周慧蕾，馬程宏

(溫州大學 法學院，浙江 溫州 325035)

一、學區(qū)劃分的內涵

針對學區(qū)劃分行為的可訴性，首先要大致理解相關核心概念或含義，即明確本問題的內涵。關于“學區(qū)”含義的界定，學者們各有看法。如程雁雷教授在其文章中認為，“學區(qū)是指為適齡兒童少年就近入學而劃定的區(qū)域范圍”[1]。吳晶博士指出：“傳統(tǒng)意義上的學區(qū)一般指學齡兒童就近入學的區(qū)域。實際生活中經常提到的學區(qū)則是一種狹義上的學區(qū)，特指那些教育質量較高的所謂名牌學校對應的就近入學區(qū)域?！盵2]還有其他文章亦對此有做研究[3]。在教育部發(fā)布的教基一〔2014〕1號《教育部關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》中，未對學區(qū)和劃分學區(qū)進行定義，僅就片區(qū)劃分的依據和指導原則作出了指示說明。浙江省教育廳發(fā)布的浙教基〔2018〕19號文件指出：“學區(qū)是指適齡兒童少年就近入學而劃定的區(qū)域范圍。”

關于“學區(qū)劃分”或“學區(qū)劃分行為”的內涵，從法律規(guī)定出發(fā)，關于學區(qū)劃分的法律規(guī)定，主要依據為《中華人民共和國義務教育法》，其第七條規(guī)定：“義務教育實行國務院領導，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主管理的體制。”從政府文件中觀察，文件里并沒有對學區(qū)劃分進行下定義，更多的只是表明學區(qū)劃分的根據、原則、考慮因素等。從理論研究出發(fā)，程雁雷教授認為：“學區(qū)劃分是縣級教育行政部門依據職權作出的規(guī)范義務教育招生入學秩序、影響適齡兒童少年享有義務教育資源機會平等權，能夠對特定適齡兒童少年產生外部法律效力的行為。”[1]

縱覽現行法律規(guī)范，尚未對學區(qū)的概念進行明確界定，但結合實務與理論研究的理解，可以說，學區(qū)就是指為保障義務教育階段的適齡學生享有受教育權，行政機關根據公平原則和就近入學原則而劃定的區(qū)域范圍。雖然在當前法律法規(guī)中，亦未對 “學區(qū)劃分”或“學區(qū)劃分行為”作出明確規(guī)定，但毫無疑問，“學區(qū)”與“學區(qū)劃分”有著緊密的關系。從時間與因果關系上來說，先有學區(qū)劃分或學區(qū)劃分行為，再有學區(qū)的出現?？梢哉f，學區(qū)劃分或學區(qū)劃分行為指的是，行政機關為保證適齡兒童的受教育權，根據一定標準依職權并考慮合理因素而作出的劃分學區(qū)的行政行為。

二、問題的由來

學區(qū)劃分直接涉及教育資源分配、教育公平、個人發(fā)展等問題，牽動社會各界的神經。實踐中已經出現不少不滿學區(qū)劃分的案例，而各地法院對此則分別有不同的解答與應對。就學區(qū)劃分行為的可訴性而言，各地法院并沒有達成一致觀點。

(一)司法實踐的不同評判

截至2020年8月，通過在北大法寶、中國法律裁判文書上以“學區(qū)”“學區(qū)劃分”進行案件檢索，最終得到四十多起直接關于不滿學區(qū)劃分而狀告教育行政管理部門的行政訴訟案件(同一主體經過的多個不同程序，以多個案例為統(tǒng)計計算單位)。就目前涉案糾紛爭議焦點所在，主要有對學區(qū)劃分行政行為的性質的不同定性、受案范圍的不同評價、利害關系程度的不同界定、原告適格等問題。

在(2014)甬海行初字第23號裁定書中，寧波市海曙區(qū)法院認為，針對學區(qū)調整作出的《實施意見》具有普遍約束力，可反復適用，該行政行為為抽象行政行為，不屬于人民法院受案范圍，最終法院裁定駁回原告起訴。在(2017)浙03行終226號裁定書中，溫州中院則認為，學區(qū)劃分行為屬于具體行政行為，具有可訴性，屬于行政訴訟的受案范圍?？梢园l(fā)現，各地法院的不同應對與做法，極易引起司法權威問題和法律適用問題。

(二)理論研究的不同論斷

除了司法實踐的不同評判，理論界的研究亦是有不同論斷。對于學區(qū)劃分是否可訴、是否屬于受案范圍、是屬于具體行政行為、還是抽象行政行為，理論研究觀點也尚未達成一致。

