張曉炯

(華東政法大學,上海200042)

行政復(fù)議制度實施20多年,學界在行政復(fù)議制度的性質(zhì),以及行政復(fù)議制度的功能變化等方面進行了大量研究。很多學者提出了現(xiàn)行行政復(fù)議制度存在的缺陷,并對這些缺陷提出了相應(yīng)的修改建議。但對行政復(fù)議制度的主導功能應(yīng)當如何定位關(guān)注較少,而一項制度的主導功能卻決定著該項制度的整體建構(gòu)和細節(jié)設(shè)計?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》(以下簡稱《行政復(fù)議法》)面臨修改之際,筆者在此首先從立法上闡述我國行政復(fù)議主導功能的發(fā)展變化,其次對為什么將解決爭議作為行政復(fù)議主導功能進行論證,最后在解決爭議這項主導功能定位下提出對行政復(fù)議的體系重構(gòu)建議。

一、行政復(fù)議主導功能的立法發(fā)展

縱觀我國法律的制定規(guī)律不難發(fā)現(xiàn),每部法律第一條都會開宗明義地闡述其立法目的,表明立法者制定該部法律期許達到的法律效果及其應(yīng)發(fā)揮的功能。立法目的對整部法律文本具有統(tǒng)攝作用,其他所有的法律條文都圍繞立法目的進行具體的制度設(shè)計。我國行政復(fù)議制度自1990年通過《中華人民共和國行政復(fù)議條例》(以下簡稱《行政復(fù)議條例》)的制定初步確立,該條例是1989年《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)配套的立法工程,經(jīng)過9年的實施后該制度逐漸成熟獨立,1999年第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會(以下簡稱“全國人大常委會”)第九次會議通過了《行政復(fù)議法》,并同時廢止了《行政復(fù)議條例》,2007年國務(wù)院根據(jù)《行政復(fù)議法》制定了《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)。行政復(fù)議制度經(jīng)歷三次重要立法后,不僅對復(fù)議內(nèi)容做出了較大程度的調(diào)整,而且復(fù)議制度的主導功能定位也在不斷發(fā)生變化。每項制度都不可能只具有單一功能,行政復(fù)議當然也不例外,其具有內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟、解決爭議等多元復(fù)合的功能。從上述立法變化來透析行政復(fù)議主導功能的變化：

(一)從《行政復(fù)議條例》到《行政復(fù)議法》之立法目的條款的調(diào)整

由于行政復(fù)議制度是作為行政訴訟制度的配套工程而建立的,所以1990年《行政復(fù)議條例》與1989年《行政訴訟法》在具體制度的設(shè)計上基本一致。然而,《行政復(fù)議條例》作為一部由國務(wù)院制定的行政法規(guī),從立法目的表述來看,它其實并不“甘心”處于行政訴訟法的依附地位[1]。1990年《行政復(fù)議條例》第一條規(guī)定了行政復(fù)議維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)、防止和糾正違法或不當?shù)木唧w行政行為、保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的三重功能。而1989年《行政訴訟法》第一條按照保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)的順序設(shè)立行政訴訟的立法目的。從這里可以看出,行政復(fù)議將“維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”提到了“保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益”的前面,并增加了“防止和糾正違法或不當?shù)木唧w行政行為”這一內(nèi)容。這一微小變化恰恰證實了行政復(fù)議的“野心”,其并不愿意完全依附于行政訴訟,而是致力于從立法目的上打造出不同于行政訴訟的制度。

《行政復(fù)議條例》經(jīng)過近10年的實施后,行政復(fù)議制度逐漸成熟獨立,1999年全國人大常委會頒布實施了《行政復(fù)議法》。這次立法的重大變革是將行政復(fù)議的三重功能從順序上作了調(diào)整,將“防止和糾正違法或不當?shù)木唧w行政行為,保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益”提到“行政復(fù)議維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”的前面,這次立法的改變并非表明行政復(fù)議制度立法目的從根本上發(fā)生了變化。時任國務(wù)院法制辦公室主任楊景宇在關(guān)于《中華人民共和國行政復(fù)議法(草案)》的說明中指出,“行政復(fù)議是行政機關(guān)內(nèi)部自我糾正錯誤的一種監(jiān)督制度。完善行政復(fù)議制度,充分發(fā)揮行政復(fù)議制度的作用,對于加強行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督,促進行政機關(guān)合法、正確地行使職權(quán),維護社會經(jīng)濟秩序,維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,維護社會穩(wěn)定,具有重要意義[2]”。此處可以看出國務(wù)院對行政復(fù)議功能定位的態(tài)度,行政復(fù)議雖然與行政訴訟同時具備著保護合法權(quán)益的功能,但內(nèi)部的層級監(jiān)督才是該制度的真正本質(zhì)。

