吳國芬 張雙喜

(1．中共湟源縣委黨校，青海 湟源 812100； 2．中共青海省委黨校/青海省行政學(xué)院，青海 西寧 810001)

民族地區(qū)社會(huì)治理不僅是國家社會(huì)治理不可缺少的組成部分，也是其治理能力最為直觀的體現(xiàn)。青海省是我國一個(gè)多民族省份，民族區(qū)域自治面積占到全省的98%，少數(shù)民族人口287.80萬人，占到全省總?cè)丝诘?7.71%?？梢哉f，青海社會(huì)治理的主場(chǎng)就在民族地區(qū)，民族地區(qū)的穩(wěn)定關(guān)系到全省的穩(wěn)定，民族地區(qū)安寧與否關(guān)系到全省安寧與否，甚至影響到整個(gè)社會(huì)、整個(gè)國家。青海社會(huì)治理的壓力有相當(dāng)一部分也正是來自這一區(qū)域，并直接影響著全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。在國家治理理念、治理原則和治理方略的引領(lǐng)下，青海省委省政府以及基層各級(jí)黨委政府積極作為，結(jié)合省情、州情、縣情、鄉(xiāng)情，因地制宜，積極探索“楓橋經(jīng)驗(yàn)”本土化路徑，創(chuàng)新基層社會(huì)治理模式，書寫社會(huì)治理的“青海故事”?！耙婪ㄖ卫怼⒁揽咳罕?、集中推進(jìn)、精準(zhǔn)發(fā)力”的縣域社會(huì)治理的“班瑪經(jīng)驗(yàn)”，對(duì)全省民族地區(qū)基層社會(huì)治理具有可資借鑒的價(jià)值；“共同管理、協(xié)助管理和自主管理”的藏傳佛教寺院管理“三種模式”，推進(jìn)寺院管理由應(yīng)急向常態(tài)、被動(dòng)向主動(dòng)、粗放向精細(xì)、治標(biāo)向治本轉(zhuǎn)變；“村寺并聯(lián)治理”的玉樹模式，成為打造共建共享共治社會(huì)治理格局并以此帶動(dòng)宗教事務(wù)治理，實(shí)現(xiàn)治理最大公約數(shù)的有益探索；基層政權(quán)建設(shè)的“三基”工程推動(dòng)民族地區(qū)擺脫了長期積壓的諸多困境；上下相環(huán)的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)，堅(jiān)持發(fā)揮群眾主體作用，為構(gòu)建共建共享“命運(yùn)共同體”注入了社會(huì)生機(jī)和民間活力；民生為本的多層級(jí)立體化治理方略，使民族地區(qū)文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)等一系列關(guān)乎各族人民群眾切身利益的問題不斷得以破解；依法推進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與平安建設(shè)，完善民族政策和民族自治地方法規(guī)體系，使社會(huì)治理的法治基礎(chǔ)不斷得以夯實(shí)。

青海民族地區(qū)社會(huì)治理的實(shí)踐豐富多彩，不僅為補(bǔ)足青海社會(huì)治理短板、揭示社會(huì)治理的一些規(guī)律性問題提供了良好的社會(huì)基礎(chǔ)，也為推進(jìn)國家社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)了地方智慧和經(jīng)驗(yàn)。本文在此僅從以下幾個(gè)方面論及。

一、必須堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，這是青海民族地區(qū)社會(huì)治理的根本政治保證

青海民族地區(qū)社會(huì)治理的主體與基層政權(quán)建設(shè)的政治主體具有一致性，黨的基層組織是確保我黨社會(huì)治理理念、目標(biāo)得以貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)，也是最可依靠的力量?；鶎邮乔嗪Ｃ褡宓貐^(qū)影響社會(huì)穩(wěn)定的矛盾和問題的多發(fā)易發(fā)地區(qū)，只有基層組織對(duì)群眾的利益需求最了解，也只有基層組織能夠最直接地解決人民群眾的實(shí)際問題?？h域社會(huì)治理的“班瑪經(jīng)驗(yàn)”告訴我們，加強(qiáng)青海民族地區(qū)基層黨組織建設(shè)主要任務(wù)和著力點(diǎn)在于：必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)管黨治黨的意識(shí)，落實(shí)黨建工作責(zé)任；必須加強(qiáng)制度建設(shè)，推進(jìn)基層黨建工作制度化，嚴(yán)格干部考核；必須加強(qiáng)村級(jí)組織制度建設(shè)，制定村黨支部和村民委員會(huì)議事規(guī)則，推進(jìn)村級(jí)黨建工作制度化；必須理順村黨支部和村委會(huì)之間的職責(zé)和關(guān)系，在保證村民依法自治的前提下，鞏固和提升村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，做好村級(jí)黨組織黨員發(fā)展工作，把好黨員“入口關(guān)”；必須加強(qiáng)基層黨員干部教育管理，嚴(yán)格按照黨的紀(jì)律嚴(yán)肅管理黨員隊(duì)伍，暢通“出口”，保持黨員隊(duì)伍的先進(jìn)性和純潔性；必須嚴(yán)格落實(shí)“三會(huì)一課”制度，確保村級(jí)黨員按時(shí)參加黨員活動(dòng)和學(xué)習(xí)；必須發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，打牢基層黨建的“根”，從根本上改善黨的基層組織弱化、虛化、邊緣化的局面，可謂一招活，則招招活。實(shí)踐證明，加強(qiáng)黨建引領(lǐng)是做好青海民族地區(qū)工作特別是社會(huì)治理的獨(dú)特政治優(yōu)勢(shì)和根本政治保證；把黨的領(lǐng)導(dǎo)深深根植于人民群眾之中，是確保青海民族地區(qū)長治久安的根本所在。