對于認定學區(qū)劃分行為是具體行政行為的觀點，如程雁雷教授就旗幟鮮明地表示學區(qū)劃分屬于具體行政行為，對此性質持有同樣觀點的，如李晨雨認為：“學區(qū)劃分是以就近入學相關法規(guī)為基礎，地方政府和教育行政部門結合當地的義務教育資源配置、人口分布密度、城市建設規(guī)劃等因素，以義務教育學校為中心，對居民區(qū)進行區(qū)域劃分的具體行政行為。”[4](P149)張嗣博認為：“建鄴區(qū)教育局的行政行為是具體行政行為，因為學區(qū)劃分的行政行為是針對該轄區(qū)內有限的、確定的適齡兒童做出的一次性行政行為?！盵5]蘇茜則在其文章中則認為，地方教育行政部門對義務教育階段的適齡兒童和少年進行學區(qū)劃分的行為屬于抽象行政行為[6]。

三、學區(qū)劃分行為屬于可訴的具體行政行為

近現代國家社會以法律進行統(tǒng)治、以法治作為核心，對于法治的意義，戴西指出：“英國人的權利不是來源于憲法，而是法院的判決和執(zhí)行的結果，強調權利必須具有保障?！盵7]可見訴訟權利和訴訟制度的重要意義。江必新和梁鳳云在分析裁判請求權時指出：“德國行政訴訟法學者拉邦德在其所著的《德國民事訴訟法論》中認為，由于國家將強制性解決民事糾紛的職能收為己有，故國家對國民權利的損害應當予以司法保護?！盵8](P1120)而關于行政訴訟的救濟問題，又何嘗不是如此呢？當人們無法通過司法救濟來維護自己的權利，那么書面上、紙質上的權利就永遠只是宣言性的口號。

(一)以具體行政行為分析學區(qū)劃分行為

1.以具體行政行為與抽象行政行為分類討論研究仍具有意義

針對我國現行行政訴訟法規(guī)定的修改，以“行政行為”替代以前的“具體行政行為”的規(guī)定，那么以具體行政行為和抽象行政行為為標準來進行討論研究，是否還具備科學性和必要性呢？答案是肯定的。現行行政法第二條中從正面明確了行政行為所涉及的范疇，同時，又在第十三條第二項中排除抽象行政行為的受理。這種修改顯然是一種進步的表現，主要體現為立法語言的嚴謹、立法技術的提高。對于什么是具體行政行為，以往的理論和實踐難以從其復雜性中找出共性來對其作出界定，故目前采用這樣的立法方式，避免了從正面對具體行政行為進行下定義而引起的爭議，反而從正面規(guī)定行政行為具有可訴性，并反面排除抽象行政行為的可訴性。這樣的法律修改是進步的體現，而非拋棄以抽象行政行為和具體行政行為分類討論研究的方法。因此，關于抽象行政行為與具體行政行為的分類研究，對行政訴訟而言，仍具有重要的意義和作用，并沒有隨著法律將“具體行政行為”修改為“行政行為”而過時或無意義。

2.以具體行政行為與抽象行政行為分類討論研究的科學性

關于行政行為的種類，按照不同標準會有不同的分類。關于抽象行政行為與具體行政行為的區(qū)別標準，主要以行政機關的行政行為所針對的對象是否特定、行為是否能反復適用，即此分類標準為相對人是否特定、行為是否可反復適用。張樹義教授指出，“具體行政行為是指行政主體針對特定的對象，就特定的事項作出的處理決定”[9](P149)。王學輝教授表示：“抽象行政行為，是指行政主體針對不特定的行政相對人所作的、具有普遍約束力的行政行為。抽象行政行為包括行政主體制定行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件的活動。具體行政行為，是指行政主體為實現行政管理目標，應相對人申請或依職權依法處理涉及特定行政相對人的權利義務的行政行為?！盵10](P129)而關于具體行政行為與抽象行政行為分類的功能作用，則主要是為了解決行政訴訟的相關問題。換言之，針對行政行為的可訴性而言，二者的分類功能或作用，主要體現在行政訴訟相對人確定的問題上。抽象行政行為的可訴性，在理論上具備可能性，但在實務的司法實踐操作上，若抽象行政行為具有可訴性，則會導致行政訴訟中行政相對人的不確定，任何人均可以對抽象行政行為提起行政訴訟，這極易導致不穩(wěn)定的局面，也不利于行政機關進行高效的行政活動。因此，以具體行政行為與抽象行政行為分類討論研究行政行為的可訴性具備必要性與科學性。

3.學區(qū)劃分行為屬于具體行政行為

由此，涉及本文有關的學區(qū)劃分問題，就反復適用而言，教育主管部門每年都會作出并公布學區(qū)劃分的文件，在此意義上，可以說行政機關作出的行政行為并不是反復適用的，也因此不屬于抽象行政行為中的反復適用的要求。就特定對象而言，行政機關是針對以“戶籍”為標準的所在地的戶主而作出的一定區(qū)域劃分，因此其所針對的對象是特定的。故而，學區(qū)劃分行政行為屬于具體行政行為。