(二)從《行政復(fù)議法》到《實施條例》之立法目的條款的調(diào)整

相比于《行政復(fù)議法》對《行政復(fù)議條例》對行政復(fù)議制度立法目的條款的調(diào)整,2007年《實施條例》可謂是發(fā)生了天翻地覆的變化,該條例將“解決行政爭議”納入到立法目的中來。這表明行政復(fù)議逐漸由內(nèi)部監(jiān)督機制向行政爭議解決機制轉(zhuǎn)型。這一轉(zhuǎn)變有著其特定的歷史背景,行政復(fù)議自實施以來一直定位為行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度,復(fù)議機關(guān)與原行政機關(guān)不自覺地形成一個利益共同體,導致復(fù)議機關(guān)作出大量的維持決定,給行政相對人一種“官官相護”的錯覺,嚴重影響了行政復(fù)議制度的公信力。為了更快更有效地解決糾紛,多數(shù)當事人并不愿意經(jīng)過一個毫無意義的復(fù)議程序,而是直接提起行政訴訟,這就將行政復(fù)議這項制度完全架空,大量的行政爭議涌入行政訴訟中。為了改變這種尷尬的境遇,《實施條例》并沒有遵循其上位法《行政復(fù)議法》的立法目的來設(shè)計,而是為了解決實際問題將“解決行政爭議”作為行政復(fù)議的首要立法目的?！秾嵤l例》對行政復(fù)議法關(guān)于復(fù)議制度的定位進行了調(diào)整,除在理念層面強調(diào)要發(fā)揮行政復(fù)議制度解決行政爭議的作用,也通過具體的制度建構(gòu)重點對行政復(fù)議程序進行了細化和完善,一方面使得復(fù)議程序更加具備可操作性,并盡可能與內(nèi)部辦案程序相區(qū)分,另一方面也提升了復(fù)議程序的公正性[3]。

二、行政復(fù)議主導功能的定位：解決爭議

通過行政復(fù)議制度的立法變化可以得出行政復(fù)議制度功能經(jīng)歷了內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟——權(quán)利救濟、內(nèi)部監(jiān)督——解決爭議三個階段。行政復(fù)議具有內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟、解決爭議多元復(fù)合功能在理論上已經(jīng)形成共識,但對其主導功能的定位仍存在著不同的觀點。2014年修改《行政訴訟法》時,為了扭轉(zhuǎn)復(fù)議機關(guān)不愿當被告作出大量維持決定的局面,引入了復(fù)議機關(guān)作共同被告制度,該制度設(shè)立后再度引起行政復(fù)議性質(zhì)、功能的熱議。章劍生曾提出,這一內(nèi)容是國家立法機關(guān)為了解決當下行政復(fù)議實踐中的具體問題設(shè)計的程序性制度,具有強烈的問題導向性,在法理上仍存在商榷余地,能否解決中國的特殊問題,也仍有待后續(xù)觀察后才能得出結(jié)論[4]。事實上,行政復(fù)議在解決爭議這一點上與行政訴訟并無本質(zhì)上的區(qū)別。行政復(fù)議權(quán)的“司法性”之所以經(jīng)常不被承認,根源乃在于其隸屬于行政系統(tǒng)[5]。而機構(gòu)的設(shè)置并不是決定事物本質(zhì)的關(guān)鍵因素,不能因為行政復(fù)議機關(guān)設(shè)置在行政系統(tǒng)內(nèi)部,就否認行政復(fù)議的司法性,誤解行政復(fù)議的主導功能。

(一)行政復(fù)議主導功能的理論學說

行政復(fù)議制度與行政訴訟制度相似,都具有監(jiān)督權(quán)力、權(quán)利救濟、解決爭議三種功能,對于三者之間的關(guān)系,理論界目前主要有階梯論、并重論和主導論三種觀點。階梯論認為,行政復(fù)議制度應(yīng)當按照解決行政爭議為初級目的,監(jiān)督行政為中級目的,救濟權(quán)利為終極目的的主次來設(shè)計[6]。并重論認為,行政復(fù)議制度是內(nèi)部監(jiān)督與權(quán)利救濟的復(fù)合,在制度設(shè)計上應(yīng)當注重不同功能的并重[7]。主導論則認為,一項制度多種功能之間的地位關(guān)系就如同制度追求的多種價值之間的關(guān)系一樣,是存在先后順序的[8]。主導論是目前學界的主流派,根據(jù)首要功能定位的不同又產(chǎn)生內(nèi)部監(jiān)督說、權(quán)利救濟說、解決爭議說三種學說。

