劉 戈，胡文茜

（天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，天津300384）

1 研究背景

在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的今天，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[1]，其中，加快建立更為完善的住房保障體系，無(wú)疑是解決這一矛盾的關(guān)鍵之一.在2019年3月5日的政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理通過(guò)“房地產(chǎn)稅”“新型城鎮(zhèn)化”“棚戶區(qū)改造”“群眾住房問(wèn)題”[2]等關(guān)鍵詞，勾勒出未來(lái)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì).繼構(gòu)建租售并舉的住房建設(shè)體系、堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”的定位之后，我國(guó)未來(lái)會(huì)繼續(xù)加大對(duì)民生領(lǐng)域的關(guān)注，加強(qiáng)住房保障體系的建設(shè)，著力解決群眾的住房問(wèn)題，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展.

我國(guó)的住房制度自全面深化改革以來(lái)，在實(shí)踐探索中取得了顯著的成績(jī)，但同時(shí)，居高不下的房?jī)r(jià)、居民有限的購(gòu)買(mǎi)能力，使得城市中低收入群體的住房問(wèn)題依舊是一項(xiàng)值得廣泛關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題[1].國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家在解決保障性住房問(wèn)題方面已經(jīng)有了較先進(jìn)的模式，其中，美國(guó)的可支付住房、德國(guó)的公共住房、荷蘭的社會(huì)住房以及新加坡的組屋，作為四種典型案例，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒學(xué)習(xí).因此，從跨國(guó)角度研究保障性住房的建設(shè)管理，對(duì)推動(dòng)我國(guó)保障性住房制度的發(fā)展有著重要的社會(huì)意義[3].

2 部分發(fā)達(dá)國(guó)家保障性住房特點(diǎn)與成功經(jīng)驗(yàn)

2.1 美國(guó)保障性住房的特點(diǎn)及成功經(jīng)驗(yàn)

保障性住房在美國(guó)被稱為可支付住房（affordable housing），顧名思義，即“可以負(fù)擔(dān)得起的住房”.美國(guó)住房政策的核心定位于“可支付性”，即讓中低收入家庭能夠支付得起與其家庭規(guī)模及收入水平相適應(yīng)的、符合國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的住宅[4].

2.1.1 “包容性區(qū)劃”政策

美國(guó)可支付住房的成功之處在于其“包容性區(qū)劃”.所謂“包容性區(qū)劃”，指在城市中心區(qū)的商品房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，通過(guò)區(qū)劃規(guī)定，按照一定的比例配建保障性住房，類(lèi)似于我國(guó)的保障房配建計(jì)劃.按照政府要求，開(kāi)發(fā)商在進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)時(shí)，須提供一定比例的可支付住房，并且以中低收入群體能夠支付的價(jià)格進(jìn)行出租或出售，在此過(guò)程中，開(kāi)發(fā)商可以享受政府提供的各種優(yōu)惠政策，如容積率補(bǔ)償、增加建筑密度、減免影響費(fèi)（impact fee reduction）[5]等.此外，政府還會(huì)提供如降低停車(chē)用地面積要求、加快審批速度等[6]開(kāi)發(fā)激勵(lì)政策.自20世紀(jì)70年代開(kāi)始，美國(guó)的“包容性區(qū)劃”在幫助提高保障性住房建設(shè)數(shù)量的同時(shí)，相比政府直接干預(yù)的方式，減少了公共財(cái)政的投入，而且該政策對(duì)促進(jìn)居住融合、減少由于集中建設(shè)導(dǎo)致的貧困聚集現(xiàn)象也起到了積極作用.

2.1.2 嚴(yán)格的準(zhǔn)入審核機(jī)制

美國(guó)可支付住房由房屋保護(hù)和開(kāi)發(fā)局管理，對(duì)申請(qǐng)人的資格有著非常嚴(yán)格的限制，對(duì)申請(qǐng)人財(cái)產(chǎn)方面的審核也異常嚴(yán)格.申請(qǐng)人在申請(qǐng)可支付住房時(shí)，需要提供詳細(xì)的年收入工資單、銀行資產(chǎn)證明、退休金明細(xì)、失業(yè)證明等相關(guān)材料；開(kāi)發(fā)商收到申請(qǐng)資料后，需要去申請(qǐng)人提供的收入來(lái)源處進(jìn)行核實(shí)，核實(shí)后將資料上報(bào)市政府；政府復(fù)查后，若無(wú)異議，才會(huì)批準(zhǔn)申請(qǐng)人的申請(qǐng)需求，同時(shí)對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行補(bǔ)貼發(fā)放.申請(qǐng)截止后，開(kāi)發(fā)商會(huì)給申請(qǐng)人隨機(jī)分配一個(gè)注冊(cè)號(hào)，按照號(hào)碼大小順序處理申請(qǐng)；開(kāi)發(fā)商也會(huì)優(yōu)先處理殘疾人等特殊人群的申請(qǐng).更為嚴(yán)格的是，如果處理審核資料的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，申請(qǐng)人還需要每3個(gè)月更新一次資料.此外，政府規(guī)定可支付住房的公示中必須告知房源，具體到區(qū)、市、州或其他部門(mén)，并且具體到負(fù)責(zé)人，所有信息公開(kāi)透明[7].這種嚴(yán)格的準(zhǔn)入審核有效解決了真正符合要求的低收入群體的住房需求，也減少了投機(jī)取巧、尋租現(xiàn)象的發(fā)生.

