劉穎杰 孫 磊 鄭江平

(1.中國氣象局公共氣象服務中心，100081，北京； 2.清華大學公共管理學院，100081，北京；3.中國氣象局應急預警開放實驗室，100081，北京)

1 國家預警信息發(fā)布體系能力建設

1.1 優(yōu)化風險預警是應急管理體系和能力建設的重要內容

2015年第三次世界減災大會通過的《2015—2030仙臺減災框架》[1-2]，其中“到2030年大幅增加人民可獲得和利用多危害預警系統(tǒng)以及災害風險信息和評估結果的機會”是大會確定的七項減災目標之一. 為滿足并達到聯合國仙臺減災框架確定的這一目標，減少災害風險，以及克服現有和應對未來的挑戰(zhàn)，該框架指出需要著重開展以下工作：監(jiān)測、評估和理解災害風險，并分享這些信息以及風險是如何產生的；加強多災種預警系統(tǒng)、備災、應災、復原、恢復和重建. 為了補充國家行動和能力，需要加強發(fā)達國家與發(fā)展中國家、國家與國際組織之間的國際合作.

衛(wèi)生是加強災害復原力的根本，應該成為新減災戰(zhàn)略的一個重要支柱，災害會對衛(wèi)生服務帶來嚴重影響，使人們面對災害時變得更加脆弱，而注重衛(wèi)生工作能夠幫助社區(qū)加強應對風險的能力，讓社區(qū)參與制定衛(wèi)生項目有利于提高減災意識，并減少災害帶來的危害. 仙臺減災框架2015—2030指出無論在減災、氣候變化及可持續(xù)發(fā)展等各項全球議題中，人類健康都是普遍關注的問題. 與其前身“兵庫行動框架2005—2015”相比，醫(yī)療衛(wèi)生在仙臺框架中被提升到一個新的高度. 新的減災框架著重強調了衛(wèi)生系統(tǒng)的抗災能力及將災害風險管理理念融入到各級醫(yī)療機構建設的重要性. 聯合國減災署一直主張死亡和傷殘等健康損害是災難所造成的眾多后果中最為重要的，因此預警發(fā)布理應在災難應急管理中扮演更重要且更積極的角色.

1.2 國家預警信息發(fā)布中心建設現狀

國家預警信息發(fā)布中心是國務院應急管理部門向政府應急責任人和社會公眾提供綜合預警信息的權威發(fā)布機構，是國家應急管理體系的重要組成部分，主要承擔國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)建設及運行維護管理，為相關部門發(fā)布預警信息提供渠道；一期工程建成了國家、省、地三級預警信息發(fā)布平臺和縣級發(fā)布終端，實現三級部署和四級應用，具備自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件及社會安全事件等四大類突發(fā)事件預警信息的標準化采集、錄入、審核、簽發(fā)和面向多種渠道的綜合發(fā)布功能. 2015年5月，正式啟動業(yè)務運行，初步形成國家、省、地、縣四級相互銜接、規(guī)范統(tǒng)一的預警信息發(fā)布業(yè)務體系. 系統(tǒng)建成1個國家級、31個省級、343個地市級預警信息發(fā)布管理平臺和2015個縣級預警信息發(fā)布終端. 國家、省、市、縣四級的氣象災害預警信息已經實現在預警發(fā)布系統(tǒng)中業(yè)務化穩(wěn)定運行，海洋、地質災害、森林草原火險、重污染天氣、電力事故、道路交通事故、農業(yè)災害等預警信息初步在國家級、部分省級和地市級平臺開始發(fā)布.

《突發(fā)事件應對法》規(guī)定要加強跨地區(qū)跨部門的突發(fā)事件信息交流與情報合作、及時向社會發(fā)布監(jiān)測、預報、預警，一期工程建立國家、省、地三級與本級委辦廳局的對接客戶端應用，在政府部門的指導下，加強與各有關部門的溝通，初步實現多部門應用共享. 當前，國家預警信息發(fā)布中心已完成與民政、安監(jiān)、林業(yè)、國土、水利、地震、交通、氣象、農業(yè)、旅游、食藥監(jiān)、公安、衛(wèi)健委、海洋局等14個部門完成對接工作，部分省、地已經完成了應急辦、公安、民政、國土、環(huán)保、交通、鐵路、水利、衛(wèi)生、安全監(jiān)管、林業(yè)、旅游、地震、電力監(jiān)管、海洋、食藥監(jiān)、教育、住房城建、國防、農業(yè)、海事、民防辦、武警總隊等部門建立了預警信息對接機制，全國有30個省(區(qū)、市)已分別完成6個以上部門業(yè)務化對接. 已具備作為涵蓋自然災害、安全事故、社會安全和公共衛(wèi)生四大類突發(fā)事件，面向各級政府及社會公眾的，統(tǒng)一綜合化預警信息發(fā)布平臺建設基礎.

