全國農業(yè)普查主要數據公報(第四號)》,http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/201712/t20171215_1563634.htm,2019年3月11日。;顯然我國超標占有宅基地的情況也很尖銳,這還不包括“一戶一宅”下宅基地超標用地情況。宅基地形成閑置和違規(guī)超標利用的局面,政府難辭其咎。宅基地違規(guī)超標利用類似違章建筑,政府在農戶多占、超占宅基地的時候沒有及時監(jiān)管,而宅基地上被農戶加蓋后,再拆除就會面臨經濟成本和社會穩(wěn)定成本的取舍。

二、宅基地“三權分置”的必要性

我國當前城市化進程不斷加快,現有的宅基地制度已經不符合我國農村的經濟發(fā)展狀況,宅基地制度語境下的現實困境和制度困境制約了我國農村經濟的進一步發(fā)展。針對宅基地兼具福利性和財產性的特征,宅基地“三權分置”的目標就是激活宅基地的財產屬性,放活宅基地使用權的流轉,并構建我國現代農村的宅基地制度。宅基地“三權分置”改造具備必要性和現實性,是我國農村生產力和生產關系的主動調整,宅基地“三權分置”對于打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機制,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,提高農民收入具有積極作用。

首先,宅基地“三權分置”符合現代物權法的發(fā)展需要?，F代物權法更加強調對財產權利和財產關系的保護,物權法的發(fā)展趨勢就是對物權權能的完善。國外對物權理念的價值化追求就體現了對物權各項權能的統(tǒng)一和分離,但無論是統(tǒng)一還是分離都要求物權權能的完整。我國宅基地使用權雖然屬于用益物權,但權能并不完整。宅基地“三權分置”就是要逐步完善宅基地的物權屬性。當前宅基地的用益物權屬性缺陷歸根到底是以所有權為核心的觀念所致,因此宅基地“三權分置”首要改造的就是以使用權為核心代替以所有權為核心的物權理念。解決了物權理念問題,賦予宅基地使用權人收益的權能就自然應該擺在桌面上討論。以往“重歸屬,不重利用”的觀念已經嚴重制約了我國宅基地制度的健康發(fā)展[4],“三權分置”主要聚焦宅基地流轉后的利益分配問題,是對現行宅基地制度缺陷的有力彌補。而宅基地所有權的完善,對當前宅基地處置權的細化和補充,將有力保護我國公有制的國家體制,也是此輪改革必須堅持的底線。

賦予宅基地使用權流轉權能也是物權和諧的集中體現。物權和諧不僅包括自身物權權能和諧,也應該包括整個物權體系下各個物權種類的和諧。宅基地使用權與城鎮(zhèn)建設用地使用權同屬于建筑房屋的用益物權,屬于同位階的物權,但建設用地使用權流轉不受任何限制,而宅基地使用權則受到嚴格限制。同屬于建筑房屋的用益物權,都具有財產屬性,因宅基地使用權福利性就不允許其進行流通顯然失之公平。而同屬于農村用益物權的土地承包經營權,卻可以流轉,這就完全違背了物權和諧的理論。根據物權和諧以及現代物權精神,宅基地使用權作為一種財產性權利,允許其流轉,符合當前農村經濟的需求。作為集體建設用地,宅基地使用權與城市土地使用權在法律地位上完全平等,在特定歷史時期,宅基地被限制流轉可能對于保障農民居住權具有積極作用,但目前我國的發(fā)展實際情況需要重新厘定宅基地使用權的流轉規(guī)則,賦予宅基地使用權與建設用地使用權同等的物權權能,保障整個物權體系的和諧。

其次,宅基地“三權分置”助推農村經濟的發(fā)展。當前我國城市化進程加快,農村從事農業(yè)生產的人口逐漸減少,而農業(yè)的機械化、規(guī)?；枰Y本的進入。隨著農業(yè)產業(yè)結構的調整以及農業(yè)現代化的推廣,資本已經成為制約農村經濟發(fā)展的重要因素。無論是進城務工、經商的農民還是留在農村從事農業(yè)生產的農民,都需要相應的資金投入。此時,僅僅依靠國家的投資已經不能滿足農民日益擴大的生產、經營的需求,民間資本的融通亟待引入,宅基地“三權分置”就是為農村金融市場的繁榮服務的。宅基地以及宅基地上的房屋作為農民手中可以用來融資的財產一直被嚴格限制抵押,這使得農村金融市場一直很不活躍。宅基地“三權分置”放開宅基地抵押的限制,將使農民手里的“死產”變成“活的資本”,促進農村金融市場的建立和完善,豐富農村金融體系的構成要素。盡管目前宅基地抵押融資尚處于探索階段,但更多的信貸資金進入農業(yè)生產領域,對農村經濟的促進作用是顯而易見的。