2.2 德國(guó)保障性住房的特點(diǎn)及成功經(jīng)驗(yàn)

住房保障在德國(guó)被視為提高社會(huì)福利水平的重要手段，在早前頒布的《住房扶持法》中明確提到：“社會(huì)福利住房的扶持是承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的住房政策的重要組成部分”[8].因此，住房保障政策在德國(guó)的公共政策中占有十分重要的位置.

2.2.1 重視政府在住房保障中的責(zé)任

與英、美等國(guó)家相比，德國(guó)更加強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)保障方面的責(zé)任，具體到住房保障的建設(shè)管理方面，德國(guó)政府的角色顯得尤為重要[8].為了緩解二戰(zhàn)后緊張的住房供應(yīng)狀況，德國(guó)政府投入了大量資金來(lái)建設(shè)保障性住房，并以低于市價(jià)的價(jià)格投入市場(chǎng).在興建公共住房的同時(shí)，德國(guó)政府也制定了一系列例如免息或者低息貸款、提供稅收優(yōu)惠在內(nèi)的優(yōu)惠政策，吸引個(gè)人、私營(yíng)房地產(chǎn)公司和住房合作社[8]等社會(huì)主體參與到公共住房的建設(shè)中.

2.2.2 以租房政策解決住房需求

與我國(guó)不同的是，德國(guó)并不存在“購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房”這一說(shuō)法，而是大力推行出租形式的保障性公共住房[9]，鼓勵(lì)中低收入家庭租住公共住房，同時(shí)政府也對(duì)低收入租房者提供房租補(bǔ)貼.租房補(bǔ)貼的資金主要來(lái)源于德國(guó)聯(lián)邦政府，由各地的社會(huì)福利局進(jìn)行具體的執(zhí)行操作；另外，如果生活比較艱苦的家庭有需求，也可以自行提出申請(qǐng)，行政部門(mén)會(huì)根據(jù)其收入、家庭人口數(shù)量以及所在地租金的平均水平來(lái)制定租金補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn).德國(guó)公共住房體系有著嚴(yán)格的退出機(jī)制，承租家庭每年要向政府住房局進(jìn)行家庭收入申報(bào)[10]，凡收入超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)人應(yīng)退還福利住宅，否則將按照市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)收取租金.租房政策解決了全國(guó)約六成家庭的住房需求.

2.3 荷蘭社會(huì)住房的特點(diǎn)及成功經(jīng)驗(yàn)

荷蘭社會(huì)住房是指由住房協(xié)會(huì)提供的用于租賃的非營(yíng)利性住房[11].荷蘭是利用社會(huì)住房成功解決住房問(wèn)題的國(guó)家之一，其在住房保障體系方面的投入、管制以及實(shí)施效果都堪稱國(guó)際典范，具有重要的借鑒意義.

2.3.1 社會(huì)住房建設(shè)和管理的非政府模式

荷蘭社會(huì)住房由住房協(xié)會(huì)進(jìn)行建設(shè)和管理，作為非盈利組織，住房協(xié)會(huì)承擔(dān)了政府在社會(huì)住房供給方面的職責(zé)，提供并管理著荷蘭的社會(huì)住房，使政府從社會(huì)住房的建設(shè)和管理領(lǐng)域中脫離出來(lái)，僅通過(guò)政策和制度建設(shè)來(lái)引導(dǎo)和監(jiān)督.住房協(xié)會(huì)不僅極大地分擔(dān)了政府的公共管理壓力，還有著獨(dú)立性和靈活性的特點(diǎn)，有力地保障了社會(huì)住房體系的可持續(xù)發(fā)展，使得住房的商品和公共產(chǎn)品屬性得以協(xié)調(diào)并存.

2.3.2 合理的社會(huì)住房空間布局

荷蘭的社會(huì)住房在長(zhǎng)期實(shí)踐中經(jīng)歷了從單一結(jié)構(gòu)社區(qū)到混合型社區(qū)、從集中的大規(guī)模社區(qū)到分散的小型社區(qū)的演變.時(shí)至今日，荷蘭已經(jīng)形成了分散建設(shè)社會(huì)住房、以開(kāi)放式社區(qū)建設(shè)避免封閉發(fā)展等理念.荷蘭住房協(xié)會(huì)和政府采用各種方式促進(jìn)社會(huì)居住的融合.社會(huì)住房采用的是分散建設(shè)、統(tǒng)一管理的布局，住房協(xié)會(huì)在選址建造社會(huì)住房時(shí)，注重將各種形式、不同水平的社會(huì)住宅進(jìn)行混合，并重視對(duì)配套公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，以公共活動(dòng)場(chǎng)所、教育場(chǎng)所以及宗教場(chǎng)所等來(lái)維系社區(qū)居民的聯(lián)系[12]，促進(jìn)不同階層和不同種族的融合.