(二)以行政行為要素分析學區(qū)劃分行為

學區(qū)劃分行為屬于可訴的具體行政行為，可以從行政行為的行政主體、行政相對人及其程序等三個方面對學區(qū)劃分行政行為進行深層次展開。

1.行政主體

就行政訴訟而言，兩造之中必有一方是行政主體，那么學區(qū)劃分中的行政主體是誰呢？從《義務教育法》的第六條、第七條的規(guī)定，確定了義務教育由“省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主管理的體制?？h級以上人民政府教育行政部門具體負責義務教育實施工作；縣級以上人民政府其他有關部門在各自的職責范圍內負責義務教育實施工作”。因此，在不滿學區(qū)劃分行為的行政訴訟中，被告一方是確定的、并且主要是縣級以上人民政府教育行政部門。

2.行政相對人

基于學區(qū)劃分行為的特殊性，學區(qū)劃分行為所針對的對象，不是具體的個人，而是一定的區(qū)域。因此，并非此區(qū)域所有人員均屬于學區(qū)劃分行為直接的行政相對人，只有將要入學的適齡兒童、少年，才屬于學區(qū)劃分行為的直接行政相對人。而其他起訴人，一般不屬于直接對象，更多地屬于利害關系人，屬于行政相關人范疇。

此處關于行政相對人也存在是否確定的問題。本文認為，學區(qū)劃分行為的行政相對人亦是確定的。教育行政部門進行學區(qū)劃分的標準或要求，其一就是按照《義務教育法》第十二條規(guī)定，“適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學”，其二就是《義務教育法》第十五條的規(guī)定：“縣級以上地方人民政府根據本行政區(qū)域內居住的適齡兒童、少年的數量和分布狀況等因素，按照國家有關規(guī)定，制定、調整學校設置規(guī)劃?！笨梢钥闯觯逃姓块T在進行學區(qū)劃分時，考慮的因素主要有適齡兒童、少年的戶籍所在地，本行政區(qū)域內居住的適齡兒童、少年的數量、分布狀況等，根據這些因素所確定后的學區(qū)劃分的區(qū)域是具體且固定的，而在這個區(qū)域范圍內的直接行政相對人——適齡兒童、少年，是相對確定的。在具體實施過程中，教育行政部門每年會提前去公安部門進行適齡兒童、少年人數的人口普查，因此這一區(qū)域內的適齡學生是可以確定的。

可能有人會考慮到戶籍的遷入遷出問題，認為這是個不確定因素的表現。這種人口流動自然是一個變化運動的表現，但需注意的是人員的流動、戶籍遷入遷出問題并不必然導致或直接影響適齡兒童、少年的數量，只有適齡兒童、少年的戶籍遷入或遷出才會直接影響學區(qū)劃分中的就學問題。因此，這是看似有關聯但實際上并不具備絕對因果關系的兩碼事。在這個具體特定的區(qū)域范圍內，戶主總是相對確定的，適齡兒童、少年更比較容易確定，即便有個別適齡兒童、少年的戶籍有所變化也不會影響整個區(qū)域內適齡學生人數的穩(wěn)定性。這不僅涉及國人對家的穩(wěn)定性的期望和要求，還關乎父母追求優(yōu)質教育資源時總會先做準備的行動理念。結合一定地域范圍內的戶主和適齡兒童、少年總是相對穩(wěn)定和確定的，而這便已經達到了確定性的要求，因此學區(qū)劃分行為的行政相對人亦是確定的。

3.學區(qū)劃分行為的程序

對于行政機關在進行學區(qū)劃分時所運用的具體程序，不同程序就會涉及不同性質的行政行為。行政機關若采用立法程序進行學區(qū)劃分的操作，則此對應的是抽象行政行為；行政機關若以執(zhí)法程序進行學區(qū)劃分，則必然涉及具體行政行為。此時的核心與焦點便是：在具體實施操作過程中行政機關所采用的程序到底是立法程序還是執(zhí)法程序。