再次,宅基地“三權分置”優(yōu)化土地資源的合理配置。土地是不可再生的稀缺資源,宅基地屬于我國農村土地資源的重要組成部分,宅基地的利用直接關系到我國土地資源的優(yōu)化配置[5]。根據試點地區(qū)的調查結果,宅基地土地利用狀況較為粗放,一方面是農村宅基地閑置現象,另一方面是宅基地的違規(guī)亂占現象突出。我國人多地少的矛盾本來就十分尖銳,如此的閑置浪費宅基地是對國家資源的嚴重損害。當前宅基地“三權分置”就是利用市場的導向作用,通過市場配置資源的方式推動宅基地進行合理流轉。宅基地無償使用、無期限使用都導致了宅基地“占而不用”。通過對宅基地使用權的市場配置,可以提髙土地利用的效率,也有利于土地資源的最優(yōu)配置。城鄉(xiāng)一體化進程加快,為宅基地流轉提供了良好的外部條件,宅基地具有的財產性價值與城市建設用地接近,這對于提高農民流轉宅基地的熱情、盤活宅基地的流轉,將會有顯著效果。

最后,宅基地“三權分置”緩和城鄉(xiāng)二元經濟結構的差距。宅基地“三權分置”模式在不轉移不動產所有權的情況下,對于調節(jié)我國的貧富差距、改善群眾生活水平也有顯著成效。針對我國目前居高不下的房價,國家開展了一系列宏觀調控手段來保障居民最低居住水平,并逐步建立了由公租房、經濟適用房構成的保障性住房體系,對解決城市中低收入家庭住房困難發(fā)揮了積極作用[6]。但是對于農村的閑置住房卻一直沒有有效利用,這在很大程度上阻礙了農民的增收和富裕。“三權分置”可以通過放活宅基地使用權流轉為閑置宅基地建設提供資金支持,且有利于縮小社會貧富差距,從而促進整個社會收入水平和幸福度的提升。宅基地使用權制度改革既要保障居住者充分享受房屋的用益物權屬性,又要為農民提供必要融資渠道。這無疑有助于調節(jié)貧富差距,也符合我國社會主義的性質。

三、宅基地“三權分置”構造的可行性

宅基地“三權分置”的推行需要合適的法律和制度空間,以及合適的經濟、文化和社會條件支撐。當前我國農村經濟已經處于歷史發(fā)展的拐點處,相應的法律、法規(guī)和制度條件都為宅基地改革提供了足夠的物質條件和立法空間。結合我國當前農村實際情況,宅基地改革具備可行性。

首先,宅基地“三權分置”具備法律和政策空間。雖然《物權法》將宅基地使用權定性為用益物權,但沒有突破《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)限制宅基地使用權流轉的態(tài)度。新一輪的農村經濟體制改革,宅基地低效利用問題已經引起了國家的高度重視。中國共產黨第十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出要在農村開展改革,并將農村的改革成果推向全國。中共十八屆三中全會在中國共產黨第十七屆三中全會的基礎上,通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,明確了農村改革應該引入工商資本,并將資本與農業(yè)生產相結合。而宅基地改革的標志則是中共中央辦公廳和國務院辦公廳于2015年1月聯合印發(fā)的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟返某雠_標志著我國農村宅基地使用權改革已經進入新的歷史時期。2016年9月,國土資源部、國家發(fā)展改革委、公安部、人力資源社會保障部和住房城鄉(xiāng)建設部印發(fā)了《關于建立城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農業(yè)轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)。《實施意見》是根據《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》制定的,它要求從提高農村土地利用效率出發(fā),結合農村宅基地改革試點的要求,允許進城落戶人員在本集體經濟組織內部自愿有償退出或者轉讓宅基地,鼓勵農村宅基地使用權有序流轉?！秾嵤┮庖姟返某雠_,反映了國家逐步放活宅基地使用權的流轉,鼓勵宅基地流轉的有序進行,逐步建立、規(guī)范宅基地流轉市場,建立、完善宅基地使用權制度。天津市薊縣、江蘇省常州市武進區(qū)、浙江省義烏市等試點地區(qū)經過將近四年的試點摸索,為我國構建宅基地使用權制度提供了充足的樣本。2018年的中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》,明確提出了宅基地“三權分置”的政策,這標志著宅基地“三權分置”已轉化為中央頂層制度設計。宅基地“三權分置”的總體設計初衷就是為宅基地使用權放活流轉服務,并以提高農民收入水平和生活水平為出發(fā)點。當前正值我國編纂《民法典》的關鍵時期,宅基地“三權分置”理論的完善和實踐的積累都將對于我國《民法典》的編纂起到積極作用。通過總結試點經驗,規(guī)范完善相應的改革方案,我國宅基地“三權分置”必將對現行物權法的法律框架有所助益,并為完善我國物權體系做出嘗試和貢獻。