2.3.3 重視社會(huì)住房的更新改造

荷蘭重視對(duì)社會(huì)住房質(zhì)量的監(jiān)管，除了建設(shè)階段，在租戶居住過(guò)程中也持續(xù)對(duì)房屋進(jìn)行維護(hù)和更新改造，住房協(xié)會(huì)每年都會(huì)向這類(lèi)項(xiàng)目注入大量資金.改造計(jì)劃包括修建和更新學(xué)校，建設(shè)包括社區(qū)中心、護(hù)理中心和小區(qū)商店在內(nèi)的社區(qū)服務(wù)設(shè)施，提高住房結(jié)構(gòu)的多層次性和不同收入人群混合度，增設(shè)社區(qū)管理員為居民提供社會(huì)咨詢和教育等服務(wù)等等[11]，這些舉措不僅提高了居民的居住舒適度，也為社會(huì)創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會(huì).住房更新類(lèi)項(xiàng)目也是居民、政府、社會(huì)團(tuán)體以及商業(yè)集團(tuán)多方參與合作的典范.

2.4 新加坡組屋政策的特點(diǎn)及成功經(jīng)驗(yàn)

新加坡組屋是指由新加坡建屋發(fā)展局承建的公共房屋，是80%以上新加坡國(guó)人的住所[13].組屋制度是承托新加坡獨(dú)立40多年來(lái)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制，其科學(xué)的規(guī)劃管理、政府的支持、完善的法律法規(guī)體系都是不可或缺的部分.

2.4.1 科學(xué)的管理模式

在保障性住房建設(shè)管理方面，不同于我國(guó)分散性的管理模式，新加坡的組屋政策是一種完全由政府主導(dǎo)的、集權(quán)式的運(yùn)作機(jī)制.組屋的規(guī)劃、建設(shè)和管理工作都由政府所設(shè)立的專(zhuān)門(mén)的行政管理機(jī)構(gòu)——建屋發(fā)展局負(fù)責(zé)，避免了分散管理出現(xiàn)的監(jiān)管不明現(xiàn)象，從而有利于管理的規(guī)范化進(jìn)行.

2.4.2 完善的規(guī)劃體系

在對(duì)組屋規(guī)劃的過(guò)程中，新加坡政府秉持著“人口分散，就近就業(yè)”的目標(biāo)，充分考慮組屋居民的就業(yè)問(wèn)題.組屋區(qū)內(nèi)規(guī)劃建造了為居民提供就業(yè)崗位的輕工業(yè)園和小型加工廠，居民區(qū)的邊緣也設(shè)有一些服務(wù)性的工廠和企業(yè)，這些不要求太高學(xué)歷和技術(shù)水平的企業(yè)，為組屋區(qū)內(nèi)的住戶特別是婦女提供了大量的就業(yè)崗位.為了將新加坡打造成宜居且可持續(xù)發(fā)展的溫馨家園，2015年，新加坡政府公布了永續(xù)發(fā)展藍(lán)圖[14]，力圖進(jìn)一步改善組屋居民的生活環(huán)境.組屋區(qū)的建設(shè)按照居住小區(qū)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)和興建，采取“棋盤(pán)式”發(fā)展模式，即以區(qū)塊為規(guī)劃單位，把中小學(xué)校、社區(qū)醫(yī)院和診所、商業(yè)街和商場(chǎng)以及社會(huì)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)等各類(lèi)公共服務(wù)設(shè)施圍繞著組屋的區(qū)域布點(diǎn).為了方便居民出行，組屋大多選址于地鐵和公交站附近，并且從組屋區(qū)到車(chē)站、小區(qū)住宅樓之間均有長(zhǎng)廊連接，從而避免居民出行時(shí)的高溫日曬和雨淋.這些配套建設(shè)都是從舒適性和人性化的角度出發(fā)而設(shè)計(jì)建造的，使得新加坡不僅實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”的目標(biāo)，更實(shí)現(xiàn)了“其屋宜人居”的發(fā)展愿景.

3 住房保障制度的國(guó)際比較

發(fā)達(dá)國(guó)家在保障性住房建設(shè)和管理領(lǐng)域有著諸多經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)比較分析，得出這些國(guó)家在保障性住房的政策制定、實(shí)施、融資、準(zhǔn)入和退出等階段的共通點(diǎn)，從而為后續(xù)研究提供有益的借鑒.

3.1 保障性住房法律體系的國(guó)際比較

完善的法律法規(guī)體系是推進(jìn)住房保障建設(shè)穩(wěn)步有序進(jìn)行的根本保證.目前，美國(guó)、德國(guó)、荷蘭、新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家都已經(jīng)形成了各自比較完善的住房保障法律體系，為保障性住房政策的實(shí)施提供重要的法律支撐.