權(quán)利救濟說認為,行政復(fù)議應(yīng)當將保障公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益視為首要任務(wù),只有這樣才能樹立起行政復(fù)議的公信力。行政復(fù)議本身就是行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)解決糾紛的一種方式,一味地將內(nèi)部監(jiān)督作為行政復(fù)議的首要功能,不僅不會發(fā)揮出該項制度應(yīng)有的價值,反而會讓行政相對人自動忽略該救濟方式。內(nèi)部監(jiān)督說肯定行政復(fù)議首先要體現(xiàn)行政機關(guān)自我監(jiān)督、自我糾錯的功能,這與其解決行政糾紛功能絕對是并行不悖、融為一體的[9]?，F(xiàn)行《行政復(fù)議法》為該種學說提供了法律文本上的支撐,認為行政復(fù)議制度是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的層級監(jiān)督,糾正下級行政機關(guān)違法或者不當?shù)男姓袨?。解決爭議說認為應(yīng)當將解決爭議視為行政復(fù)議制度的首要功能,權(quán)利救濟與層級監(jiān)督都是在爭議解決這項主功能下衍生出的附屬功能。在解決糾紛的過程中,在相對人的質(zhì)疑中才能暴露行政機關(guān)行使權(quán)力的工作漏洞和不足,才能更好地實現(xiàn)行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督。行政復(fù)議機關(guān)可以在完成解決糾紛任務(wù)的同時收到層級監(jiān)督之效[10]。

(二)將解決爭議定為行政復(fù)議主導功能的原因

任何一項制度都不僅僅只體現(xiàn)某一單一功能,但真正影響整部法律體系的建立和具體制度的設(shè)計是這項制度的主導功能?！缎姓?fù)議法》面臨修改之際,其主導功能的定位無疑是舉足輕重的。筆者認為將解決爭議定位為行政復(fù)議的主導功能更能迎合現(xiàn)實需求,其主要原因源自宏觀和微觀兩個層面的諸多因素。

從宏觀層面看,有以下兩方面的原因,即：第一,將解決爭議定位為行政復(fù)議的主導功能具有立法依據(jù)。1990年《行政復(fù)議條例》將內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟視為行政復(fù)議的功能,1999年《行政復(fù)議法》除了在二者順序上有所調(diào)整外,做出了基本相同的規(guī)定。當時《國務(wù)院關(guān)于貫徹實施〈中華人民共和國行政復(fù)議法〉的通知》中,也明確指出“行政復(fù)議是行政機關(guān)自我糾正錯誤的一種重要監(jiān)督制度”。這些法律文本的規(guī)定在很長時期內(nèi)將行政復(fù)議定性為內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟的一種制度。但隨著法治政府、法治國家建設(shè)的迫切需要人們對行政復(fù)議的功能慢慢有所改變,將行政復(fù)議和推進政府法治,維護國家和諧穩(wěn)定聯(lián)系起來。2007年《實施條例》將解決行政爭議作為行政復(fù)議的功能,對其內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟功能卻只字未提,可以看出立法者對行政復(fù)議功能的態(tài)度轉(zhuǎn)變,當然條例中未提及并非表明行政復(fù)議不具有這兩項功能,但從另一方面卻更加突出解決爭議功能的重要性。2014年修訂的《行政訴訟法》中也在立法目的中突出強調(diào)了解決行政爭議,與《實施條例》形成了前后呼應(yīng)。這些法律文本的規(guī)定都為行政復(fù)議解決爭議的主導功能提供了立法依據(jù)。

