肖湘雄，汪雯露

(湘潭大學公共管理學院，湖南湘潭411105)

食用農(nóng)產(chǎn)品是指供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品［1］，其質(zhì)量安全事關(guān)人民群眾的身體健康和生命安全，涉及人民群眾最關(guān)心最根本最直接最現(xiàn)實的生存問題。因此，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全備受國民關(guān)注，也成為了國家治理的重點對象。本文擬從協(xié)調(diào)政府監(jiān)管與行業(yè)協(xié)會自治、創(chuàng)新村委會自我管理職能、重建信用等級制度、提升全民法治素養(yǎng)等方面提出食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的共建共治共享新格局，以期構(gòu)建一個以“人民吃得放心”為初衷，以保障食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全為出發(fā)點，以實現(xiàn)政府監(jiān)管到位、多元治理主體責任落實、行業(yè)行為規(guī)范、全民參與度高、制度政策完善為目標的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障新格局。

一、當前食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障格局困境與弊端

(一)多部門共同監(jiān)管成效不顯著，治理主體缺乏專業(yè)性

目前我國食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理由國家衛(wèi)生健康委員會、國家市場監(jiān)督管理總局及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等共同參與。三部門相互協(xié)作，共同開展食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管。其中，衛(wèi)生健康委員會專門設(shè)立食品安全標準與監(jiān)測評估司，負責食品安全風險的評估，擬訂和公布食品安全國家標準，開展新食品原料安全性審查工作。國家市場監(jiān)督總局是國務(wù)院直屬機構(gòu)，承擔著國務(wù)院食品安全委員會的具體工作，下設(shè)多個食品安全治理機構(gòu)，開展食用農(nóng)產(chǎn)品全過程監(jiān)管、分析掌握各環(huán)節(jié)食用農(nóng)產(chǎn)品安全形勢、參與食用農(nóng)產(chǎn)品安全標準制定等工作。農(nóng)村農(nóng)業(yè)部設(shè)有農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管局，負責農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測及不定期抽查工作，具備起草農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)及政策建議、組織開展安全風險評估、擬定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全及相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料國家標準等職能。三部門共同治理食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全具有一定難度。一方面，各部門職能范圍交叉，容易造成部門間職能不清、權(quán)責不明、治理標準不統(tǒng)一。在食用農(nóng)產(chǎn)品安全事件暴發(fā)時，三部門之間易出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，導致食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全難以得到有效管控，進而誘發(fā)政府失靈。另一方面，食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈范圍廣、鏈條長，各環(huán)節(jié)風險因素多，風險評估程序復雜，政府全過程監(jiān)管存在盲區(qū)，致使食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)尚不能實現(xiàn)全面覆蓋，治理成效大打折扣。此外，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理主體缺乏專業(yè)性:一是專業(yè)人才儲備和專業(yè)技術(shù)儲備的缺乏，二是治理體系中專業(yè)化培訓機制缺失。專業(yè)人才的緊缺、專業(yè)技術(shù)儲備的不足、專業(yè)化培訓機制的不健全致使治理主體整體專業(yè)能力水平不高、缺少事故應(yīng)急處理能力。事故發(fā)生時，無法提出行之有效的解決方案，導致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題時有發(fā)生。

(二)分權(quán)化改革有待完善，協(xié)同治理難以實現(xiàn)