2 預警發(fā)布及針對新冠疫情的國際行動

本次新冠疫情爆發(fā)以來，世界各國已實施了若干控制措施，以全面防范和應對COVID-19，但效果差異很大，部分國家還出現了較大面積擴散. 世界衛(wèi)生組織全球COVID-19應對戰(zhàn)略的總體目標是，所有國家通過減慢傳播速度并降低與COVID-19相關的死亡率來控制大流行，最終目標是達到并維持低水平或不傳播的狀態(tài). 世界衛(wèi)生組織建議提供預警、海報、視頻和電子留言板，以提高人們對 COVID-19的認識，并促進工作場所的安全個人行為，促使人們提供關于預防措施及其有效性的反饋. 同時建議使用政府機構和世界衛(wèi)生組織等正式來源定期提供關于COVID-19風險的預警信息，并強調采取保護措施并抵制謠言和錯誤信息的有效性. 一些國家和地區(qū)采用了新的辦法來應對疫情發(fā)展，新加坡實施了一項宣傳戰(zhàn)略，定期讓其總理與WhatsApp系統(tǒng)進行互動，該系統(tǒng)以4種官方語言傳遞政府的預警消息和其他措施信息. 紐約市開通了一家網站，通過自報癥狀讓居民參與該市的COVID-19應對工作，以期更好地了解哪些地方有潛在的COVID-19 患者或自我隔離觀察人員，并促進市政府與這些人群溝通. 一些非洲城市(例如肯尼亞內羅畢)的宗教界一直在與地方政府合作，傳達如何防范COVID-19 的信息. 民眾會接觸到多種信息來源，其中一些可能產生錯誤信息，根據當地情況為健康風險溝通開發(fā)、測試和實施創(chuàng)新但務實的解決方案. 其中包括透明度、明確性和一致性，說明措施的理論根據，以及使用傳統(tǒng)、非傳統(tǒng)及社交媒體. 這些信息可能會隨著情況發(fā)展而改變，應該使用當地語言. 監(jiān)測并分析公眾的看法、知識和態(tài)度(例如通過快速調查)，包括找出差距和錯誤信息.[3-5]

中國在2007年通過并實施了《突發(fā)事件應對法》，在本次疫情發(fā)生以來，各部門按照應對法賦予的職責，遵照“堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策”的總要求，經過艱苦卓絕的努力，取得新冠疫情防控阻擊戰(zhàn)的重大戰(zhàn)略成果，同時也將防控經驗、方法、醫(yī)療器械無償分享予世界各國，受到世界衛(wèi)生組織和各國的高度贊揚和肯定，對全球抗疫起到了示范性的作用.

3 預警信息發(fā)布在新冠疫情防控中的作用

國家預警信息發(fā)布中心與國家衛(wèi)生健康委員會建立實時溝通工作機制，聯合發(fā)出利用國家預警信息發(fā)布系統(tǒng)做好疫情防控信息發(fā)布和科普宣傳工作的通知，要求各地預警信息發(fā)布機構與衛(wèi)生健康部門強化疫情防范及相關信息發(fā)布對接服務工作，完善溝通聯系和應急聯動機制，充分發(fā)揮國家預警發(fā)布系統(tǒng)的作用，及時發(fā)布疫情信息、風險提示、重要通知公告. 全國31個省(區(qū)、市)預警信息發(fā)布機構均與同級衛(wèi)生健康部門進行工作對接，發(fā)布當地疫情防控信息. 國家、省、市、縣四級預警發(fā)布機構多層次、高密度發(fā)布權威信息，回應群眾關切問題. 據統(tǒng)計，自2020年1月22日以來，全國各地通過國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)(以下簡稱國家預警發(fā)布系統(tǒng))共發(fā)布疫情防控信息約86萬條，平均每周約4.3萬條，從2月底開始，隨著全國疫情得到有效控制，每周條數持續(xù)緩慢下降(見表1).