第二,將解決爭議定位為行政復(fù)議的主導功能更能滿足現(xiàn)實需求。行政案件數(shù)量逐年上升,但實踐中進入復(fù)議程序的案件數(shù)量總體偏少、糾錯率總體過低,而造成這種情況的根本原因是我國在制定行政復(fù)議法時,行政審查制度定位受到“反司法化”思想的主導,把行政復(fù)議完全等同于行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我糾正錯誤的制度[11]。行政復(fù)議制度本身應(yīng)當達到的終極目的是解決糾紛,內(nèi)部監(jiān)督只是由于復(fù)議機關(guān)是原行政機關(guān)的上一級機關(guān)而體現(xiàn)出的附屬功能,若將該項制度單純定位為行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度,則其存在的意義并不大。由于立法思想的主導,使得行政復(fù)議法在實施過程中呈現(xiàn)出各種各樣的弊端,為了解決這種困境,2006年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》中明確指出要引導、鼓勵當事人通過行政復(fù)議渠道解決行政爭議。行政復(fù)議制度的初衷是為行政相對人提供多種救濟途徑,且行政復(fù)議較行政訴訟具有專業(yè)性強、程序簡便、高效快捷等特點,本身應(yīng)當成為解決糾紛的主渠道,但由于過分強調(diào)其監(jiān)督功能,且行政訴訟法的設(shè)計認為行政復(fù)議具有行政性,從而將該項制度架空。行政復(fù)議是為分擔行政訴訟負擔而存在的,法院是解決糾紛的最后途徑,司法責任制改革后,全國法院無一例外面臨“案多人少”的困境,將行政復(fù)議作為解決行政糾紛的主渠道,更符合現(xiàn)實需求,使大量的行政案件涌入行政復(fù)議這條解決途徑,讓寶貴的司法資源投入到更需要的領(lǐng)域,只有這樣才能達到物盡其用的效果。

從微觀層面看,又有以下三方面的原因,即：第一,行政復(fù)議的啟動方式。行政復(fù)議是行政相對人對原行政機關(guān)作出的行政行為不服向復(fù)議機關(guān)提出申請時,復(fù)議程序才有可能被啟動,故行政復(fù)議與行政訴訟相通,都適用不告不理原則。行政復(fù)議機關(guān)即使發(fā)現(xiàn)下級行政機關(guān)作出的行政行為違法或不當,也不能依職權(quán)主動啟動行政復(fù)議程序,若將行政復(fù)議的主導功能定位為內(nèi)部監(jiān)督,則與行政機關(guān)本身具有的上下級機關(guān)之間的監(jiān)督功能將無法區(qū)分,復(fù)議機關(guān)發(fā)現(xiàn)下級機關(guān)作出的行政行為有誤時,當然可以依職權(quán)啟動監(jiān)督糾錯程序。解決行政爭議是復(fù)議制度多元功能產(chǎn)生的基礎(chǔ),由此也就要求復(fù)議必須有特定的體制和制度,不同于一般的內(nèi)部監(jiān)督[12]。

第二,禁止不利變更原則在行政復(fù)議中的適用?！秾嵤l例》第五十一條規(guī)定了行政復(fù)議機關(guān)不應(yīng)作出對申請人更為不利的行政復(fù)議決定,該條規(guī)定相較于上位法《行政復(fù)議法》有很大的突破。這也充分反映出行政復(fù)議主導功能逐步變化的跡象,如果將內(nèi)部監(jiān)督作為行政復(fù)議的主導功能,則禁止不利變更原則就沒有任何適用余地,復(fù)議機關(guān)根據(jù)其在復(fù)議程序中查明的事實既可以減輕原行政行為,同樣也可以加重原行政行為。禁止不利變更原則來源于刑事訴訟中的“上訴不加刑”原則,該原則的初衷是為了排除被告擔心上訴后獲得更加不利判決的心理障礙設(shè)立的,在行政復(fù)議程序中規(guī)定該原則恰恰體現(xiàn)了行政復(fù)議解決爭議的主導功能,讓行政相對人可以放心地通過行政復(fù)議這條途徑表達自己的訴求,從而達到與行政訴訟同樣的法律效果。

第三,行政復(fù)議從受理到?jīng)Q定的制度設(shè)計?！缎姓?fù)議法》從行政復(fù)議申請人主體資格、審查方式、審查程序到行政復(fù)議決定形式等主要事項都是參照《行政訴訟法》等有關(guān)規(guī)定設(shè)計的,上述環(huán)節(jié)設(shè)計的細微之處體現(xiàn)了行政復(fù)議的司法氣息,以解決爭議為最終目的。較行政訴訟而言,行政復(fù)議審查范圍更廣,復(fù)議機關(guān)不僅可以對原行政行為的合法性進行審查,對其合理性也可以進行審查,這表明行政復(fù)議機關(guān)對行政實體法律關(guān)系調(diào)整更具有徹底性,使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益更能獲得實質(zhì)救濟。訴訟作為全球解決糾紛的統(tǒng)一手段,與行政復(fù)議相比其審查范圍較窄,決定類型固化,但其主導功能卻不曾發(fā)生改變,故對行政復(fù)議而言,其在實質(zhì)性解決爭議方面更勝一籌。