20 世紀中后期，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題愈演愈烈，中央為應(yīng)對日益復雜的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理環(huán)境，提出推進分權(quán)化改革，將部分權(quán)力轉(zhuǎn)移至地方政府，簡化食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理程序，縮短事件處理周期，做到緊急突發(fā)事件及時解決。但是在推行分權(quán)化改革的過程中，政府治理弊端初顯:一是分權(quán)化改革不徹底。基于我國食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理現(xiàn)狀，國家制定了一系列相關(guān)制度，并出臺了相應(yīng)政策性文件，以期能為地方政府指路，推動簡政放權(quán)思想落地。然而在制度政策實施過程中，時常出現(xiàn)國家政策已經(jīng)出臺，治理目標卻無法達成的怪象。這是由于地方政府未根據(jù)本地實際狀況靈活運用政策，只是照本宣科。二是協(xié)同治理主體間聯(lián)系不緊密。當前我國食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全協(xié)同治理主體是政府、非政府多元組織、社會組織及公眾。其中，政府處于主導地位，而協(xié)同治理是將非政府機構(gòu)、個人納入食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理主體。協(xié)同治理在具體實施過程中存在許多問題。首先，各省市治理標準存在差異，共同處理跨省市食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件時存在意見分歧。由于不同省市的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全制度略有出入，導致各省市在處理同一事件時依據(jù)的標準不一致，同一事件的處理結(jié)果不一樣。近年來，在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件中，犯罪團伙跨越多個省市作案的事例多次出現(xiàn)，可見，各地相關(guān)部門之間的協(xié)同治理成效不佳。其次，政府與社會組織在治理過程中的步調(diào)不一致。在傳統(tǒng)治理的定義中，政府是治理主體?，F(xiàn)今，政府與社會組織的治理地位尚未突破傳統(tǒng)治理概念的桎梏，依舊是“上令下行”的命令服從關(guān)系。另外，政府與社會組織職能既存在交叉性，又存在空白之處，這導致權(quán)責劃分不明確。政府處于協(xié)同治理的上方位置，掌握了話語權(quán)，導致社會組織部分功能形同虛設(shè)，協(xié)同治理積極主動性被打擊。最后，公眾與政府之間的信息不對稱。公眾作為消費者，有權(quán)保障自己在食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面的合法利益，理應(yīng)成為食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理主體之一。然而，公眾在協(xié)同治理中處于弱勢地位，缺少直接獲取食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息的渠道。而現(xiàn)階段我國政府信息公開大多呈現(xiàn)分散發(fā)布的模式，致使公眾接收的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息不完整，碎片化嚴重。

(三)公眾參與渠道不暢，缺乏參與積極性

食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障格局的構(gòu)建需要國家政策支持，也需要公眾的積極參與。公眾參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理能夠推進政府決策的科學性、民主性?，F(xiàn)階段，我國食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理公眾參與模式還不完善。一是公眾信息接收渠道受限，信息獲取不全面。公眾獲取食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息的渠道主要有網(wǎng)絡(luò)新興媒體、報刊、電視等。然而網(wǎng)絡(luò)信息紛繁復雜、良莠雜陳，缺乏時效性，阻礙政府相關(guān)制度政策的推行落實，影響消費者對食用農(nóng)產(chǎn)品安全的認知。由于信息接收渠道受限，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息不能迅速、有效地傳遞到消費者［2］，導致公眾對重要信息把握不全面，不當言論散布傳播，錯誤的輿論隨之產(chǎn)生，沖擊政府公信力。二是公眾缺乏參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的積極性。一方面，公眾參與模式受到政府決策影響。在推進公眾參與模式構(gòu)建過程中，政府采用封閉式?jīng)Q策，陳陳相因，固步自封，導致公眾參與模式僵化，形態(tài)單一［3］。另一方面，公眾意見不受政府機構(gòu)的重視，其參與積極性受到打擊。目前我國公眾參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的主要意見反饋渠道是聽證會。然而由于缺乏程序性的規(guī)章制度約束，公眾在社會治理中的重要地位被行政機構(gòu)忽視，公眾參與聽證會的治理模式只是“走過場”［4］。其他公眾參與渠道，如熱線電話、民意郵箱等，也面臨著同樣的問題。這些電話與郵件往往石沉大海，公眾無法得到信息反饋，致使民眾對政府工作的滿意度下降，產(chǎn)生不信任感。