美國(guó)有專(zhuān)門(mén)的立法機(jī)構(gòu)，在不同的時(shí)期、針對(duì)不同的國(guó)內(nèi)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定了相應(yīng)的住房保障法律法規(guī).自20世紀(jì)30年代美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《國(guó)家住房法》起，美國(guó)相繼出臺(tái)了《城市重建法》《聯(lián)邦住房法》《住房和城市發(fā)展法》《住房和社區(qū)發(fā)展法》等法律法規(guī)[15]，為保障性住房提供了強(qiáng)大的法律支持和明確的發(fā)展方向.同時(shí)，根據(jù)不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和住房保障需求，美國(guó)的法制建設(shè)也在不斷完善，目前在住房保障立法方面形成了比較完善的體系，涵蓋了公共住房補(bǔ)貼、房租補(bǔ)貼以及消除貧民窟等諸多方面，其他如住房貸款、住房保險(xiǎn)方面的法規(guī)條文也已經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化，從而使得住房保障措施有法可依，也保證了住房市場(chǎng)的安全運(yùn)行.

與美國(guó)一樣，德國(guó)的住房保障體系也是以法律法規(guī)的形式確立的.《民法》是德國(guó)住房政策的法律基礎(chǔ)，明確了聯(lián)邦政府與各州府在住宅建設(shè)與住宅保障方面的職責(zé).在此基礎(chǔ)上，德國(guó)制定了較為完善的住房法律框架，包括《住宅建設(shè)法》《工人置業(yè)促進(jìn)法》《住房補(bǔ)貼法》《住房?jī)?chǔ)蓄法》等[8]，涵蓋了住房的建設(shè)、租金管理、住宅現(xiàn)代化等各方面.德國(guó)《住房扶持法》與《租房補(bǔ)助金法》并行，為社會(huì)保障住房的供給、中低收入人群的房租補(bǔ)貼以及租賃市場(chǎng)的規(guī)范化提供了法律框架.此外，為了保障租客的權(quán)益，德國(guó)目前實(shí)施相對(duì)有利于租客的保護(hù)制度，比如退租保護(hù)制度和房租管制制度，國(guó)家也相繼出臺(tái)了《租房法》和《經(jīng)濟(jì)犯罪法》，以法律的形式保證了房屋租賃體系的有效運(yùn)作.

作為高度法制化的國(guó)家，荷蘭的社會(huì)住房政策是建立在完備的法律框架基礎(chǔ)之上的.荷蘭通過(guò)實(shí)施《住房法》《住房分配法》《社會(huì)住房管理通則》《收入和支出平衡協(xié)定》等[18]，建立起完整的社會(huì)住房法律體系.各項(xiàng)法律法規(guī)不僅對(duì)社會(huì)住房的建設(shè)、分配、管理等方面做出詳細(xì)的規(guī)定，保證了住房保障制度的構(gòu)建、完善和實(shí)施，而且提供了建立住房保障制度的依據(jù)，明確了住房保障的基本目標(biāo)，規(guī)定了住房保障的實(shí)現(xiàn)方式，成為荷蘭社會(huì)住房成功的保證.

新加坡有著完備的住房保障法律體系.早在1964年推出“居者有其屋”計(jì)劃之初，與之配套的法律法規(guī)就幾乎涵蓋到了組屋建設(shè)的各個(gè)階段.政府根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)不同發(fā)展階段的實(shí)際情況，頒布了符合國(guó)情的與保障房相關(guān)的規(guī)章制度和法律法規(guī)，用立法來(lái)明確組屋建設(shè)中各個(gè)角色的權(quán)利和義務(wù).比如1960年，新加坡政府頒布了《住房發(fā)展法》[16]，制定了國(guó)家住房發(fā)展的目標(biāo)，建屋發(fā)展局也依此成立；次年，為保證組屋建設(shè)用地的獲得，政府頒布了《土地征用法》[17]，授予建屋發(fā)展局強(qiáng)制征用土地的權(quán)利，使其能以市場(chǎng)土地價(jià)格的70%來(lái)獲得土地，用以建造低于私人開(kāi)發(fā)商價(jià)格的組屋；對(duì)于組屋的建設(shè)和住房消費(fèi)信貸的資金來(lái)源，新加坡早在1955年就頒布了《中央公積金法》，明確規(guī)定了新加坡中央公積金機(jī)構(gòu)的職能.以上法律也隨著社會(huì)的發(fā)展不斷進(jìn)行修改完善.

3.2 保障性住房準(zhǔn)入和退出機(jī)制的國(guó)際比較

完善的準(zhǔn)入與退出機(jī)制是一個(gè)國(guó)家保障性住房政策成功實(shí)施的重要環(huán)節(jié).發(fā)達(dá)國(guó)家在保障性住房政策的實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)確定合理的準(zhǔn)入條件、制定嚴(yán)格的審核程序、加強(qiáng)后期監(jiān)督管理、優(yōu)化完善退出機(jī)制，確保了保障性住房分配的公平.

在可支付住房的退出方面，美國(guó)采用“引導(dǎo)+補(bǔ)貼”的模式[19]，通過(guò)一系列優(yōu)惠政策，引導(dǎo)符合退出標(biāo)準(zhǔn)的中低收入家庭通過(guò)貸款買(mǎi)房、建房等方式退出可支付住房，政府也對(duì)退出后的中低收入家庭提供相應(yīng)的住房補(bǔ)貼，保障其日常生活.