三、主導功能定位下行政復(fù)議體系的重構(gòu)

將解決爭議視為行政復(fù)議的主導功能,并非意味著行政復(fù)議要完全照搬行政訴訟程序,而是要將行政訴訟中體現(xiàn)程序公正的基本要素引入行政復(fù)議中,這樣一方面在行政復(fù)議原有的簡便性、專業(yè)性、快捷性基礎(chǔ)上保證其公正性,另一方面也不會出現(xiàn)行政復(fù)議與行政訴訟同質(zhì)化的問題。厘清行政復(fù)議的主導功能,逐步實現(xiàn)將行政復(fù)議發(fā)展成為解決行政爭議的主渠道的目的,筆者對《行政復(fù)議法》的修改提出以下幾個方面的建議：

(一)建立行政復(fù)議委員會

行政復(fù)議制度設(shè)立之初將其定位為內(nèi)部監(jiān)督機制,在這一定位之下將復(fù)議機構(gòu)設(shè)在了復(fù)議機關(guān)法制工作機構(gòu)之下。從實施實效來看,行政復(fù)議機構(gòu)的設(shè)計存在以下兩大弊端：第一,復(fù)議機構(gòu)在行政系統(tǒng)內(nèi)部封閉運行,無法保證其公正性。復(fù)議機關(guān)與被申請機關(guān)往往是上下級機關(guān),難免有官官相護之嫌,特別是某些經(jīng)過上級行政機關(guān)批準后作出的行政行為,很難保證復(fù)議機關(guān)的中立性。第二,復(fù)議機構(gòu)承擔事務(wù)繁多,專門性不足。實踐中很多復(fù)議機構(gòu)并非僅僅承擔復(fù)議工作,往往還要承擔很多的其他行政事務(wù),這就直接影響了復(fù)議機構(gòu)的辦案質(zhì)量。加之我國承擔行政復(fù)議的工作人員整體的專業(yè)水平普遍偏低,對于一些相對復(fù)雜的行政案件并不能以法律專業(yè)的眼光分析問題,難以作出令人信服的決定。

這些弊端暴露后,2008年9月,國務(wù)院法制辦下發(fā)《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會試點工作的通知》,在北京、黑龍江、江蘇、山東、河南、廣東、海南和貴州8個省、直轄市開展相對集中的行政復(fù)議權(quán)、設(shè)置行政復(fù)議委員會的試點工作。此次改革有兩個重要任務(wù),一是將部門的行政復(fù)議權(quán)集中到政府,二是通過設(shè)置行政復(fù)議委員會的組織形式引入社會人士作為復(fù)議委員參與到行政復(fù)議工作中來,從而加強復(fù)議機構(gòu)的中立性,提升行政復(fù)議的公正性和公信力,以期獲得當事人和社會的認同。從試點的改革實效看,行政復(fù)議委員會設(shè)立后復(fù)議工作收案數(shù)和糾錯率都有明顯的改善。未來行政復(fù)議權(quán)集中由政府行使后,行政復(fù)議機關(guān)之下應(yīng)當直接設(shè)立專門的行政復(fù)議機構(gòu)——行政復(fù)議委員會。解決爭議是行政復(fù)議的主導功能,公正性是解決爭議的最高宗旨,縣級以上人民政府設(shè)立行政復(fù)議委員會,確定由行政復(fù)議委員會獨立公正地做出復(fù)議決定是實現(xiàn)該宗旨的最好保障。行政復(fù)議委員會的設(shè)立可以保證復(fù)議機構(gòu)的獨立性,有利于保障其專職辦案。在主體上,行政復(fù)議委員會由政府官員、專家學者和社會公眾三方按照一定比例組成[13]。通過多渠道吸納外部人員,可以消除行政相對人對復(fù)議“官官相護”的感受,增強行政復(fù)議制度的公正性。