二、必須堅(jiān)持保障和改善民生，這是青海民族地區(qū)社會(huì)治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)

民生連著民心。教育、就業(yè)、社會(huì)保障等民生問題不僅與人民群眾的切身利益直接相關(guān)，而且直接影響著人民群眾生活水平的提高和生活質(zhì)量的改善，這也是人民群眾最基本的權(quán)益。黨中央國務(wù)院高度重視青海民族地區(qū)發(fā)展，青海省委省政府始終秉持“以人民為中心”的發(fā)展理念，牢牢把握民族地區(qū)社會(huì)主要矛盾，把青海民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)始終定格在“改善民生、凝聚人心”上，并為此出臺(tái)和實(shí)施了一系列傾斜政策和保障措施；把人民群眾對(duì)美好生活的向往始終作為其奮斗的目標(biāo)，努力推進(jìn)基本公共服務(wù)，解決好關(guān)系人民群眾切身利益的實(shí)際問題，以實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平惠及民族地區(qū)各族群眾，增強(qiáng)社會(huì)活力；積極發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生教育事業(yè)、強(qiáng)化社會(huì)保障，以切實(shí)解決好老百姓上學(xué)難、看病難、就業(yè)難的問題，確保各族群眾安居樂業(yè)，最大限度增加和諧因素；不斷推進(jìn)民族地區(qū)社會(huì)事業(yè)改革議程，全面推動(dòng)平安建設(shè)，確保社會(huì)安定有序；堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，把解決好“三農(nóng)”問題作為工作的重中之重，民族地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)全面進(jìn)步，為全省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。

三、必須堅(jiān)持尊重、相信、組織、依靠群眾的基層導(dǎo)向，這是青海民族地區(qū)社會(huì)治理的基礎(chǔ)和必由之路

社會(huì)治理的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序，人民群眾不僅是社會(huì)治理的對(duì)象，而且是社會(huì)治理的主體。所以，將治理重心下移，把資源與管理放到基層，讓基層有“人、權(quán)、物”，從而保證基層能夠真正可辦事、能辦事，這才是基層社會(huì)治理的有效途徑；尊重群眾、相信群眾、組織群眾、依靠群眾解決重大的社會(huì)問題則是必由之路，這一點(diǎn)在青海民族地區(qū)顯得更加迫切。青海民族地區(qū)社會(huì)治理涉及方方面面，大到社會(huì)治安，小到社區(qū)服務(wù)、鄰里矛盾，與人民群眾的生存、生活、利益息息相關(guān)。為此，建立暢通有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制，使群眾的問題得以反映、矛盾及時(shí)化解、權(quán)益得到保障，是青海民族地區(qū)社會(huì)治理的重要抓手。近些年，青海民族地區(qū)社會(huì)利益格局、價(jià)值觀念、公共服務(wù)能力建設(shè)等領(lǐng)域隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程而發(fā)生著深刻變化，因征地拆遷、勞務(wù)糾紛、蟲草采挖、環(huán)境污染等誘發(fā)的不穩(wěn)定因素和各類社會(huì)矛盾糾紛高發(fā)頻發(fā)、交織疊加，顯現(xiàn)出轉(zhuǎn)型期社會(huì)治理的復(fù)雜性和艱巨性，對(duì)提升社會(huì)治理水平提出了新的挑戰(zhàn)，進(jìn)一步凸顯尊重、相信、組織、依靠群眾的基層導(dǎo)向的重要性，舍此，我們的很多工作將成為無源之水、無本之木。

四、必須堅(jiān)持宗教和寺院管理的主導(dǎo)權(quán)，這是青海民族地區(qū)社會(huì)治理的“牛鼻子”