表1 國家預警發(fā)布系統(tǒng)疫情防控信息發(fā)布情況 條

整體而言國家預警信息發(fā)布中心新冠疫情防控信息工作主要體現在如下4個方面：

1)權威發(fā)布有關防控政策. 疫情爆發(fā)后，針對疫情防控的重要通知公告，各地預警發(fā)布中心第一時間對接衛(wèi)生健康部門權威發(fā)布居家隔離、社區(qū)封閉管理、減少人員車輛流動等信息，及時發(fā)布外交部有關公民出國提示等信息；廣西預警發(fā)布中心啟動手機短信“綠色通道”機制，面向全區(qū)4 000萬用戶全網發(fā)布疫情防控信息.

2)科普宣傳疾病防護知識. 國家、省、市、縣各級預警信息新媒體傳播矩陣發(fā)揮覆蓋廣、全網播發(fā)的優(yōu)勢，加大力度和頻次傳播中國疾病預防控制中心關于通風、保暖、消毒、口罩佩戴等防疫指南和科普常識. 海南、西藏等省(區(qū))預警發(fā)布中心積極制作原創(chuàng)視頻開展疫情防控科普知識宣傳. 內蒙古、上海、云南、青海、甘肅、寧夏等省(區(qū)、市)預警發(fā)布中心通過電視天氣預報節(jié)目插播疫情防控科普知識.

3)加強疫情防控期間有關災害預警發(fā)布. 針對2月13日—16日的中東部大范圍寒潮雨雪天氣，國家預警發(fā)布系統(tǒng)發(fā)布暴雪、寒潮、強對流、大霧預警信息共計1 490條，同時密切關注中央氣象臺、交通運輸部、農業(yè)部等單位發(fā)出的最新預警和提示信息，第一時間發(fā)布有關防寒保暖、謹防感冒提示. 湖北預警發(fā)布中心針對防疫人員、物資運送人員等重點人群發(fā)布寒潮天氣防范建議.

4)積極傳播正能量，引導社會輿論. 此次疫情期間，國家預警信息發(fā)布平臺還同時宣傳講述疫情防控中的感人事跡，弘揚社會主義核心價值觀，傳播社會正能量. 針對一些社會不實言論，及時發(fā)布最新可靠信息、消除公眾的焦慮和恐懼心理，穩(wěn)定社會輿論生態(tài).

國家預警信息發(fā)布系統(tǒng)在此次新冠疫情防控信息工作中發(fā)揮重要作用同時，也要看到在預警信息發(fā)布在公共衛(wèi)生事件應急管理工作中還存在一定的提升空間. 如需要在法律法規(guī)層面，進一步明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警信息的發(fā)布原則、內容、部門權責及發(fā)布流程；進一步加強常態(tài)情況下衛(wèi)生防疫科普宣傳及預警信息解讀宣傳，提升公眾正確應用預警加強自我防護的能力；加強疫情防控預警信息產品開發(fā)，特別是早期預警信息產品研制等.

4 優(yōu)化預警發(fā)布在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮更好作用的政策建議

4.1 完善法律地位，做到依法發(fā)布

本次疫情發(fā)生后，表現出很多部門和地區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力薄弱和意識混亂，在自然災害發(fā)生后，相關的應急預案和對案已經非常完備、經驗豐富，預警信息發(fā)布都能做到及時有效，但應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件仍然存在很大的差距，建議有針對性地推進突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法等法律修改和制定工作，健全預警發(fā)布在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中的作用，真正做到第一聲音權威發(fā)布，進一步從法律上完善預警發(fā)布在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的法律地位，以及優(yōu)化重大疫情防控措施和程序中預警的使用，推動全社會依法行動、依法行事.