其次,宅基地“三權分置”具有堅實的社會基礎?，F有的宅基地制度一直承載著社會保障功能的屬性,對于穩(wěn)定農村經濟和保障農民的安居樂業(yè)具有積極作用。但改革開放以來,我國農村人口不斷向城市轉移,根據《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》,我國2007—2016年,鄉(xiāng)村人口減少了8193萬人,城鎮(zhèn)人口增加了10 475萬人?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》預測,我國2020年的城市化率將達到60%左右[7]。農村人口的持續(xù)降低,證明了宅基地在保障農民基本生活居住水平的作用逐漸削弱,而針對宅基地的閑置浪費,宅基地改革勢在必行。不斷放開的戶籍制度為宅基地流轉提供堅實的社會基礎。一直以來我國都嚴格限制農村人口向城市轉移,主要體現在1958年1月施行的《中華人民共和國戶口登記條例》,該條例明確規(guī)定了農村戶口向城市轉移的條件①《中華人民共和國戶口登記條例》第十條第二款規(guī)定：公民由農村遷往城市,必須持有城市勞動部門的錄用證明,學校的錄取證明,或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明,向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續(xù)。。但隨著改革開放,我國計劃經濟解體,農村勞動力不斷向城市轉移,在城市經濟高度發(fā)展的同時,是農村人口各種落戶難、醫(yī)療難、教育難等困境的凸顯。針對城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度的弊端,2004年中央一號文件明確放寬了農民進城就業(yè)和落戶的要求,2011年出臺的《國務院辦公廳關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》中進一步明確了中小城市的落戶條件。城鄉(xiāng)二元結構正在逐步解體,戶籍制度的改革就是順應城鄉(xiāng)一體化的需求。以往“同命不同價”的現象極大損害我國公民人權的平等性,當前的戶籍改革正在不斷消除農民和城市居民的身份差異,體現了我國社會平等的人權觀念。宅基地“三權分置”得益于我國戶籍制度的改革,農村戶口轉移為城市戶口,一方面產生了大量閑置剩余的宅基地和房屋,為宅基地使用權的流轉改革提供了物質條件;另一方面,作為宅基地使用權流轉的主體,這部分轉移的人口往往傾向于對宅基地進行流轉,這也為宅基地使用權流轉提供了動力因素。

再次,宅基地“三權分置”具備制度執(zhí)行動力。執(zhí)行動力主要體現了農民對于宅基地流轉的意愿。表現在經濟學上,就是“一致性同意”。王崇敏通過問卷調查的形式,調查了農民對于宅基地流轉的意愿。調查發(fā)現,74.10%的農民對宅基地使用權流轉持支持的態(tài)度,持否定態(tài)度的農民占25.90%[8]。張光輝等學者在梅州市的調查結果與王崇敏的調查結果基本一致,農民希望對宅基地流轉的的調查比例達到63%以上[9]。另外,農民普遍反映對于宅基地流轉最重要的因素是價格因素,也就是說他們更愿意將宅基地流轉給出價最高的人。同等條件下,農民更傾向于賣給本村村民,王崇敏通過問卷調查的形式,統(tǒng)計同等條件下愿意賣給本村村民的占43.55%[10]。通過這些調查,我們可以發(fā)現大部分農民支持流轉宅基地,因此宅基地“三權分置”具有較為廣泛的群眾基礎,具有執(zhí)行的可能性。