青海民族地區(qū)藏傳佛教的影響較大，信眾較多。2013年6月，省委省政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)藏傳佛教寺院管理工作的意見》，針對(duì)藏傳佛教寺院出現(xiàn)的問題，按照寺院規(guī)模大小、問題復(fù)雜狀況和管理難易度及寺院管理干部參與程度，創(chuàng)造性地提出了寺院共同管理、協(xié)助管理和自主管理三種模式。三種管理模式在實(shí)踐推行中，堅(jiān)持標(biāo)本兼治，分類指導(dǎo)，因寺施策的原則，既注重管理過程又注重管理效果，既注重管理的原則性又注重管理的靈活性，解決了傳統(tǒng)管理和現(xiàn)代管理結(jié)合難的問題。三種管理模式實(shí)踐告訴我們，體現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)下對(duì)寺院的引導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)的過程，既要講究社會(huì)治理的主體性，也要講究寺院的客體地位；既要注重黨委政府社會(huì)的主體關(guān)系一般性，也要注重寺院管理的特殊性。讓基層話語權(quán)有效掌握在黨組織手里，讓寺院、僧侶、宗教活動(dòng)管理由被動(dòng)走向主動(dòng)，由應(yīng)急走向常態(tài)。

五、必須堅(jiān)持依法治理，這是青海民族地區(qū)社會(huì)治理的核心要義

“法治”是現(xiàn)代社會(huì)治理中的基本手段。青海民族地區(qū)社會(huì)治理體系現(xiàn)代化的過程，也是治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能再造的過程，在這個(gè)過程中，必須以依法治理作為保障。政府實(shí)施社會(huì)治理的過程要凸顯“法治思維”，社會(huì)治理參與各主體，其行為必須受到法律與制度的約束，以避免治理活動(dòng)的隨意性。同時(shí)加強(qiáng)法治社會(huì)建設(shè)，以確立整個(gè)社會(huì)的“規(guī)則意識(shí)”，從而在政府層面形成“依法行政”，民眾層面形成“依法行為”的良好法治環(huán)境和全面遵紀(jì)守法的法治氛圍，使“法治社會(huì)”成為青海民族地區(qū)各族人民過上“美好生活”的基本保障。同時(shí)，在社會(huì)治理過程中依法處理各種社會(huì)矛盾和問題，在講法治、講政策、講原則的基礎(chǔ)上，具體問題具體分析，避免因工作簡單化而激化矛盾。此外，依法維護(hù)和強(qiáng)化社會(huì)公平正義以及社會(huì)公共意識(shí)，營造良好的社會(huì)心理氛圍，切實(shí)從制度層面消除各種影響群眾心理健康的社會(huì)不公正現(xiàn)象，讓社會(huì)公平正義真正發(fā)揮凝聚民心、推動(dòng)美好社會(huì)建設(shè)的價(jià)值基礎(chǔ)作用。

六、必須堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，這是青海民族地區(qū)社會(huì)治理的必備條件

青海民族地區(qū)社會(huì)治理問題歸根結(jié)底還是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題，最終要靠發(fā)展來解決。馬克思恩格斯認(rèn)為，人們第一個(gè)歷史活動(dòng)就是物質(zhì)生活本身。[1]社會(huì)治理不是純粹與物質(zhì)無關(guān)的活動(dòng)，沒有超出歷史唯物主義一般真理的范疇，青海民族地區(qū)社會(huì)治理需要一定的物質(zhì)條件，這些物質(zhì)條件正是通過經(jīng)濟(jì)紐帶提供的。[2]為了盡可能快速地縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差距，青海民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須以“一優(yōu)兩高”戰(zhàn)略為指導(dǎo)，切實(shí)貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，充分體現(xiàn)區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)、特色文化優(yōu)勢(shì)、生態(tài)優(yōu)勢(shì)以及后發(fā)優(yōu)勢(shì)。西部大開發(fā)戰(zhàn)略以及“一帶一路”倡議不僅為我省民族地區(qū)的發(fā)展在借力國際國內(nèi)市場(chǎng)方面發(fā)揮了重要作用，而且在資源提供方面也搭建了良好的平臺(tái)，同時(shí)也為國內(nèi)國際市場(chǎng)的互動(dòng)與合作的順利實(shí)現(xiàn)提供了良好契機(jī)。開放戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)與實(shí)施，是助力我省民族地區(qū)借勢(shì)騰飛的必要途徑。