(四)專項法律法規(guī)缺失，法治素質(zhì)有待提高

首先食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障需要強有力的法律支撐。縱觀發(fā)達國家的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理格局，健全的法律法規(guī)是其治理格局構(gòu)建的基礎(chǔ)。以美國為例，其農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律體系以《聯(lián)邦食品、藥品與化妝品法》為基礎(chǔ)，以《聯(lián)邦肉品檢驗法》《食品質(zhì)量保障法》《公共衛(wèi)生服務(wù)法》《禽類產(chǎn)品檢驗法》《蛋類產(chǎn)品檢驗法》《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》等為補充，涵蓋了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的各個方面。而我國到20 世紀90 年代才開始關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題。2006 年11 月1 日，中國第一部與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)的專項法律《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》(簡稱《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》)正式實施。2009 年，通過《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)，2015 年修訂該法。作為食品與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的立法交叉點，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)法律的制定十分重要?！妒称钒踩ā吩凇皩κ称?、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品的安全管理”一節(jié)中提到:“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品(以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品)的質(zhì)量安全管理，遵守《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。但是，食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售、有關(guān)質(zhì)量安全標準的制定、有關(guān)安全信息的公布和本法對農(nóng)業(yè)投入品做出規(guī)定的，應(yīng)當遵守本法的規(guī)定。”［1］而《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》尚未對食用農(nóng)產(chǎn)品進行定義。由于食用農(nóng)產(chǎn)品的特殊性，單以普通農(nóng)產(chǎn)品的角度對其進行質(zhì)量安全管理顯然是不可行的。面對食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件的持續(xù)發(fā)酵與民眾的關(guān)注，單純地將《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品安全法》結(jié)合起來已不能全面地保障食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

其次，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理隊伍需提高法治素質(zhì)。2015 年“10·24”邵陽特大制售病死豬肉事件震驚全國，這起案件跨越多個省市，公安部通過兩年的明察暗訪才得以摧毀制售病死豬犯罪網(wǎng)絡(luò)［5］。為何病死豬肉能通過相關(guān)部門檢測，端上百姓的餐桌?歸根到底還是相關(guān)工作人員缺乏相應(yīng)的法治素質(zhì)，知法犯法，經(jīng)不住錢財?shù)恼T惑，逐利違法，最終威脅到民眾的人身安全。

最后，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的參與主體的法治素養(yǎng)有待提升。法治素養(yǎng)包括法治知識與法治意識。一方面，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的相關(guān)法律法規(guī)普及不到位，導致參與主體法律知識缺失。在大數(shù)據(jù)背景下，信息主要依靠網(wǎng)絡(luò)傳播，參與主體通過網(wǎng)絡(luò)媒體平臺參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理。由于網(wǎng)絡(luò)傳播的特殊性，相關(guān)事件在短時間內(nèi)迅猛發(fā)展。然而，由于部分網(wǎng)民缺乏常識及相應(yīng)的法律知識，在不了解事實真相的情況下，人云亦云，導致錯誤輿論被不斷擴大，造成嚴重的社會恐慌。另一方面，參與主體的法治意識有待加強。由于食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律普及不到位，參與主體無法正確理解法律法規(guī)的具體內(nèi)容和作用，對現(xiàn)行法律法規(guī)的態(tài)度與要求模棱兩可，履行自身義務(wù)與保障自身權(quán)利的自覺性不高，缺乏良好的法治意識。

二、食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障共建共治共享新格局的提出與優(yōu)勢

食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的共建共治共享新格局是在黨的領(lǐng)導下，由政府主導，行政機構(gòu)、社會組織、公眾共同參與，以實現(xiàn)全社會的身體健康為宗旨，以加強治理主體之間的聯(lián)系、完善法制建設(shè)、提升全民法律素養(yǎng)為目標，借助大數(shù)據(jù)時代信息傳播迅速的優(yōu)勢，擴大專業(yè)知識普及范圍，提升治理主體專業(yè)化水平，保障食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，促進社會和諧穩(wěn)定，全面實現(xiàn)資源共享的一種治理模式?！妒逡?guī)劃綱要》明確指出要“加強和創(chuàng)新社會治理。建設(shè)平安中國，完善黨委領(lǐng)導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”［6］。黨的十九大進一步提出“提高保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理要打造共建共治共享的社會治理格局”［7］。食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的共建共治共享新格局是基于中國基本國情，順應(yīng)“質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)、品牌強農(nóng)”的基本國策而提出的，旨在解決人民日益增長的美好生活需要與不健全的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障格局之間的矛盾。