與美國(guó)相類(lèi)似，對(duì)于退出保障房的家庭，德國(guó)自1996年起實(shí)行住房獎(jiǎng)勵(lì)政策，支持承租者不再租房而選擇自己建房或購(gòu)房.對(duì)私人建房，德國(guó)政府會(huì)給予一定的稅費(fèi)減免.對(duì)購(gòu)買(mǎi)住房的家庭，政府也按照買(mǎi)價(jià)的5%給予購(gòu)房補(bǔ)貼，每年一次下發(fā)給符合的家庭.一些企業(yè)也向購(gòu)房職工提供非常優(yōu)惠的購(gòu)房貸款[19].

荷蘭社會(huì)住房的退出是通過(guò)市場(chǎng)化的途徑實(shí)現(xiàn)的.簡(jiǎn)單來(lái)講，當(dāng)居住者的收入增加而不再符合原有租住社會(huì)住房的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，政府會(huì)通過(guò)減少住房津貼、提高租賃成本等方式，促使居住者主動(dòng)退出公共住房，進(jìn)入市場(chǎng)化的租賃住房市場(chǎng).政府也會(huì)提供購(gòu)房貸款或首次購(gòu)房資助等優(yōu)惠政策[20]，鼓勵(lì)租賃者購(gòu)買(mǎi)住房.

為防止有人利用組屋進(jìn)行投機(jī)活動(dòng)，新加坡政府制定了細(xì)致周全的規(guī)定，對(duì)居民購(gòu)買(mǎi)組屋等行為進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)控.新加坡政府對(duì)組屋的申請(qǐng)者有著嚴(yán)格的條件限制，根據(jù)規(guī)定，申請(qǐng)人必須同時(shí)滿足公民身份、年齡、收入等多方面的條件才可以申請(qǐng)組屋.在組屋的退出方面，新加坡也有著嚴(yán)格的退出措施，主要涉及組屋的轉(zhuǎn)讓置換與出售兩方面.此外，對(duì)于弄虛作假的行為，新加坡政府會(huì)處以六個(gè)月監(jiān)禁，并罰款5 000新元的嚴(yán)厲懲戒措施.

3.3 保障性住房融資方式的國(guó)際比較

為了支撐和滿足保障性住房建設(shè)對(duì)資金的需求，發(fā)達(dá)國(guó)家在保障性住房融資方面探索出了切實(shí)可行的方式.

美國(guó)在保障性住房的融資方面，經(jīng)歷了由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)的過(guò)渡.20世紀(jì)60年代以前，美國(guó)保障性住房的建設(shè)資金由政府承擔(dān)；到了20世紀(jì)60年代初期，政府開(kāi)始鼓勵(lì)民間機(jī)構(gòu)和資本進(jìn)入公共住房的建設(shè)領(lǐng)域，并出臺(tái)了包括融資擔(dān)保、房租補(bǔ)貼在內(nèi)的輔助政策；20世紀(jì)80年代以來(lái)，美國(guó)保障性住房建設(shè)融資開(kāi)始以資本信貸市場(chǎng)為主，同時(shí)政府鼓勵(lì)創(chuàng)新市場(chǎng)化融資方式，吸引社會(huì)資本參與保障性住房的建設(shè).現(xiàn)階段，美國(guó)可支付住房的資金大部分是通過(guò)市場(chǎng)化融資方式取得，政府直接出資所占比重較少，整體來(lái)看，美國(guó)是采用市場(chǎng)化方式解決保障性住房建設(shè)融資難題較好的國(guó)家.

德國(guó)擁有完善的保障性住房建設(shè)體系，其資金來(lái)源從早期以政府為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎c市場(chǎng)相結(jié)合的模式.目前，公共住房的建設(shè)資金主要來(lái)源于兩方面：一方面，德國(guó)地方政府直接投資建造公共住房，或以直接或者間接投資的方式建立金融機(jī)構(gòu)，為中低收入家庭發(fā)放低息貸款；另一方面，由德國(guó)的儲(chǔ)蓄銀行建立住房?jī)?chǔ)蓄融資服務(wù)體系[19]，鼓勵(lì)居民進(jìn)行住房?jī)?chǔ)蓄.

新加坡組屋的融資方式屬于典型的政府與市場(chǎng)相結(jié)合的模式.組屋的建設(shè)資金除了來(lái)源于政府提供的建設(shè)貸款、發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券取得的資金、組屋的租金收入外，還有一項(xiàng)十分重要的來(lái)源，即新加坡中央公積金局提供的專(zhuān)項(xiàng)貸款.新加坡的公積金制度是一項(xiàng)強(qiáng)制性的儲(chǔ)蓄制度，繳納比例較高，公積金會(huì)員可以使用一定額度的存款購(gòu)買(mǎi)組屋或者交納首付，貸款由以后的公積金償還，同時(shí)，購(gòu)買(mǎi)組屋每月的按揭金額也可以由公積金來(lái)支付[21].新加坡政府利用公積金投資政府債券，獲得資金回歸政府，政府再以財(cái)政補(bǔ)貼和貸款的形式將資金注入組屋的建設(shè)管理中去，從而形成一個(gè)良性的資金循環(huán)鏈.

