蔡子猛

石獅市土地收購儲(chǔ)備發(fā)展中心

1 引言

石獅市為福建省下轄縣級(jí)市，由泉州地級(jí)市代管，于1987年12月自晉江市析置，1988年10月正式掛牌成立。石獅是全國百強(qiáng)縣，是福建綜合改革試驗(yàn)區(qū)、著名僑鄉(xiāng)。位于環(huán)泉州灣核心區(qū)南端，市域三面環(huán)海，北臨泉州灣，是一座美麗富饒的城市。石獅海岸線長67.7km，島礁54 個(gè)，全市陸域面積160km2，總面積189.2km2，常住人口約55萬人。

這些年，石獅市的土地招拍掛工作取得了不少成績，一定程度優(yōu)化了當(dāng)?shù)赝恋刭Y源配置，為促進(jìn)石獅經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重大作用。

2 石獅土地招拍掛制度形成及主要做法

2.1 石獅土地招拍掛制度形成

石獅建市初期，其土地使用制度是無償、無限期、無流動(dòng)的行政劃撥使用制度，這種土地劃撥使用制度主要問題是土地資源配置不合理、土地利用效益低、土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂等。到90年代初，隨著我國對(duì)城鎮(zhèn)土地使用制度進(jìn)行改革，隨著《土地管理法》等法律法規(guī)的相繼出臺(tái)，土地有償、有限期、可依法進(jìn)行土地交易的有償使用制度開始逐步建立起來。在這階段，石獅作為改革開放的前沿陣地，迎來了城市快速發(fā)展與外商投資熱潮，開始對(duì)商住辦用途等房地產(chǎn)用地采取有償?shù)膮f(xié)議出讓方式，但工業(yè)用地仍主要采用劃撥方式供應(yīng)（有償劃撥，劃撥地價(jià)不低于土地取得成本）。進(jìn)入新世紀(jì)，石獅市開始嘗試進(jìn)行土地公開招拍掛出讓。2001 年7 月，石獅舉行第一次經(jīng)營性商住用地公開拍賣，拍賣地塊位于湖濱街道辦九二路東段，由自然人競(jìng)得；2005年8月，舉行第一次經(jīng)營性用地公開掛牌出讓活動(dòng)，地塊位于靈秀鎮(zhèn)九二路塔前段，由深國投公司競(jìng)得并建成沃爾瑪商場(chǎng)；2008年4月，在市行政服務(wù)中心舉行第一次工業(yè)用地公開掛牌出讓活動(dòng)。從此，石獅土地公開招拍掛出讓制度初步形成并不斷發(fā)展。

2.2 土地招拍掛的主要做法

（1）建立機(jī)制：市政府成立由市長任組長的用地聯(lián)席會(huì)及地價(jià)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)小組，作為決策機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一研究決定本市國土資源土地出讓相關(guān)事項(xiàng)，市國土資源主管部門作為土地招拍掛出讓實(shí)施主體，負(fù)責(zé)擬定年度供地計(jì)劃及具體用地項(xiàng)目招拍掛出讓方案，由市土地儲(chǔ)備中心具體承辦實(shí)施土地招拍掛出讓活動(dòng)。

（2）嚴(yán)把“三關(guān)”：在土地招拍掛出讓工作中，嚴(yán)把“三關(guān)”：一是嚴(yán)把源頭關(guān)，政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)、管理。二是嚴(yán)把儲(chǔ)備關(guān)，即實(shí)行“一個(gè)池子蓄水”。根據(jù)城市發(fā)展需求，制定年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，綜合考慮土地地理位置、環(huán)境條件、資產(chǎn)效益、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等，采取征收、收購、收回、置換等多種形式儲(chǔ)備各類用地。三是嚴(yán)把出讓關(guān)，即堅(jiān)持“一個(gè)龍頭放水”，杜絕多頭供地。