(一)共建共治共享格局能夠促進治理專業(yè)化

農(nóng)戶、消費者及政府公職人員參與治理的專業(yè)性不足導致食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件時有發(fā)生。如何解決這一問題是構(gòu)建食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障格局的難點。而共建共治共享格局的構(gòu)建能夠推動專業(yè)知識普及，增加食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理主體的專業(yè)知識儲備，提升其專業(yè)化水平。

首先，共建共治共享格局能夠促進公職人員專業(yè)素養(yǎng)的提升。共建共治共享格局下，政府應(yīng)重視專業(yè)化人才的培養(yǎng)，以提升公職人員專業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)知識水平為目的，定期舉辦食用農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)知識培訓活動。此外，還應(yīng)確保工作人員能夠靈活運用專業(yè)知識解決實際發(fā)生的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題。

其次，共建共治共享格局將基層群眾性組織納入治理主體范圍，能夠充分利用其貼近群眾的特性，開展食用農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)知識普及活動，從而提升治理主體隊伍的專業(yè)水平。

再次，在共建共治共享格局中，政府根據(jù)食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的特點，賦予食用農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會管理行業(yè)內(nèi)企業(yè)的權(quán)利。相較于政府，行業(yè)協(xié)會是食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的中堅力量，具有一定的專業(yè)能力。在一定范圍內(nèi)，政府將部分職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會，以彌補政府工作人員專業(yè)能力不足的缺陷，提升食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理專業(yè)化水平。

最后，共建共治共享格局有利于發(fā)揮公眾在食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理中的作用。在共建共治共享格局中，公眾既是食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的受益者，也是參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的主要社會力量。政府在公布事件處理過程及結(jié)果的同時，順勢開展食用農(nóng)產(chǎn)品知識科普工作，幫助公眾學習食用農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)知識，不僅保障了公眾的知情權(quán)，還提升了公眾的專業(yè)化水平。

(二)共建共治共享格局能夠促進治理社會化

共建共治共享格局有利于保障社會組織與公民參與治理的合法權(quán)益，提高食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的社會化水平?；鶎又卫硎枪步ü仓喂蚕砀窬值闹卫碇匦?，能使政府與基層自治組織及公眾之間的聯(lián)系更加緊密。第一，基層治理能夠促進基層自治組織自我管理職能的創(chuàng)新。政府將食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的具體任務(wù)委托給村委會，促使村委會組織和引導農(nóng)戶、村干部參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理。第二，政府將自身對食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的一部分監(jiān)管、檢驗職能轉(zhuǎn)移至社會，使行業(yè)協(xié)會、檢驗機構(gòu)代替政府履行相關(guān)職能。行業(yè)協(xié)會、農(nóng)產(chǎn)品認證檢驗機構(gòu)等是專門從事食用農(nóng)產(chǎn)品工作的社會機構(gòu)，具備較為完善的食用農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)知識體系。政府通過付費的方式獲取食用農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)的專業(yè)化服務(wù)，不僅彌補了政府專業(yè)性不足的缺點，還促進了食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的社會化。第三，共建共治共享格局保證公眾與政府、行業(yè)協(xié)會共享治理成果，調(diào)動公眾參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的積極性。2008年“三鹿奶粉”事件的爆發(fā)，促使國家高度重視食用農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域的質(zhì)量安全問題，相繼出臺了一系列政策制度展開食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理，但是由于社會參與度不高，導致政府治理存在盲區(qū)，治理成效大打折扣，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題無法得到徹底解決，食品安全事件仍然時有發(fā)生。共建共治共享格局下，公眾在參加政府及基層自治組織的科普活動的同時，能夠明確自身在食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理中的地位、了解獲取相關(guān)信息的渠道及治理參與渠道，從而促進公眾參與意識的提升。當遇到食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題時，公眾能夠通過合法渠道參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理，與政府產(chǎn)生良性互動。