4 我國(guó)保障房制度存在的問(wèn)題與原因分析

4.1 管理體系及相關(guān)法律法規(guī)不健全

管理體系不夠科學(xué)以及法律法規(guī)不夠完善是目前我國(guó)保障性住房制度中的問(wèn)題之根源.我國(guó)現(xiàn)行的住房保障政策都是以規(guī)范性文件的形式發(fā)布的，雖然早在2005年就發(fā)布了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房申請(qǐng)、審核及退出管理辦法》[22]，但是尚未上升到法律層面，沒(méi)有強(qiáng)制性的法律約束力，因此管控效用并不大.沒(méi)有嚴(yán)明的律法，也很難保證保障房前期申請(qǐng)和后期退出的公平性，造成諸如弄虛作假和“搭便車(chē)”的現(xiàn)象.

目前，我國(guó)的保障性住房管理體系尚不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏類(lèi)似于新加坡建屋管理局的專(zhuān)門(mén)職能機(jī)構(gòu)，多頭監(jiān)管的存在使得保障房的管理流于形式，同時(shí)各省市負(fù)責(zé)政策實(shí)施的管理部門(mén)也很不統(tǒng)一，這既導(dǎo)致行政成本的增大，同時(shí)部門(mén)利益剛性也成為政策的阻礙[4].此外，相關(guān)人員在專(zhuān)業(yè)知識(shí)和法律方面存在短板，群眾的監(jiān)督和評(píng)價(jià)反饋工作沒(méi)有到位，都影響了保障性住房相關(guān)工作的展開(kāi)和完善.

4.2 準(zhǔn)入和退出機(jī)制尚不完善

我國(guó)的保障性住房體系一般由經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房、定向安置房等構(gòu)成，這些類(lèi)型的住房以低于商品房的價(jià)格出售或租賃給中低收入住房困難家庭.為了體現(xiàn)公平性，保障房的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)通常設(shè)置的很?chē)?yán)格，準(zhǔn)入門(mén)檻較高.然而，目前我國(guó)收入差距較大是客觀存在的現(xiàn)象，在這種情況下，過(guò)高的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)可能使一部分弱勢(shì)群體、外來(lái)務(wù)工人員以及夾心層群體被拒之保障房外.

在保障房的后續(xù)退出中，仍然有一部分家庭出于客觀原因或主觀因素，不配合保障房的退出規(guī)定，在占有了保障房資源的同時(shí)，也產(chǎn)生了不公平現(xiàn)象.更有甚者，一些違規(guī)者借保障房牟取私利，給保障房后續(xù)管理工作造成了較大困難.

4.3 融資渠道不夠多元化

我國(guó)自大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程以來(lái)，雖然取得了較大的成就，但是就保障房的建設(shè)數(shù)量而言，仍然存在缺口，建設(shè)資金短缺使得保障性住房數(shù)量不足的現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，造成這種現(xiàn)象的原因是我國(guó)目前保障房建設(shè)的融資渠道不夠多元化.

目前，我國(guó)的保障房建設(shè)資金主要依靠政府的財(cái)政補(bǔ)貼和土地出讓金[23]，盡管一些間接融資渠道如銀行貸款等也是資金來(lái)源之一，但基于保障房的公共性和微利性，社會(huì)資本雖然龐大但缺乏投資動(dòng)力.具體來(lái)講，從金融機(jī)構(gòu)看，以商業(yè)銀行為例，現(xiàn)今保障房建設(shè)很大程度上依靠的是政府與銀行之間的間接性貸款，而由于保障房的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商業(yè)住房，因此在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下銀行更愿意投資商業(yè)性的房地產(chǎn)項(xiàng)目，而不會(huì)將信貸資金大規(guī)模地投向保障房等微利項(xiàng)目[24].信托、保險(xiǎn)、私募股權(quán)等更是傾向于投資盈利性高的商業(yè)地產(chǎn)和普通商品房.融資渠道的單一使得保障房建設(shè)資金過(guò)度依賴政府，從而也給政府財(cái)政帶來(lái)較大壓力.

4.4 住房公積金制度尚待健全

除了融資模式不夠多元化，我國(guó)目前尚不健全的住房公積金制度也是阻礙保障房建設(shè)發(fā)展的絆腳石.住房公積金是解決保障房建設(shè)過(guò)程中資金短缺的另一重要措施，但是相關(guān)的法律法規(guī)卻不完善.我國(guó)與住房公積金相關(guān)的全國(guó)性的法規(guī)僅有1999年發(fā)布的《住房公積金管理?xiàng)l例》，盡管在2002年和2017年經(jīng)過(guò)修訂，目前仍舊沒(méi)有新的更具體的條例出臺(tái).法律制度的欠缺也導(dǎo)致了公積金的監(jiān)管不到位，出現(xiàn)了多頭監(jiān)管的情形.同時(shí)，住房公積金管理委員會(huì)的成員構(gòu)成較復(fù)雜，政府機(jī)構(gòu)、中央銀行、財(cái)政建設(shè)等相關(guān)負(fù)責(zé)人以及有關(guān)專(zhuān)家占1/3，工會(huì)和職工代表占1/3，單位代表占剩下的部分[25].這些成員大多身兼數(shù)職，多方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的參與也可能導(dǎo)致我國(guó)公積金的監(jiān)管權(quán)責(zé)分散，缺乏統(tǒng)一且專(zhuān)門(mén)的管理.