表1 石獅市2008～2020年土地掛牌出讓活動(dòng)情況匯總表

表2 石獅市2014～2020年土地拍賣出讓活動(dòng)情況匯總表

（3）歷年來招拍掛成交情況：本人自2002年底調(diào)入市土地儲(chǔ)備中心以來，一項(xiàng)主要工作是負(fù)責(zé)組織實(shí)施全市土地招拍掛出讓具體活動(dòng)。自2008年起，累計(jì)通過公開掛牌方式組織主持舉行92 場(chǎng)次掛牌會(huì)，出讓各類建設(shè)用地331 宗，成交面積1002.08公頃，成交總價(jià)款171.4 億元；自2014 年起（2014 年之前委托拍賣機(jī)構(gòu)），累計(jì)通過公開拍賣方式組織主持舉行26場(chǎng)次拍賣會(huì)，出讓各類經(jīng)營性用地35 宗，成交面積89.53 公頃，成交總價(jià)款77.2億元。如表1、表2所示。

表1、表2 中數(shù)據(jù)，反映了我市土地市場(chǎng)招拍掛制度建設(shè)的成果，充分體現(xiàn)出土地招拍掛制度在土地資源配置方式中的重要作用。

3 取得的成效

土地招拍掛在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重大的作用。主要表現(xiàn)在：首先，規(guī)范土地市場(chǎng)，形成公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。通過招拍掛方式推出地塊，通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等方式進(jìn)行出讓公告，保證了信息的公開性。其次，防治腐敗滋生，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)價(jià)值，使土地資源配置過程處于社會(huì)監(jiān)督之下，克服了行政審批暗箱操作帶來的弊端。再次，轉(zhuǎn)變政府職能，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要。最后，通過優(yōu)化土地資源配置，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是房地產(chǎn)市場(chǎng)，通過市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，使競(jìng)買人更有充足時(shí)間踏勘現(xiàn)場(chǎng)及測(cè)算成本，為房地產(chǎn)企業(yè)提供平等機(jī)會(huì)，有利于打破地域限制，讓更具專業(yè)化、規(guī)?；?、社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)成為市場(chǎng)的主流。

自2012年起，不斷有全國性房地產(chǎn)企業(yè)陸續(xù)關(guān)注石獅土地市場(chǎng)，相繼引來了萬科、恒大、碧桂園、世茂、奧園、龍湖、旭輝、中梁等，還有本省正榮、陽光城、金輝等以及本土建德、百宏、鼎盛等優(yōu)質(zhì)房地產(chǎn)企業(yè)參與，提升了城市建設(shè)水平及住房品質(zhì)，促進(jìn)了石獅房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

4 存在的問題

在土地招拍掛實(shí)踐中，仍存在著一些不可忽視的問題。

4.1 操作不規(guī)范、違背公開公平公正原則

全國范圍內(nèi)，特別是經(jīng)營性土地出讓中，少數(shù)市縣仍以“招商引資”為名，先行立項(xiàng)、先行選址、為特定競(jìng)買人設(shè)定競(jìng)買條件，預(yù)先確定用地者和地價(jià)；不按規(guī)定公開出讓信息或信息公開不及時(shí)、不充分；存在假招標(biāo)、假掛牌、假拍賣或陪標(biāo)、串標(biāo)；極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部仍通過打招呼、批條子等形式違規(guī)干預(yù)和插手經(jīng)營性土地出讓等違規(guī)行為。

在2014年福建省經(jīng)營性土地出讓專項(xiàng)巡察反饋中，也反映出當(dāng)時(shí)一些縣市土地招拍掛出讓工作的不規(guī)范做法。比如，在土地出讓公告中明確項(xiàng)目需達(dá)到一定數(shù)量的營業(yè)額、納稅額、產(chǎn)值等；或建設(shè)方面需達(dá)到特定配套建筑、建筑規(guī)模、建筑高度等。

4.2 過分強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化配置，卻弱化土地“資源稟賦”屬性

按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“價(jià)高者得”原則確定土地競(jìng)得人，過分強(qiáng)調(diào)土地資源的經(jīng)濟(jì)屬性，而忽視土地資源的“社會(huì)公共”屬性。在政府、企業(yè)、公眾三大主體中，只有政府、房地產(chǎn)企業(yè)的利益得到滿足，公眾利益被忽視或不能被充分滿足，這種資源分配不均最終導(dǎo)致社會(huì)貧富分化加劇，導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定因素增加。