(三)共建共治共享格局能夠促進治理智能化

在大數(shù)據(jù)背景下，網(wǎng)絡(luò)化社會已經(jīng)形成，微博、微信等網(wǎng)絡(luò)媒體成為公眾獲取食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息的主流渠道，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理智能化勢在必行。然而在現(xiàn)實生活中，網(wǎng)絡(luò)媒體中存在著大量繁雜、陳舊、相互矛盾的食用農(nóng)產(chǎn)品信息，嚴重干擾公眾的判斷，使公眾參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的難度增加。而共建共治共享格局可以創(chuàng)建一個互聯(lián)網(wǎng)信息共享平臺，確保食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理信息公開、司法公正、決策民主。在共建共治共享格局中，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺，政府能夠即時公開最新行政法規(guī)及食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件處理結(jié)果，及時接收到基層自治組織及公眾針對食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全現(xiàn)狀提出的治理意見，并做出信息反饋;基層自治組織能夠快速正確地解讀國家政策，了解相關(guān)標準，引導公眾積極參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理;公眾能夠通過微博、微信、論壇等網(wǎng)絡(luò)平臺實時關(guān)注國家政策，自發(fā)地參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理，在線舉報違法犯罪事件，理性評價食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件?；ヂ?lián)網(wǎng)信息共享平臺的建設(shè)增強了政府、基層群眾性自治組織與公眾的直接交流，推進了食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的穩(wěn)步前行。共建共治共享格局的互聯(lián)網(wǎng)信息共享平臺將雜亂無章的食用農(nóng)產(chǎn)品信息進行梳理整合擯棄，使國家政策正確完整地展現(xiàn)在公眾面前，引導公眾借助網(wǎng)絡(luò)平臺提出合理的治理建議，提高食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的智能化水平。

(四)共建共治共享格局能夠促進治理法治化

現(xiàn)階段，我國食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法治保障體系尚不完善，在公眾參與治理層面，缺乏針對性的法律法規(guī)。黨的十八屆三中全會提出“要堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾?！保?］黨的十九大提出打造共建共治共享格局要加強法治保障的社會治理制度。共建共治共享格局的構(gòu)建將公眾納入治理主體范圍，使公眾角色定位從間接參與者轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯訁⑴c者，以治理主體的法治標準對公眾行為進行約束，通過相關(guān)法律法規(guī)保障公眾治理主體的權(quán)益。公眾與政府、基層群眾自治組織共同參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理。在治理過程中，公眾能夠明晰自己的定位，積極主動地學習法治知識，培養(yǎng)自身的法治思維和法治意識，提升法治素養(yǎng)。公眾治理地位的轉(zhuǎn)變一定程度上促進了食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法治保障體系的完善。然而，同為治理主體，政府與其它治理主體的角色定位存在本質(zhì)區(qū)別，制約政府行為的法律法規(guī)體系并不能完全適用于其他治理主體，這就要求政府構(gòu)建和完善符合社會各層級治理主體的法治保障體系。共建共治共享格局使社會各層級治理主體在食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理中扮演的角色被重新定位，推動了食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法治保障體系的構(gòu)建，推進了治理法治化的進程。

三、食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的共建共治共享新格局構(gòu)建路徑

打造食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的共建共治共享新格局，必須堅定不移地貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，構(gòu)建政府主導、全民參與、社會共治、成果共享的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理體系，深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，切實有效保障人民群眾舌尖上的安全。

(一)協(xié)調(diào)政府監(jiān)管與行業(yè)協(xié)會自治，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用