公積金覆蓋面較窄，是目前存在的另一大問(wèn)題.在我國(guó)，住房公積金覆蓋的受益人僅限于就業(yè)人群，失業(yè)貧困人員則無(wú)權(quán)享受；其次，農(nóng)村居民以及從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市定居的外來(lái)務(wù)工人員也不在公積金保障范圍之列；另外，大多數(shù)的外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)甚至部分國(guó)有企業(yè)考慮到成本支出，也不愿意執(zhí)行這項(xiàng)制度[26]，而監(jiān)管不夠嚴(yán)格也使得其有了漏洞可鉆.

住房公積金設(shè)立的初衷是為有住房困難的人群提供資金幫助，解決住房難的問(wèn)題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)收入分配的功能.然而在實(shí)施過(guò)程中，依照現(xiàn)有的嚴(yán)格的審批條件，公積金貸款的獲得往往需要滿足多方面的條件，特別是收入條件.申請(qǐng)的人數(shù)眾多，但符合條件的合格者較少，這就造成收入越高的就業(yè)者越容易獲得公積金貸款，而低收入人群則相反.這種“逆向調(diào)節(jié)”的現(xiàn)象使得目前的公積金制度有失公平，中低收入群體的住房需求得不到滿足.

5 針對(duì)我國(guó)保障性住房改革的對(duì)策與建議

5.1 完善保障房的準(zhǔn)入和退出機(jī)制

在保障性住房的準(zhǔn)入及退出機(jī)制方面，發(fā)達(dá)國(guó)家有著嚴(yán)格的申請(qǐng)要求和申請(qǐng)流程，對(duì)保障房后續(xù)的退出管理也有著完善的機(jī)制.為了體現(xiàn)保障性住房制度的公平性，我國(guó)有必要盡快完善保障房的準(zhǔn)入和退出機(jī)制.

對(duì)于保障房的準(zhǔn)入機(jī)制，一方面，地方政府要根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，更加科學(xué)合理地制定保障房的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，不能太高也不能太低，除了家庭收入這一指標(biāo)之外，還要考慮到商品房房?jī)r(jià)等其他可能影響居民、特別是特殊群體住房購(gòu)買(mǎi)力的因素.保障房的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)也要隨著社會(huì)的發(fā)展和居民收入水平的提高不斷修改完善；另一方面，要考慮到諸如孤寡老人、孤兒、殘疾人以及“夾心層”群體等特殊群體和弱勢(shì)群體的實(shí)際情況，對(duì)此類(lèi)群體申請(qǐng)門(mén)檻的設(shè)定，可以更加人性化，不能“一刀切”，要具體情況具體分析，盡可能在保證公平的前提下滿足更多困難家庭的住房需求.

對(duì)于保障房退出機(jī)制的完善，首先，相關(guān)部門(mén)要做好調(diào)查和審核的工作，杜絕一切造假的可能性，可以采用實(shí)地調(diào)查等方式保證所獲材料的真實(shí)性，減少政府與申請(qǐng)人之間的信息不對(duì)稱.另外，針對(duì)部分審核成員可能在相關(guān)法律知識(shí)和技術(shù)水平上存在的短板，審核部門(mén)可以采取定期培訓(xùn)的方式，提升審核成員的專(zhuān)業(yè)化水平.其次，對(duì)于那些由于客觀原因而不能夠按時(shí)歸還保障房的家庭，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該人性化的對(duì)待，比如有些家庭原先是符合申請(qǐng)保障房標(biāo)準(zhǔn)的，后來(lái)家庭可支配收入提高，即使沒(méi)有提高太多，但是剛好超過(guò)了保障房的申請(qǐng)門(mén)檻，若強(qiáng)制讓其退回保障房，會(huì)給他們?cè)斐奢^大壓力.針對(duì)此類(lèi)情況，最關(guān)鍵的是政府要對(duì)家庭收入和財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的變動(dòng)設(shè)立一個(gè)浮動(dòng)的范圍，而不是一個(gè)刻板的數(shù)字；同時(shí)，對(duì)退出保障房的家庭允許他們重新進(jìn)入輪候序列，新的輪候序列的標(biāo)準(zhǔn)要區(qū)別于第一次輪候的標(biāo)準(zhǔn)；另外，可以設(shè)立一個(gè)過(guò)渡期，盡量給退出家庭一定的時(shí)間重新安家，政府也要盡可能地做好后續(xù)的安置工作.

此外，我國(guó)目前亟需出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，優(yōu)化保障房的準(zhǔn)入和退出機(jī)制.同時(shí)，要完善監(jiān)督機(jī)制，加大懲治力度，必要時(shí)可以采取明確嚴(yán)格的懲治措施.