最后,宅基地“三權分置”擁有新農村社會保障體系的制度支撐。宅基地使用權福利屬性較為明顯,主要來自于其取得的無償性和使用的無期限性。但宅基地使用權自產生時起并沒有作為社會保障功能被定性。宅基地被認為是農民的社會保障主要由于1962年人民公社將土地收歸公有后,并未在農村建立社會保障制度,這就導致宅基地承擔農民的社會保障功能沿用至今,宅基地使用權從此就打上了深深的身份烙印。通過分析宅基地承擔農民社會保障的歷史,我們可以發(fā)現,宅基地并不應該負擔社會保障的功能,導致宅基地使用權福利性的原因是歷史和現實綜合的產物。我國當前對農民的保障制度主要就體現在“兩塊地”,農民通過土地承包經營權和宅基地使用權來“自我保障”,顯然這種保障是強加給農民的,也是不符合社會保障的基本要求。

根據社會保障的定義,社會保障首先是國家義務,是指國家以政府、社區(qū)、企業(yè)等社會組織形式向公民提供養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障。盡管公民也會繳納強制的社會保險,但總體來說,社會保障是公民的基本權利,負擔的義務是補充責任。當今農村的社會保障僅靠“土地保障”顯然是不符合社會保障的應有之意;對農民群體來說,也不符合社會公平原則?？紤]到我國國家財政目前難以全面覆蓋農民的社會保障。農民的社會保障可以逐步開展,并引入市場因素逐步完善,當前的強制限制流轉顯然不是解決問題的有效途徑。結合我國當前的農村社會保障結構,應該分以下幾步：第一,新型農村合作醫(yī)療體系的全覆蓋。2002年10月,《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛(wèi)生工作的決定》首次提出要逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農村合作醫(yī)療制度,截止到2010年,新型農村合作醫(yī)療制度已經基本覆蓋農村居民。新型農村合作醫(yī)療制度的資金來源主要是個人繳費、集體扶持和政府資助。2006年中央大幅度提高了對新農村醫(yī)療制度的補助力度,中央每年每人補助20元、地方各級政府補助15元。通過新型農村醫(yī)療體系的構建,有利于提高農民應對重大疾病的風險能力。新農村醫(yī)療制度的建立與幫助農民脫貧致富是一個問題的兩個方面,農民應對疾病能力的薄弱,往往會導致“因病致貧、因病返貧”的現象。新農村醫(yī)療制度通過政府組織、農民自愿參加、集體支持的多維角度開展,具有較強的社會抗風險能力。第二,農民最低生活保障和農民養(yǎng)老保險的建設。城市和農村都需要國家提供當地最低生活保障標準,并且這個標準應該逐年上調。對于農村特困群眾定期定量生活救濟,體現了我國社會主義社會共同富裕的核心理念。社會最低生活水平保障制度的建立和完善對于我國社會保險體系的構建具有積極作用。我國農村養(yǎng)老保險制度從20世紀80年代末就開始探索,在浙江、廣東等發(fā)達地區(qū)已經建立起較為完備的農村養(yǎng)老保險制度。但我國土地面積遼闊,地區(qū)間發(fā)展極不平衡,廣大中西部地區(qū)推廣這項制度尚需時間。但隨著我國農村經濟體制改革,尤其是土地承包經營權“三權分置”和宅基地使用權“三權分置”的提出和施行,農村養(yǎng)老保險以及相應的社會保障制度實現全覆蓋具有可期待性。此時,宅基地流轉就可以只從流轉的經濟效率考慮,而不必擔心流轉后的社會保障問題了。第三,精準扶貧政策指引下我國整體進入小康水平。習近平同志在十九大報告中指出要加強社會保障體系建設,全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。在農村深化改革和社會保障制度自身優(yōu)化的雙輪驅動下,農村社會保障體系完善的時機已經到來。實踐中,精準扶貧“五個一批”工程中的發(fā)展脫貧也集中體現了以人民為中心的理念,并收到了積極效果。統(tǒng)計顯示,截至2018年底,2013—2018年,我國農村貧困人口從9899萬減少到1660萬,并以每年下降1200萬以上的速度穩(wěn)步推進①參見中國日報網：《國務院扶貧辦：預計2019年底95%的貧困人口脫貧》,https：//rg.mbd.baidu.com/fjj74kg?f=cp&u=b7c94b82c252190f,2019年10月12日。。通過精準扶貧我國預計2020年貧困人口同全國人民一道進入全面小康社會。貧困人口脫貧后,宅基地“三權分置”下宅基地使用權流轉將在很大程度上不必受制于宅基地的社會保障屬性,從而進一步解放宅基地的財產屬性。