第一，政府可以通過向食用農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會或農(nóng)產(chǎn)品認證檢驗機構(gòu)購買服務(wù)，鼓勵行業(yè)協(xié)會作為社會力量來參與共同治理，推動我國食用農(nóng)產(chǎn)品管理從政府主導型向社會共治型轉(zhuǎn)變，促進農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會規(guī)范化、規(guī)?；l(fā)展。第二，明確行業(yè)協(xié)會的獨立身份，激勵行業(yè)組織依法參與共治。身份不能完全獨立是我國行業(yè)組織不同于發(fā)達國家的特征之一，我國行業(yè)組織的定位長期流于形式，行業(yè)組織運行經(jīng)費也主要依靠政府財政撥款，加之行業(yè)組織部分成員是政府離退休人員，導致其無法實現(xiàn)功能和運作的獨立。因此不僅要從立法層面明確食用農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)組織的法律地位，也要切實保證行業(yè)組織的自主經(jīng)營和管理，從法律上賦予行業(yè)組織在實際運行中的獨立地位，政府人員逐步退出行業(yè)組織，逐步實現(xiàn)行業(yè)組織的去行政化，建立政社分開、權(quán)責明確、依法自治的食用農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)組織自治體系。第三，政府應(yīng)采取措施激勵行業(yè)協(xié)會更好地履行職能。政府將自身對食用農(nóng)產(chǎn)品的一部分監(jiān)管、檢驗職能向社會轉(zhuǎn)移，通過行業(yè)協(xié)會、檢驗機構(gòu)代替政府履行相關(guān)職能，政府向這些第三方機構(gòu)支付費用以為其日常運行、發(fā)展壯大提供經(jīng)費，使這些機構(gòu)不完全依賴于政府財政撥款，也能夠一定程度上保持其運行獨立性，更好地自主管理行業(yè)內(nèi)企業(yè)。同時政府給予行業(yè)組織內(nèi)部成員一定的政策優(yōu)惠，鼓勵不同規(guī)模的食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)供銷主體加入行業(yè)協(xié)會，以擴大行業(yè)協(xié)會的管理范圍。

(二)強化村委會自我管理職能，加強食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全源頭把控

食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的難點在農(nóng)村，這是由我國食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)家庭化、小規(guī)模、分散化所決定的。村委會作為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的源頭把控上具有重大作用，因此村委會自我管理職能要向公共事務(wù)傾斜。第一，村委會與廣大的食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者和消費者聯(lián)系最為緊密，承擔著國家政策解析與傳達、村民意見反饋等重要職責。因此，村委會除了要做好雙向溝通工作，還應(yīng)定期組織農(nóng)戶、村干部學習最新的食用農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)知識，建設(shè)一支具備相應(yīng)技術(shù)和知識的村干部隊伍，使村民能夠辨識有毒有害農(nóng)業(yè)添加劑和違禁農(nóng)獸藥，明晰國家關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)的政策要求;第二，采用簽訂《食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全承諾書》的方式管理生產(chǎn)小戶。村委會在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》精神指導下，召集村民和主要生產(chǎn)代表協(xié)商擬定《食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全承諾書》，經(jīng)村委會表決通過后在全村實行。一旦發(fā)現(xiàn)村民違背承諾書，如使用違禁農(nóng)獸藥或制售存在安全隱患農(nóng)產(chǎn)品，村委會有權(quán)銷毀其產(chǎn)品。此種非法律管理的方式，更加適合我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際情況，也是使用村規(guī)民約來管理小戶的創(chuàng)新舉措;第三，保障村委會進行自治活動所需要的資金。村委會不屬于國家機關(guān)，村委會成員無法從國家獲得固定收入，為調(diào)動村委會參與治理的積極性，必須保障村委會自治資金的有效來源。例如，國家加大食用農(nóng)產(chǎn)品的財政補貼力度，政府設(shè)立專項獎勵資金褒獎在食用農(nóng)產(chǎn)品安全自治方面表現(xiàn)突出的村委會，鼓勵和支持非政府組織給予相應(yīng)的資金援助。

