陜西國際商貿(mào)學(xué)院 王昭

生態(tài)補(bǔ)償政策是市場經(jīng)濟(jì)體制下促進(jìn)生態(tài)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)的有效經(jīng)濟(jì)手段，通過實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策，給人們的行為施加一定的經(jīng)濟(jì)刺激，從而引導(dǎo)人們采取積極、主動(dòng)的措施進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)，這不僅有利于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、解決生態(tài)環(huán)境問題，加快“美麗中國”，更有助于充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境資源的經(jīng)濟(jì)效益，全面推進(jìn)綠色發(fā)展。

一、生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

生態(tài)補(bǔ)償最初主要指的是自然生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)與適應(yīng)能力。隨著人類對(duì)環(huán)境影響的不斷擴(kuò)大，人們將生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钜肷鷳B(tài)環(huán)境管理領(lǐng)域，主要強(qiáng)調(diào)的是人為地采取一系列補(bǔ)償措施，如政府給予農(nóng)戶或林戶一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)龋员Ｕ弦欢▍^(qū)域內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定。

當(dāng)前，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也不斷完善，在原來政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制下，市場開始發(fā)揮著越來越重要的作用，生態(tài)補(bǔ)償更多的開始作為一種資源保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮著重要作用。一方面，基于“誰受益，誰承擔(dān)”的市場原則，對(duì)利用生態(tài)環(huán)境資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并受益的群體征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，并將其補(bǔ)償給受影響的群體，利用市場力量進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)效率最優(yōu)化。另一方面，利用市場力量可以協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展。在我國，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，資源相對(duì)缺乏，而在中西部地區(qū)，生態(tài)環(huán)境資源豐富，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)之后。通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，東部地區(qū)使用西部地區(qū)生態(tài)資源后，給予西部地區(qū)一定的生態(tài)補(bǔ)償，可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮中西部地區(qū)在資源方面的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為一種制度創(chuàng)新，基于“誰受益、誰承擔(dān)”的基本原則，通過政策與經(jīng)濟(jì)手段，讓生態(tài)環(huán)境的“受益者”支付相應(yīng)的費(fèi)用，同時(shí)給予“受害者”一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，講環(huán)境保護(hù)成本內(nèi)部化，以解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)過程中出現(xiàn)的“搭便車”的問題，并鼓勵(lì)更多的人從事生態(tài)保護(hù)并最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)資本的保值增值①。

二、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

補(bǔ)償實(shí)施主體和運(yùn)作機(jī)制是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的核心內(nèi)容，按照實(shí)施主體和運(yùn)作機(jī)制的差異，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制大致可以分為兩類：政府補(bǔ)償機(jī)制與市場補(bǔ)償機(jī)制。

（一）政府補(bǔ)償機(jī)制

所謂政府補(bǔ)償機(jī)制即是以國家或上級(jí)政府為實(shí)施和補(bǔ)償主體，通過財(cái)政補(bǔ)貼、政策扶持、稅費(fèi)減免等補(bǔ)償方式，對(duì)某一區(qū)域、下級(jí)政府以及農(nóng)牧民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以達(dá)到保障農(nóng)牧民合法權(quán)益、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、維護(hù)國家生態(tài)安全的目標(biāo)。

在政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制下，生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金主要來自于政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金，這部分資金一方面為政府主導(dǎo)實(shí)施的生態(tài)保護(hù)措施提供資金，同時(shí)又對(duì)因?qū)嵤┥鷳B(tài)保護(hù)政策而產(chǎn)生的“機(jī)會(huì)成本”進(jìn)行補(bǔ)償，從經(jīng)濟(jì)方面給與地方政府支持②。除了直接性的財(cái)政資金支持以外，政策扶持也是運(yùn)行機(jī)制之一。而政府扶持可以分為兩類：稅費(fèi)改革和政府主導(dǎo)性的項(xiàng)目實(shí)施。當(dāng)前有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩愘M(fèi)改革措施主要是征收環(huán)境稅，這既可以為生態(tài)保護(hù)措施的實(shí)施籌集所需資金，同時(shí)又可以發(fā)揮稅收的調(diào)控作用，用市場手段引導(dǎo)企業(yè)和個(gè)人采取有利于環(huán)境保護(hù)的生產(chǎn)行為和消費(fèi)行為，從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。政府主導(dǎo)性的項(xiàng)目實(shí)施則主要是政府依靠行政力量直接參與環(huán)境保護(hù)與建設(shè)，如天然林保護(hù)工程，雖然有部分社會(huì)力量參與其中，但發(fā)揮主導(dǎo)性作用的依然是中央政府及地方各級(jí)政府，這種方式相對(duì)于環(huán)境稅，能更直接地發(fā)揮作用，達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。