(二)擴大行政復(fù)議受理范圍

《行政復(fù)議法》第六、第七條列舉了屬于行政復(fù)議受理范圍的具體行政行為和可以一并提請審查的規(guī)范性文件的范圍,第八條排除了不屬于行政復(fù)議受理范圍的行為。立法機關(guān)當時對行政復(fù)議的定位與理解是按照與《行政訴訟法》相平行的理念來設(shè)計的?！缎姓V訟法》經(jīng)過2014年和2017年修改后大大擴大了行政訴訟的受案范圍,已明顯超過行政復(fù)議,故對《行政復(fù)議法》受理范圍的修改迫在眉睫。行政復(fù)議和行政訴訟作為解決行政爭議的兩大渠道,首先,行政復(fù)議對行政訴訟有關(guān)受案范圍的規(guī)定應(yīng)全盤接受。其次,行政復(fù)議較于行政訴訟解決行政爭議更徹底：第一,行政復(fù)議不僅可以審查行政行為的合法性,而且還可以審查行政行為的合理性;第二,行政復(fù)議解決行政爭議更具有專業(yè)性、技術(shù)性。故行政復(fù)議受理范圍的設(shè)置并不需要完全局限于行政訴訟的受案范圍,而應(yīng)在行政訴訟受案范圍的基礎(chǔ)上擴大行政復(fù)議受理范圍。具體包括：

一是《行政復(fù)議法》應(yīng)當將“具體行政行為”調(diào)整為“行政行為”,與《行政訴訟法》保持一致。二是將行政機關(guān)對其工作人員作出的行政處分納入復(fù)議范圍。隨著現(xiàn)代社會的變遷與法治觀念的革新,傳統(tǒng)行政法基于“行政機關(guān)——行政相對人”關(guān)系框架所構(gòu)成的法調(diào)整范圍顯得過于狹窄,尚不足以有效地保護行政相對人的合法權(quán)益,且現(xiàn)代行政法所保護的法益,也不應(yīng)該僅僅限于行政相對人的合法權(quán)益[14]?，F(xiàn)行《行政復(fù)議法》排除對行政機關(guān)對行政工作人員的行政處分或者其他人事處理決定糾紛的受理,針對這部分特殊人群合法權(quán)益的相關(guān)規(guī)定較為籠統(tǒng),這部分特殊人群在受到較為嚴重的行政處分時,也僅僅在系統(tǒng)內(nèi)具有有限的陳述和申辯權(quán),不足以實質(zhì)上保障這部分人的合法權(quán)益。故從行政復(fù)議制度的發(fā)展趨勢看,將這種具有特殊關(guān)系的內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議的范圍是必要的。

(三)引入直接言詞原則

《行政復(fù)議法》第二十二條規(guī)定,行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法。立法原意是為了追求效率,采用書面審查簡便易行?，F(xiàn)行行政復(fù)議審查的方式很難充分發(fā)揮行政復(fù)議解決爭議的功能。首先,不利于全面查明案件事實。書面審查原則上適用于事實清楚,對法律適用存疑的案件,而實踐中對法律適用有爭議的復(fù)議案件少之甚少,多數(shù)案件是對事實有爭議或者是因執(zhí)法不規(guī)范進而啟動行政復(fù)議程序。復(fù)議申請人向復(fù)議機關(guān)提交復(fù)議申請材料后,一段時間后收到行政復(fù)議決定書,行政相對人對此感到莫名其妙。導致訴訟過程中很多當事人以復(fù)議機關(guān)未給予其答辯機會主張復(fù)議程序違法,雖然復(fù)議機關(guān)不通知行政相對人進行當面對質(zhì)并不違反法律規(guī)定,但從另一方面可以看出申請人對這項權(quán)利的需求。行政復(fù)議機關(guān)以原行政機關(guān)提交的證據(jù)材料作為主要的審查對象,難以全面查明案件事實。其次,不利于提高行政復(fù)議的公信力。書面審查意味著關(guān)起門來辦事,不僅審理過程不向社會公開,即使是案件申請人在提交申請書與接收復(fù)議決定書外,也不能直接參與到復(fù)議程序中。整個復(fù)議程序是復(fù)議機關(guān)自己在內(nèi)部運作,這很難讓當事人信服,這也是大量行政案件涌入行政訴訟程序中,不能實現(xiàn)行政復(fù)議作為解決行政爭議主渠道的原因。