(三)重建信用等級制度，實現(xiàn)信息共享

以往的信用等級制度缺乏威懾力，沒有在政府監(jiān)管、行業(yè)自治、消費者選擇方面發(fā)揮應(yīng)有作用。為了充分發(fā)揮信用等級制度的制約作用，亟需借鑒發(fā)達國家成功的食品等級評價制度，重建我國食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)供銷企業(yè)信用等級制度。第一，重建食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)供銷企業(yè)多元信用等級制度，將政府監(jiān)管評級，行業(yè)自治評級，消費者評級按照一定權(quán)重計算，得出企業(yè)最終等級，定期進行等級更新，維持信用等級動態(tài)化。對于涉及制售假冒偽劣食用農(nóng)產(chǎn)品的企業(yè)進行降級甚至列入黑名單，政府網(wǎng)站建立專欄，及時更新食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)信用評級信息。對食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)地區(qū)進行等級劃分，鼓勵加工銷售企業(yè)采購高等級供應(yīng)地的初級農(nóng)產(chǎn)品，由此震懾和激勵食用農(nóng)產(chǎn)品供銷主體提供優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品。第二，監(jiān)管機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會及時將所獲得的執(zhí)法結(jié)果、自治信息全面提供給消費者。監(jiān)管機構(gòu)對食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)督檢查結(jié)果及時通過大眾傳媒渠道曝光，行業(yè)協(xié)會及時將業(yè)內(nèi)自治信息予以公布，消費者自然可以憑此來辨別優(yōu)劣，取優(yōu)汰劣，借助市場作用，激勵優(yōu)質(zhì)食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)供銷企業(yè)繼續(xù)保持高品質(zhì)輸出，鞭策中等企業(yè)調(diào)整戰(zhàn)略、優(yōu)化生產(chǎn)環(huán)境，淘汰劣質(zhì)企業(yè)，維護食用農(nóng)產(chǎn)品市場的良好競爭環(huán)境。第三，貫徹“開放、共享”理念，優(yōu)化信息的獲得和擴散，借助網(wǎng)絡(luò)、手機和應(yīng)用程序普及性、便利性的優(yōu)勢，利用碎片化信息易更新、易讀取、易傳播的特點，在微信、微博等微媒體上建立官方公眾號，定期以碎片化信息為形式公布相關(guān)內(nèi)容，創(chuàng)建獨立手機應(yīng)用程序發(fā)布專業(yè)信息，利用首頁廣告推動信息擴散。要注意的是為適應(yīng)現(xiàn)代人信息讀取習慣，所公布信息不宜過長，應(yīng)簡明扼要，突出重點，定期更新。

(四)完善法治保障體系，提升全民法治素養(yǎng)

依法治國是國家治理的基本國策，依法治國與法治的概念相同，樹立全民法治意識有利于完善食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法治保障體系。第一，嚴厲處罰行為主體的違法行為，遏制違法犯罪意識的產(chǎn)生。第二，利用學校資源，普及食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法治化治理的重要性。學生是建設(shè)中國特色社會主義法治的儲備力量，提前在校園里學習食用農(nóng)產(chǎn)品基礎(chǔ)知識，了解食用農(nóng)產(chǎn)品惡性事件的危害性，能夠幫助同學們形成正確的法治意識，提升食用農(nóng)產(chǎn)品法治素養(yǎng)。第三，開設(shè)食用農(nóng)產(chǎn)品專欄，實時更新食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件有關(guān)信息，向全民公開發(fā)生原因、過程及處理結(jié)果，應(yīng)用相對應(yīng)的法律條例對事件進行案例分析，提升全民法治素養(yǎng)。第四、明確公民參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的法治責任，確立維護公民合法權(quán)利的法治保障體系。在食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障新格局中，公民履行自己應(yīng)盡的義務(wù)，自覺維護相關(guān)的法律法規(guī)，政府應(yīng)充分地保障公民參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的權(quán)利。