（二）市場補(bǔ)償機(jī)制

在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行的初期，主要是由政府來主導(dǎo)實(shí)施，一定程度上達(dá)到了保護(hù)環(huán)境的目的。但是隨著制度的運(yùn)行，政府在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行管理中存在的機(jī)制不靈活、管理成本高、地方政府財(cái)政壓力大等一系列問題越來越明顯，市場導(dǎo)向的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)越性就顯現(xiàn)出來。

市場主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要是充分發(fā)揮市場追求效率的機(jī)制，將市場的調(diào)控機(jī)制引入生態(tài)保護(hù)中來，以市場化為手段，堅(jiān)持“誰受益，誰負(fù)責(zé)”的原則，將外部成本內(nèi)部化，從而達(dá)到生態(tài)保護(hù)的目的③。與政府主導(dǎo)的補(bǔ)償機(jī)制不同，由于市場追求效率為先、效益最大化，因此市場補(bǔ)償機(jī)制具有補(bǔ)償機(jī)制靈活、管理成本較低以及資金來源多樣化的特點(diǎn)，各國在生態(tài)補(bǔ)償方面都積極探索市場主導(dǎo)性的補(bǔ)償機(jī)制，如碳交易等都是典型的依靠市場力量進(jìn)行的生態(tài)補(bǔ)償措施。

三、建立生態(tài)補(bǔ)償制度的必要性

（一）生態(tài)環(huán)境市場失靈造成生態(tài)破壞現(xiàn)象頻發(fā)

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，由于外部性、公共產(chǎn)品等因素的存在，使得市場中的資源沒有實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，即出現(xiàn)了“市場失靈”。生態(tài)環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品，在生態(tài)環(huán)境市場中，市場失靈問題顯得尤為明顯：生態(tài)環(huán)境受益者享受“收益”卻沒有支付相關(guān)的費(fèi)用，生態(tài)環(huán)境的受害者承擔(dān)“成本”并沒有得到應(yīng)有的補(bǔ)償，即外部不經(jīng)濟(jì)。在經(jīng)濟(jì)利益機(jī)制驅(qū)動(dòng)下，加之市場失靈導(dǎo)致的外部不經(jīng)濟(jì)因素，人們?yōu)樽非蠖唐诘摹⒕植康睦?，做出破壞環(huán)境的經(jīng)濟(jì)行為。除了經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使之外，生態(tài)環(huán)境資源的公共商品屬性、資源產(chǎn)權(quán)不明晰以及法律的缺失，會(huì)加劇對(duì)生態(tài)資源的掠奪，這些都會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境市場出現(xiàn)資源配置失靈的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致生態(tài)資源利用效率低、環(huán)境破壞現(xiàn)象頻發(fā)的情況?？偠灾?，生態(tài)破壞及環(huán)境污染現(xiàn)象頻發(fā)的根本原因在于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，因此解決生態(tài)環(huán)境問題必須從經(jīng)濟(jì)方面入手，建立利益調(diào)節(jié)機(jī)制，不斷完善生態(tài)環(huán)境市場，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的有效配置。