以解決爭議為主導功能的行政復(fù)議,復(fù)議機關(guān)充當?shù)氖恰安门姓摺钡慕巧?一個合格的裁判者應(yīng)當聽取申請人與被申請人雙方的言詞辯論和陳述后形成內(nèi)心確信,而不是沉迷于案卷筆錄的枷鎖之中。未來修法過程中應(yīng)當引入直接言詞原則,行政復(fù)議原則上都應(yīng)該給予申請人當面陳述、辯論的權(quán)利,這是改善現(xiàn)行復(fù)議審查方式弊端的最好方法。直接言詞原則要求爭議雙方和裁決者同時在場,申請人在復(fù)議程序中能夠充分表達其訴求,陳述自己的觀點,對行政機關(guān)作出的行為提出反對意見。這樣一來,申請人在裁決機關(guān)面前將自己想說的全部傾出,不僅會感到自己應(yīng)有的權(quán)利得到相應(yīng)的尊重,同時也能起到一種發(fā)泄的作用。實踐中,相對人在聽證的過程中感受到了程序的公正,往往會選擇息訟服判,這正是爭議糾紛解決目標所期盼的,是復(fù)議法修改之重[15]。例如,筆者曾經(jīng)遇到這樣一個案例,原告因違反法律規(guī)定在不屬于廣告墻的地方張貼了一則出租房屋的小廣告,被某區(qū)綜合執(zhí)法局處以200元罰款,該案經(jīng)過了復(fù)議,復(fù)議維持后又打到法院。法院審理過程中,原告對其違法行為全部認可,該案之所以發(fā)展到這個階段,首先是因為原行政機關(guān)在作出行政行為時態(tài)度不好,其一氣之下提起行政復(fù)議,在遞交復(fù)議申請書后本想在上級機關(guān)面前講述一下心中的不滿,但是復(fù)議機關(guān)并沒有通知其與原行政機關(guān)進行任何的當面對質(zhì)就作出了行政復(fù)議決定書,最終申請人因氣憤提起行政訴訟。筆者相信,實踐中還有很多類似因行政復(fù)議程序沒有給予申請人充分表達訴求的機會,進而引發(fā)行政訴訟的案件,故引入直接言詞原則不僅可以使復(fù)議過程相對公開透明化,且更利于復(fù)議機關(guān)在復(fù)議程序中終結(jié)爭議。

(四)引入行政復(fù)議調(diào)解機制

在我國行政糾紛解決實踐中,從行政糾紛產(chǎn)生到司法判決作出之前,調(diào)解一直發(fā)揮著重大作用,也逐漸得到了法律、法規(guī)和規(guī)章的認可。雖然《實施條例》第五十條對行政復(fù)議調(diào)解制度作出了比較完善的規(guī)定,但《行政復(fù)議法》一直未對該機制做出明確規(guī)定,導致該機制實施的上位法依據(jù)不足,建議此次修法就行政復(fù)議調(diào)解的適用范圍、主體、程序、文書效力作出具有可操作性的規(guī)定。

首先,厘清行政復(fù)議調(diào)解的適用范圍,即適用行政復(fù)議調(diào)解的對象。行政復(fù)議調(diào)解的適用范圍應(yīng)當與行政訴訟調(diào)解的范圍一致,即分為三類：一是法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)案件;二是行政賠償行為爭議;三是行政補償行為爭議。

其次,要明確行政復(fù)議調(diào)解的調(diào)解主體。既然行政復(fù)議調(diào)解是行政復(fù)議程序中的一項機制規(guī)定,則調(diào)解主體也應(yīng)當由行政復(fù)議的主管機構(gòu)實施,按照上述修法建議應(yīng)當由未來設(shè)立的行政復(fù)議委員會主持調(diào)解。

再次,細化行政復(fù)議調(diào)解的程序。行政調(diào)解程序的完備、公正與否,直接關(guān)系到行政調(diào)解結(jié)果的公正性[16]。對于符合行政復(fù)議調(diào)解的三類案件,首要解決的是程序啟動原則,即是按照當事人申請還是復(fù)議機構(gòu)依職權(quán)主動啟動調(diào)解程序。如果將一定量的案件通過行政復(fù)議調(diào)解機制化解掉,則行政復(fù)議和行政訴訟的負擔就相對減輕,也符合將行政復(fù)議打造成解決行政爭議主渠道的目的。故對符合行政復(fù)議調(diào)解的案件主管機關(guān)應(yīng)當主動啟動行政復(fù)議調(diào)解程序,只有當行政相對人拒絕適用行政復(fù)議調(diào)解程序,調(diào)解未達成協(xié)議或者調(diào)解書生效前一方反悔的,行政復(fù)議機關(guān)才應(yīng)及時作出行政復(fù)議決定。

