桂華

在基層調(diào)研的過程中，我們發(fā)現(xiàn)了一些現(xiàn)象，總結(jié)為基層在平衡自上而下的規(guī)范管理與自下而上的非制度化治理需求過程中負擔加重的問題。

基層治理作為國家治理的組成部分，面對的是千差萬別的群眾，以及不同人群差異化的生產(chǎn)生活訴求，這決定基層治理需要具備一定的自主性?；鶎又卫砜咳罕妳⑴c，涉及不同群眾利益關(guān)系的調(diào)平，需要不同群體的協(xié)商、合作、妥協(xié)及達成共識?！白兺ā薄澳：焙汀跋鄬侠怼笔腔鶎又卫淼膶嵺`形態(tài)。站在更高的角度看，基層治理的上述實踐方式存在著嚴重的不規(guī)范色彩。因此需要設(shè)置資金管理、目標考核、任務(wù)檢查和責任追究制度，壓縮基層治理的“制度外”空間。

基層需要與群眾打交道，群眾是差異化的，社會是多姿多彩的，生活很難量化。基層組織需要在自上而下的規(guī)范管理與自下而上的非制度化治理需求之間尋找平衡。生活總是會出現(xiàn)意外。如果上一級管理者將這些意外視為基層的工作失誤，進一步強化監(jiān)管和問責，進一步壓縮基層治理空間，可能會降低社會治理效能。

破解上述困境，可從如下方面入手：一是區(qū)別國家治理與基層治理?；鶎又卫硎菄抑卫眢w系的構(gòu)成部分，同時也具有自身的獨立性?；鶎又卫戆l(fā)生在國家與社會的接觸地帶，基層治理需要具備一定的自主性、靈活空間和政策變通性。基層社會治理大多數(shù)發(fā)生在小微領(lǐng)域，事務(wù)瑣碎、多樣多變且標準化程度低，基層不足以支撐起高度規(guī)范化程序化管理的成本。基層治理規(guī)范化可通過多種方式實現(xiàn)，比如農(nóng)村“4+2”工作法，通過權(quán)力向社會的公開化運行來監(jiān)督權(quán)力，實現(xiàn)規(guī)范與效能的統(tǒng)一。避免規(guī)范管理消解基層治理的活力。

二是合理劃定基層治理邊界。構(gòu)建現(xiàn)代治理體系和提升現(xiàn)代治理能力，是回應(yīng)人民群眾對美好生活的向往?；鶎又卫硎峭ㄟ^資源輸入和行政引導，啟發(fā)廣大人民群眾生活方式與生活習慣的逐步改變。基層治理重點是在公共領(lǐng)域。政府提供基本公共服務(wù)，為人民群眾追求美好生活規(guī)劃空間和創(chuàng)造條件，不需要替代群眾自身的意愿。

三是科學問責。社會是運動，任何領(lǐng)域都不存在零風險。社會治理向各個領(lǐng)域延伸后，作為自然風險和社會正常波動的各類矛盾，都進入到治理范疇?；鶎庸ぷ髦幸虼顺霈F(xiàn)了管得越多責任越重、管得越全而風險越大的問題?；鶎邮巧鐣卫淼闹苯迂熑沃黧w，更容易成為被社會拷問和上級追責的對象。提升基層治理效能需要科學劃分責任。偶發(fā)的意外不可能完全消除，不應(yīng)成為被問責的內(nèi)容。對于一些人為因素造成的矛盾，尤其是針對某些領(lǐng)域普遍存在的問題，需要通過規(guī)范管理和強化責任意識來消除?！ㄗ髡呤俏錆h大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心教授）