通過對浙江省教育廳浙教基〔2018〕19號文件的研究，并結合對浙江部分教育工作部門的走訪調查發(fā)現，實踐中教育行政部門是以執(zhí)法程序來對學區(qū)進行劃分的。具體而言，在浙教基〔2018〕19號文件中明確提出了如下要求：“義務教育階段公辦學校由縣(市、區(qū))教育行政部門，按照確保公平和就近入學原則，根據區(qū)域內學校分布、學校規(guī)模、適齡學生人數、所在社區(qū)、交通狀況等因素，依街道、社區(qū)、路段、河道、門牌號、村組等合理劃定?！薄皩W區(qū)劃分、調整初步方案形成后要廣泛征求相關街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)(村)、利益群體等的意見；相關單位、群體對初步方案意見分歧比較大且難以協商達成一致意見的，教育行政部門要組織聽證；方案基本成熟后，由教育行政部門集體研究決定?！薄案鞯亟逃姓块T要將義務教育階段公辦學校的學區(qū)劃分情況在當地教育門戶網站等平臺上主動公開、長期公布、隨時方便群眾查索；學區(qū)有調整變化的，要及時在當地媒體、網站上向社會公布?！笨梢姡诰唧w實時操作過程中，行政機關采用的是執(zhí)法程序，與執(zhí)法程序向對應的行政行為自然是具體行政行為。

至此，從行政行為的三個層次中，我們可以更清楚地認識到“學區(qū)劃分行政行為是可訴的具體行政行為”。

(三)對不同觀點的回應

1.對不同研究方法的看法

程雁雷和隋世鋒認為：“學區(qū)劃分行為是否屬于具體行政行為，需考察的核心議題便是學區(qū)劃分是否對外產生直接的法律效果。”[1]對此，關于界定學區(qū)劃分行為是否屬于具體行政行為，其本質問題還是要回歸到具體行政行為與抽象行政行為的區(qū)別中來。畢竟，與具體行政行為相互對應的是抽象行政行為，若結合其他分類標準來討論研究，未免會造成標準不一而引起研究對象的混亂或混淆。因此，若采用以具體行政行為和抽象行政行為的分類研究的標準來論證學區(qū)劃分的性質、是否屬于行政訴訟受案范圍，則應該堅持這一標準。通過文章上述分析，可以通過行政行為是否具體、行為人是否確定來界定學區(qū)劃分行為屬于具體行政行為。由于前面已論述，此處不再贅述。

2.對不同認定的看法

不難發(fā)現當前理論界的一種觀點，即學區(qū)劃分行為屬于抽象行政行為、不屬于行政訴訟的受案范圍。蘇茜認為：“判斷一個行政行為是否是抽象行政行為，不能僅僅局限于行政行為的結果歸屬是具體還是抽象，行為所針對的人是特定或是不特定，還應該充分考慮其所享有的職權來源、所經過的程序。因此，地方教育行政部門對義務教育階段的適齡兒童和少年進行學區(qū)劃分的行為屬于抽象行政行為?！盵6]對此，結合文章前述關于具體行政行為與抽象行政行為的區(qū)分，以及從行政行為自身的要素來分析學區(qū)劃分行為，學區(qū)劃分行為屬于具體行政行為而非抽象行政行為。尤其結合浙江省教育廳浙教基〔2018〕19號文件的研究，實務中關于學區(qū)劃分所適用的程序為執(zhí)法程序，而非立法程序，因此關于將其認定為適用抽象行政行為的程序是不妥的。本文贊同周齊諭的觀點，即“從學理上來看，學區(qū)劃分呈現的是具有普遍約束力的學區(qū)劃分文件和一種教育行政管理行為，但這并非意味著學區(qū)劃分必然是抽象行政行為”[11]。

在司法實務方面，(2014)甬海行初字第23號行政裁定書中，寧波市海曙區(qū)人民法院認為寧波市海曙區(qū)教育局的《海曙區(qū)教育局2014年小學招生工作實施意見》可反復適用，該行政為抽象行政行為，但《海曙區(qū)教育局2014年小學招生工作實施意見》僅針對2014年的小學招生工作，其“反復性”有待商榷。就司法實務的操作來看，已有上訴審法院作出否定原審認定學區(qū)劃分屬于抽象行政行為的裁判。最具典型案例的是溫州市中級人民法院作出的(2017)浙03行終226號、(2017)浙03行終227號、(2017)浙03行終228號、(2017)浙03行終229號、(2017)浙03行終230號、(2017)浙03行終231號裁定書撤銷了一審法院作出的關于學區(qū)劃分屬于抽象行政行為的裁定。

四、結語

百年大計、教育為本，學區(qū)劃分行為的重要性不言而喻。當前針對學區(qū)劃分、就近入學等問題已有各種爭議。文章從具體行政行為與抽象行政行為的區(qū)分出發(fā)，結合理論與制度實踐，加之以行政行為的三個層次具體分析論證學區(qū)劃分行為的可訴性。當然，這樣的研究僅是對學區(qū)劃分中眾多問題的一個方面的研究，現實與理論中仍有不少問題與挑戰(zhàn)，諸如如何保證學區(qū)劃分中的公平、就近入學的具體實施問題等等，這些均有待于繼續(xù)研討分析。