最后,明確行政復(fù)議調(diào)解的文書效力。調(diào)解協(xié)議書是行政復(fù)議調(diào)解終結(jié)的載體,該文書是否具有強制執(zhí)行力,是行政復(fù)議調(diào)解效果的最終體現(xiàn)?！缎姓?fù)議法》修改時,必須明確規(guī)定,當事人經(jīng)調(diào)解達成協(xié)議的,行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當制作行政復(fù)議調(diào)解書,并載明行政復(fù)議請求、事實、理由和調(diào)解結(jié)果,經(jīng)雙方當事人簽字后具有法律效力,任何一方不主動執(zhí)行的,另一方可以向法院申請強制執(zhí)行。任何一方當事人在簽收前反悔的,該行政復(fù)議調(diào)解書將不發(fā)生法律效力,按照行政復(fù)議程序解決行政爭議。

(五)行政復(fù)議決定體系調(diào)整

現(xiàn)行復(fù)議決定體系是將行政復(fù)議定位在內(nèi)部監(jiān)督體制下建立的,《行政復(fù)議法》作為《行政訴訟法》的配套制度深受1989年《行政訴訟法》的影響,即以撤銷決定為主要決定類型。若將解決糾紛定位為行政復(fù)議的主導功能,為使行政復(fù)議實質(zhì)性解決行政爭議,則以撤銷決定為中心建構(gòu)的復(fù)議決定體系必須作出相應(yīng)的調(diào)整。行政復(fù)議不僅可以審查行政行為的合法性,而且還可以審查行政行為的合理性,且行政復(fù)議解決行政爭議更具有專業(yè)性、技術(shù)性,行政復(fù)議較于行政訴訟解決行政爭議更徹底。行政復(fù)議解決行政爭議不需要有司法權(quán)過度干預(yù)行政權(quán)的顧慮,其決定類型也應(yīng)當一步到位,避免程序空轉(zhuǎn)。

契合實質(zhì)性解決爭議,達到程序盡快終結(jié)的效果,以撤銷決定為主的行政復(fù)議決定體系應(yīng)當向以變更決定和履職決定為主的行政復(fù)議決定體系變遷。復(fù)議決定是對行政相對人申請事項的最終答復(fù),直接影響著申請人的實體權(quán)利義務(wù)。根據(jù)《行政訴訟法》的立法理念可以看出,法官在作出判決時是小心謹慎的態(tài)度,除金錢給付義務(wù)給出了具體的給付數(shù)額外,其他判決重新將判斷權(quán)交給了行政機關(guān)。這是基于法官僅能夠?qū)σ呀?jīng)作出的行政行為的合法性進行審判,但對行政機關(guān)未進行判斷處理的事項,法院不得干涉,這被稱為行政機關(guān)的首次判斷權(quán)[17]。但是,行政復(fù)議卻不需要有此顧慮,如果將行政復(fù)議權(quán)集中由政府行使后,基于行政機關(guān)之間的上下級關(guān)系,更能為積極回應(yīng)申請人的主觀利益訴求奠定基礎(chǔ)。變更決定相較于撤銷決定更加直接地實現(xiàn)對公民的權(quán)利救濟,減少撤銷決定造成行政程序空轉(zhuǎn)的狀態(tài)。對于行政機關(guān)不作為案件,復(fù)議機構(gòu)也無須先確認原行政機關(guān)不作為行為違法,進而籠統(tǒng)地要求行政機關(guān)給予行政相對人相應(yīng)答復(fù),對以何種方式作出只字不提,而是應(yīng)當在厘清行政機關(guān)負有具體職責的基礎(chǔ)上對其直接課予作為義務(wù),不需要行政機關(guān)再啟動行政程序作出行政行為。

四、結(jié)語

解決爭議是行政復(fù)議的首要任務(wù),行政復(fù)議制度從內(nèi)部監(jiān)督機制的立法定位通過復(fù)議體制改革和復(fù)議程序制度改革逐步向解決爭議機制過渡,使行政復(fù)議成為解決行政爭議的主渠道。但現(xiàn)行行政復(fù)議體制的整體設(shè)計還遠遠不能實現(xiàn)該愿望,故在解決爭議這一主導功能定位下,未來修法應(yīng)采用行政復(fù)議委員會的形式設(shè)立專門的行政復(fù)議機構(gòu),最大限度保證行政復(fù)議的公正化,提升公民對行政復(fù)議的公信力。復(fù)議審理模式應(yīng)當為引入直接言詞原則,賦予申請人充分表達訴求的權(quán)利與機會,進而輔助行政復(fù)議機構(gòu)全面查明案件事實。此外,還應(yīng)當引入行政復(fù)議調(diào)解制度,并將以撤銷決定為主的行政復(fù)議決定體系向以變更決定和履職決定為主的行政復(fù)議決定體系變遷,契合實質(zhì)性化解行政爭議的目的。