5.2 營(yíng)造多元化的融資模式，完善公積金制度

保障房的融資模式不夠多元化，給地方政府造成了較大的資金壓力[2]，進(jìn)而使得保障房建成數(shù)量不足.基于此，政府在發(fā)揮好主導(dǎo)作用的同時(shí)，應(yīng)更加合理地調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與到保障房的投資建設(shè)中來(lái)，并針對(duì)不同類(lèi)型的保障性住房采取不同的融資方式，爭(zhēng)取營(yíng)造更加多元化的融資渠道.

首先，政府可以通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分析，降低企業(yè)的投資顧慮；同時(shí)，可以對(duì)參與保障房建設(shè)的企業(yè)采取諸如差異化稅收減免等政策優(yōu)惠對(duì)待[27]，以調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，使其成為保障房融資渠道；其次，可以借鑒新加坡組屋的成功之處，在我國(guó)成立一個(gè)類(lèi)似于新加坡建屋發(fā)展局的管理運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)[19]，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)保障房的融資事宜.通過(guò)以上措施的實(shí)施來(lái)協(xié)調(diào)各方資金的運(yùn)作，以緩解政府的財(cái)政壓力.

對(duì)于住房公積金制度，我國(guó)當(dāng)前亟需進(jìn)一步完善相關(guān)的法律法規(guī)和管理?xiàng)l例，建立責(zé)任追究制度[28]，加強(qiáng)監(jiān)督和管理力度；對(duì)于公積金的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)也需要進(jìn)一步的完善，爭(zhēng)取使更多的人群受益.

5.3 加大保障性住房市場(chǎng)供應(yīng)

保障房的土地主要是由政府劃撥，因此對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，土地出讓金是一項(xiàng)重要的財(cái)政收入，若無(wú)償劃撥土地，則意味著政府要支付巨額的土地收儲(chǔ)成本，出于利益考慮，政府缺乏投入保障房用地的動(dòng)力.針對(duì)這一現(xiàn)象，我國(guó)有必要鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)企業(yè)參與到保障房的土地供應(yīng)中.借鑒前文所提美國(guó)的“包容性區(qū)劃”政策，可以鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)企業(yè)在商品住宅的建設(shè)中配建一定比例的保障性住房，根據(jù)“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”的原則，開(kāi)發(fā)商可以獲得減免一部分稅收等政府的政策優(yōu)惠.地方政府根據(jù)公開(kāi)、公平、公正的原則，采用土地招、拍、掛的方式，允許開(kāi)發(fā)企業(yè)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定依法競(jìng)得土地使用權(quán).地方政府和相關(guān)部門(mén)要與開(kāi)發(fā)商企業(yè)簽訂合同協(xié)議，保障企業(yè)投資項(xiàng)目按計(jì)劃推進(jìn).具體的配建比例，地方政府要在調(diào)研和分析的前提下，結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況制定.同時(shí)，政府要進(jìn)一步規(guī)范市場(chǎng)建設(shè)要求，將社會(huì)監(jiān)督和公示工作做到位，以保障土地市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展.

5.4 允許保障性住房二次流通

目前，我國(guó)保障房市場(chǎng)禁止保障房的二次銷(xiāo)售，且存在著“重售輕租”的現(xiàn)象.為了節(jié)約資金，減少資源浪費(fèi)，提高入住率，可以借鑒新加坡的二手組屋市場(chǎng)[29]，允許保障房二次銷(xiāo)售轉(zhuǎn)租給符合條件的住房困難家庭，而不是完全禁止保障房的二次流通.具體來(lái)講，首先，國(guó)家和地方政府要出臺(tái)保障房二次流通的法律法規(guī)和具體實(shí)施方案；其次，制定完備的審核流程，建立買(mǎi)賣(mài)雙方的信用考核制度，設(shè)立信用名單；要做好買(mǎi)賣(mài)合同相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定以及對(duì)保障房的估價(jià)工作，保障買(mǎi)賣(mài)雙方的利益；再次，要規(guī)定最短入住時(shí)長(zhǎng)，設(shè)立保障房進(jìn)入二次流通市場(chǎng)的期限；最后，采取法律手段取締非正規(guī)、地下中介機(jī)構(gòu)，對(duì)借保障房盈利套利的人員進(jìn)行嚴(yán)懲.

6 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的保障性住房制度為解決城鎮(zhèn)中低收入群體的住房問(wèn)題發(fā)揮了重要作用，但是，在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的過(guò)程中，仍然有一部分家庭不能通過(guò)購(gòu)買(mǎi)商品房或者市場(chǎng)租賃的方式獲得住房.因此，保障性住房建設(shè)仍然任重而道遠(yuǎn).文章針對(duì)目前我國(guó)保障性住房體系中存在的問(wèn)題，從研究美國(guó)的可支付住房制度、德國(guó)的社會(huì)公共福利住房制度、荷蘭的社會(huì)住房政策以及新加坡組屋制度的成功經(jīng)驗(yàn)入手，通過(guò)對(duì)比借鑒，對(duì)我國(guó)保障性住房制度提出具體的建議和意見(jiàn).在今后的建設(shè)發(fā)展中，政府要補(bǔ)好位，覆蓋更多有住房需求的家庭，從而維護(hù)社會(huì)公平公正、保證社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展.