4.3 地價(jià)調(diào)控機(jī)制不完善，警惕地價(jià)被哄抬

土地價(jià)格是國民經(jīng)濟(jì)的重要價(jià)格之一，也是衡量經(jīng)濟(jì)是否健康發(fā)展的重要指標(biāo)。土地出讓是政府管理經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段。土地價(jià)格的不斷上漲會(huì)造成社會(huì)整體成本的上升，加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，并最終影響到各產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。土地價(jià)格的飛漲，在一定程度上說明政府對(duì)基礎(chǔ)資源控制力的減弱。

5 建議和意見

5.1 轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)監(jiān)督保證機(jī)制

完善土地資源調(diào)配制度，一方面，要發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)土地資源調(diào)配的基礎(chǔ)性作用；另一方面，少數(shù)官員和不法房地產(chǎn)商勾結(jié)，導(dǎo)致假招標(biāo)、假掛牌、假拍賣時(shí)有發(fā)生。作為規(guī)則的制定者和組織者的政府必須加強(qiáng)自身的監(jiān)管，在招拍掛出讓流程中加強(qiáng)透明與監(jiān)督的機(jī)制尤為重要。

5.2 完善地價(jià)管理機(jī)制，防止地價(jià)上漲過快

土地招拍掛出讓，是否會(huì)引發(fā)土地價(jià)格的上漲，從而導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格快速上漲，一直是社會(huì)各方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。短期內(nèi)土地拍賣的高價(jià)成交會(huì)增加政府財(cái)政收入，但長期來看，其實(shí)是飲鴆止渴，放眼大時(shí)間周期，土地價(jià)格過高是不利于地產(chǎn)企業(yè)的良性發(fā)展的，也不利于購房者利益的保護(hù)。近期，一些地方采取“限房價(jià)競(jìng)配建”、“限房價(jià)競(jìng)地價(jià)”等新招拍掛出讓方式，當(dāng)拍賣競(jìng)價(jià)達(dá)到競(jìng)價(jià)上限，采用“搖號(hào)方式”確定競(jìng)得人，以防止土地價(jià)格的非理性上漲。我市于2017 年6 月，首次對(duì)拍賣出讓兩宗土地采取“限房價(jià)競(jìng)地價(jià)”及達(dá)到競(jìng)價(jià)上限采用“搖號(hào)方式”確定競(jìng)得人的調(diào)控做法，有效防止了土地價(jià)格的非理性上漲，穩(wěn)定了房價(jià)，取得了較好地成效。

5.3 完善土地交易平臺(tái)，建立批后監(jiān)管機(jī)制

完善土地交易平臺(tái)，創(chuàng)新推行土地網(wǎng)上掛牌拍賣出讓方式。一方面要充分發(fā)揮信息化的優(yōu)勢(shì)，不斷完善土地交易平臺(tái)及交易方式。另一方面，要完善土地出讓監(jiān)管，在規(guī)劃驗(yàn)收、土地核驗(yàn)等方面不斷完善對(duì)土地出讓合同條款細(xì)則的落實(shí)，對(duì)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)情況等進(jìn)行及時(shí)跟蹤管理，同時(shí)加大對(duì)違法行為的處罰力度。

6 結(jié)束語

土地招拍掛出讓制度的建立，對(duì)于規(guī)范土地市場(chǎng)、提高政府對(duì)土地資源的管理水平、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康有序發(fā)展等方面具有重要意義，但是土地招拍掛制度自身也存在著種種問題。本文通過回顧我國土地招拍掛制度的發(fā)展歷程，結(jié)合石獅市具體情況，分析作者在組織實(shí)施招拍掛出讓實(shí)際工作中碰到的問題及思考，并對(duì)完善招拍掛出讓制度提出了觀點(diǎn)與看法。