（二）生態(tài)建設(shè)與保護(hù)面臨著資金短缺的困境

生態(tài)環(huán)境是一種典型的公共資源，具備非排他性，其盈利空間有限，且投資回收期普遍較長，這就是使得私人不愿投資該領(lǐng)域，而政府由于服務(wù)范圍廣泛、財(cái)政資金有限，使得投資于該領(lǐng)域的政府資金必然有限，諸多因素使得資金不足成為我國生態(tài)建設(shè)與保護(hù)中面臨的主要問題。為了有效應(yīng)對(duì)這種局面，《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》中明確提出了“誰使用誰付費(fèi)”的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等多種手段，為生態(tài)建設(shè)籌集資金，改變單純依靠政府投入進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的局面，通過稅收等多種經(jīng)濟(jì)手段吸引市場力量參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，解決生態(tài)建設(shè)與保護(hù)過程中面臨的資金短缺的問題。

四、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策建議

（一）鼓勵(lì)多渠道投資，擴(kuò)寬環(huán)保資金籌措渠道

近年來除了政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的投入以及相關(guān)的環(huán)境稅收之外，生態(tài)補(bǔ)償資金的投入主要依靠的是企業(yè)自籌資金，大量社會(huì)閑置資金并沒有進(jìn)入到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)域中來，這就使得生態(tài)補(bǔ)償存在著資金來源單一的問題。而生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的順利實(shí)施，離不開大量資金的投入。單純依靠政府資金及少量企業(yè)資金的投入，會(huì)嚴(yán)重制約生態(tài)保護(hù)機(jī)制的實(shí)施。因此，應(yīng)通過多種措施，依靠資本市場的融資手段，政府不斷完善相關(guān)的法律法規(guī)，為其創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境，鼓勵(lì)社會(huì)資源投入到生態(tài)保護(hù)中來，發(fā)揮全社會(huì)的力量，共同建設(shè)“綠色中國”。

（二）改革現(xiàn)行的資源稅費(fèi)制度

當(dāng)前，發(fā)達(dá)國家在生態(tài)補(bǔ)償方面多采用環(huán)境稅的形式，環(huán)境稅作為一種經(jīng)濟(jì)手段，以稅收為手段，促使人們梳理正確的環(huán)保意識(shí)，同時(shí)還可以通過稅收為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行籌集資金。基于此，我國可以借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，在我國推行環(huán)境稅，一方面，環(huán)境稅的實(shí)施可以改變我國目前環(huán)境保護(hù)稅收制度過于單一的狀態(tài)，同時(shí)還可以解決目前排污收費(fèi)制度難以推行的問題，在現(xiàn)行排污收費(fèi)制度的基礎(chǔ)上，輔之以環(huán)境稅措施，對(duì)遵守排污制度的企業(yè)給予一定的環(huán)境稅優(yōu)惠，而對(duì)亂排污的企業(yè)則實(shí)施較高的環(huán)境稅，以稅收手段推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的實(shí)施。

（三）不斷完善環(huán)境法律法規(guī)

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為一種制度創(chuàng)新，其順利實(shí)施需要法律法規(guī)給予強(qiáng)有力的保障。生態(tài)保護(hù)作為一種公共產(chǎn)品，生態(tài)環(huán)境的建設(shè)需要政府主導(dǎo)、市場參與，因此完善環(huán)境法律法規(guī)需要從政府和市場雙方著手進(jìn)行完善。一方面，政府應(yīng)明確各級(jí)政府在生態(tài)保護(hù)中發(fā)揮的作用及其財(cái)政支持力度，明確各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境“保值增值”的目標(biāo)，賦予地方政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)中一定的權(quán)限。另一方面 ，市場機(jī)制發(fā)揮作用需要相應(yīng)的政策支持和法律支持，因此作為政策與法律制度的制定者，政府還應(yīng)及時(shí)清理、修訂和完善有關(guān)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的法律法規(guī)，不斷完善生態(tài)保護(hù)的政策，為市場機(jī)制發(fā)揮作用提供良好的制度環(huán)境。

五、結(jié)束語

生態(tài)環(huán)境是市場經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。市場經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使使得破壞生態(tài)環(huán)境的事件頻發(fā)，這嚴(yán)重威脅到正常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開展。因此有必要對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和重建。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就是通過一系列的經(jīng)濟(jì)手段和政策扶持，借助政府管理的權(quán)威性以及市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的自發(fā)性，解決生態(tài)保護(hù)過程中存在的外部性以及資金不足的問題，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，協(xié)調(diào)發(fā)展。