七、必須堅(jiān)持做強(qiáng)做大精神文化建設(shè)，這是青海民族地區(qū)社會(huì)治理的固本之基

文化“軟實(shí)力”的一種重要體現(xiàn)就在于對(duì)人的精神的塑造。青海民族地區(qū)是青海省的文化富集區(qū)，在社會(huì)治理中國家和青海省以及各級(jí)地方政府，投入大量的財(cái)力物力用于文化惠民工程以及公共文化基礎(chǔ)設(shè)施等方面的建設(shè)。不僅公共文化支出占財(cái)政支出的比例逐年提高，而且公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施不斷得到改善。各地區(qū)堅(jiān)持社會(huì)主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)下文化建設(shè)的多樣性，成效斐然。例如，玉樹康巴文化、果洛格薩爾文化、黃南熱貢文化、青海湖文化、昆侖文化、河湟文化，以及現(xiàn)代文化體育賽事等等，[3]在原有文化基座上不斷創(chuàng)新發(fā)展，成為民族地區(qū)社會(huì)治理的豐厚文化資源。各級(jí)政府積極打造公共文化平臺(tái)，充分發(fā)揮圖書館、文化館、博物館等功能，在保障廣大群眾基本文化權(quán)益的同時(shí)，讓“文化愉心、文化穩(wěn)心、文化富民”可以看得見、摸得著，使得文化建設(shè)與社會(huì)治理有機(jī)契合并逐漸形成一種良性循環(huán)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展提供精神支撐。實(shí)踐證明，注重民族地區(qū)精神文化建設(shè)，以強(qiáng)大的精神和深厚的文化教育人、感染人，讓廣大干部和各族群眾在精神文化的浸潤中不斷崇德向善，不斷聚集社會(huì)正能量是社會(huì)治理不可或缺的“鑄根工程”。

八、必須堅(jiān)持“兩個(gè)共同”為核心的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育，這是青海民族地區(qū)社會(huì)治理的價(jià)值目標(biāo)

平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧是我國社會(huì)主義民族關(guān)系的本質(zhì)特征，各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展是現(xiàn)階段我國民族工作的主題，自然也是青海省民族地區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定的前提保障和社會(huì)治理的價(jià)值追求?；诖?，青海民族地區(qū)社會(huì)治理的過程，也必須是嚴(yán)格落實(shí)黨和國家的民族政策，執(zhí)行法律法規(guī)，并努力維護(hù)和保障少數(shù)民族合法權(quán)益的過程；是注重培育中華民族共同體意識(shí)，增強(qiáng)各民族“五個(gè)認(rèn)同”意識(shí)的過程；是積極促進(jìn)各民族交往交流交融，為各族群眾創(chuàng)造共生共學(xué)共事共樂的社會(huì)條件，不斷增進(jìn)不同民族成員在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域的廣泛合作和相互了解的、共享改革發(fā)展成果的過程；是在法治框架下，正確處理影響民族團(tuán)結(jié)的問題和矛盾，充分發(fā)揮法治德治自治“三治相融”在社會(huì)治理中的最大公約數(shù)的過程。

結(jié)語：青海民族地區(qū)社會(huì)治理實(shí)踐證明，國家強(qiáng)盛、人民富裕來自國家與民眾的和諧關(guān)系，來自國家賦予民眾以自主管理和民眾自覺管理的共同結(jié)果。相對(duì)于其他地區(qū)來說，青海民族地區(qū)社會(huì)治理具有其不容忽視的特殊性，但這并不意味著可以獨(dú)立于國家整體原則之外開展工作。相對(duì)于國家治理整體來說，青海民族地區(qū)社會(huì)治理在任務(wù)繁重的同時(shí)，還面臨著各種特殊矛盾和挑戰(zhàn)，尤其在社會(huì)治理碎片化的條件下更為突出，解決的最好辦法就是堅(jiān)持與國家治理相呼應(yīng)的整體性，切忌“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的解決思路或策略，以整體性治理整合資源，使社會(huì)治理從局部走向整體、從分散走向整體。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》就“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”提出了5個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù)。以此為坐標(biāo)，青海民族地區(qū)的社會(huì)治理必須在以往的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)新的飛躍，在完善正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾有效機(jī)制，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局等方面進(jìn)一步探索出適合青海民族地區(qū)的新路子。與全省的總體工作部署相比，民族地區(qū)特別是在基層，對(duì)民族宗教事務(wù)的治理將成為考量社會(huì)治理能力和水平的重要內(nèi)容。就此而言，還需要在今后的工作中，進(jìn)一步破除民族宗教事務(wù)治理的“管制”思維，在黨委政府領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)下，秉持“尊重差異，包容多樣”原則，不斷增進(jìn)各民族交往交流交融，形成與社會(huì)力量共同推進(jìn)民族宗教工作的互動(dòng)合作機(jī)制，在民族宗教事務(wù)治理的每一個(gè)環(huán)節(jié)、細(xì)節(jié)中，彰顯社會(huì)治理理念和法治的威權(quán)，最大限度地調(diào)動(dòng)社會(huì)治理參與主體的積極性，不斷整合社會(huì)民間力量，積極推進(jìn)社會(huì)治理共同體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治。