四、“三權分置”政策對宅基地使用權的物權重構和立法完善

宅基地“三權分置”可以彌補“兩權分離”下宅基地使用權的立法缺憾,為完善我國物權制度、農村土地管理制度、農村住宅保障制度提供理論支持[11]。宅基地制度特有的法律特征和物權屬性決定了其法理基礎的獨立性。宅基地不僅承載了農民最低居住水平的社會保障屬性,也具有重要的財產屬性。宅基地“三權分置”可以逐步探索和完善宅基地使用權作為用益物權的法律權能,并重新完善宅基地使用權的法律構造,并有利于宅基地制度的配套立法和相關司法解釋的補充和完善。

第一,重構宅基地使用權的法律構造。當前我國《物權法》對宅基地使用權的基本內容、宅基地使用權的取得、行使、轉讓和消滅的規(guī)定過于模糊,各地立法機關根據授權作出所謂的符合當地實際情況的規(guī)定也比較混亂。宅基地“三權分置”就是要探索出一條中國特色的土地改革之路,重點就是重構宅基地使用權的法律構造[12]。包括細化宅基地使用權的取得制度,具體可以從取得的程序、取得是否有償等方面完善宅基地使用權的取得制度;整合宅基地的資源屬性,逐步放活宅基地使用權的流轉,并規(guī)范宅基地的轉讓和退出機制;相應地也需要改革宅基地的登記確權制度,宅基地的收回制度等等。宅基地“三權分置”模式將通過實踐和理論的更新,從法律構造上重新構建宅基地使用權制度。

第二,完善宅基地使用權的物權權能?！段餀喾ā返谝话傥迨l規(guī)定,宅基地使用權人依法對所有的土地享有占有和使用的權利,有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。根據《物權法》的規(guī)定,宅基地使用權是一種特殊的用益物權,但它是權能不完整的用益物權,因為使用權人對宅基地沒有收益的權利,只有占有、使用和依法利用的權利。宅基地使用權作為用益物權,卻沒有收益的權能,其物權屬性具有不完整性。通過研究宅基地“三權分置”的法律構造,有利于完善宅基地使用權的用益物權屬性,在占有和使用宅基地的基礎上,賦予宅基地使用權以收益的權能,使其作為用益物權的權利內容更加完整。

任何社會制度的博弈,其核心無非都是權益的分配?！吨腥A人民共和國憲法》第十條和《土地管理法》第八條明確規(guī)定宅基地歸農村集體經濟組織所有。但農村集體經濟組織實現宅基地所有權的審批職能過于虛化,宅基地使用權作為宅基地所有權的派生物權毋庸置疑,因此對宅基地使用權的“強權賦能”首要就是強化宅基地所有權行使主體的權能,同時村集體行使宅基地所有權權能時,不得侵害宅基地使用權人的權益。宅基地“三權分置”模式既要體現宅基地處分權的“強權”,又要實現宅基地使用權收益職能的“賦能”。

第三,規(guī)范宅基地使用權相關配套的立法和法律解釋?！锻恋毓芾矸ā泛汀段餀喾ā穼φ厥褂脵嗨扇〉南拗屏鬓D的態(tài)度,顯然是違背了物權自身和諧發(fā)展的現代物權法精神。如何調整當前不協(xié)調的農村生產力和生產關系的矛盾,尤其是具體到對宅基地使用權流轉條件、范圍方式、期限、收益分配及流轉后土地產權關系的調整等方面的內容都是我們所要解決的問題。我國當前正值《民法典》編纂的關鍵時期,宅基地“三權分置”模式能否成為《民法典》的重要組成部分,是我們需要進一步論證的難題,也是相關宅基地使用權配套立法得以進行的前提。退而求其次,即使“三權分置”不能成為《民法典》的有機組成部分,法律解釋也可以通過“三權分置”有效彌補法律的漏洞,這顯然較之起草新法律,更加節(jié)省成本。王利明(2013)也強調物權解釋的積極效力,有助于社會主義法律體系的形成,并可以成為成文法的“潤滑劑”,彌補剛性法律的不足[13]。