4.2 優(yōu)化發(fā)布流程，設立容錯機制

我國現行的《突發(fā)事件應對法》規(guī)定：“可以預警的自然災害、事故災難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規(guī)和國務院規(guī)定的權限和程序，發(fā)布相應級別的警報，決定并宣布有關地區(qū)進入預警期，同時向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，并向當地駐軍和可能受到危害的毗鄰或者相關地區(qū)的人民政府通報.”[6]而當面對突發(fā)事件風險亟需政府進行風險溝通時候，一些基層政府對于風險信息往往“不愿發(fā)”、“不敢發(fā)”、“怕出錯”、“怕擔責”. 對于類似新冠肺炎等突發(fā)的、未知的公共衛(wèi)生事件而言，其高度不確定性屬性決定了疫情初期的預警信息難以做到百分之百準確，因此可以建立適當的容錯機制，對于及時、客觀、全面、包含錯誤但符合疫情初期認知水平的預警信息優(yōu)化發(fā)布流程，設立“免責”和“容錯”機制，鼓勵地方政府及時對疫情風險相關信息進行預警. 同時要增強科學分析研判的能力，對疾病的科學判斷減少摻雜行政等級觀念，并運用最好的科學知識和最強的科學能力來分析得出預警.[7]

4.3 增強執(zhí)行能力，做到智慧發(fā)布

預警信息發(fā)布不應獨立于公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，而應全流程參與到公共衛(wèi)生體系的建設之中，尤其應把增強早期監(jiān)測預警能力作為健全公共衛(wèi)生體系當務之急，將預警信息發(fā)布植根于傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測系統(tǒng)中，“改進不明原因疾病和異常健康事件監(jiān)測機制，提高評估監(jiān)測敏感性和準確性，建立智慧化預警多點觸發(fā)機制，健全多渠道監(jiān)測預警機制，提高實時分析、集中研判的能力”.[8]應建立公共衛(wèi)生機構和應急機構協同監(jiān)測機制，發(fā)揮基層哨點作用，做到早發(fā)現、早報告、早預警、早處置. 同時深入開展衛(wèi)生應急知識宣教，在預警信息發(fā)布后，人民群眾可以從容的認知突發(fā)公共衛(wèi)生事件和開展預防自救互救. 建議研究部署預警發(fā)布在重大疫情防控等衛(wèi)生健康工作中的機制問題，做到預警及時、智慧發(fā)布、系統(tǒng)有序、條塊暢達、執(zhí)行有力.

4.4 推進協同發(fā)展，做到權威發(fā)布

仙臺減災框架要求加強國家衛(wèi)生系統(tǒng)的抗災能力，包括將災害風險管理納入初級、二級、三級保健系統(tǒng)，特別是在地方一級；增加衛(wèi)生工作者理解災害風險以及在衛(wèi)生工作中運用和實施減少災害風險方法的能力；與其他部門協作，在衛(wèi)生規(guī)劃和執(zhí)行世界衛(wèi)生組織《國際衛(wèi)生條例》(2005)方面，支持和培訓社會衛(wèi)生團體采取減少災害風險辦法.

同時要求各國建立、維護和加強以人為本的多災種、多部門預報和預警系統(tǒng)、災害風險和應急通信機制、社會技術以及監(jiān)測災患的電信系統(tǒng). 通過一個參與性進程建立此類系統(tǒng). 根據用戶需求包括社會和文化需要，特別是性別平等要求作出調整. 推廣應用簡單和成本低廉的預警設備和設施，并拓展自然災害預警信息的發(fā)布渠道. 建議將突發(fā)預警信息發(fā)布系統(tǒng)與國家各類應急管理部門無縫銜接，樹立預警為先的理念，提升決策人員預警發(fā)布意識和能力，優(yōu)化以預警發(fā)布為先導的應急聯動機制，做到權威發(fā)布.

4.5 建立聯動機制，做到常態(tài)發(fā)布

氣象、衛(wèi)生兩部門應建立良好的溝通協作渠道與合作機制，這是發(fā)展健康醫(yī)療氣象和防疫應急的重要保障. 國際組織和歐美等發(fā)達國家衛(wèi)生和氣象部門之間很早就建立了完善的信息共享和科研業(yè)務合作機制，比如，2014年WMO和WHO聯合成立了“氣候和衛(wèi)生聯合辦公室”，負責牽頭實施全球氣候服務框架下的衛(wèi)生部門活動，以加速衛(wèi)生部門獲取和使用相關的氣候、天氣和環(huán)境信息，從而進行衛(wèi)生風險管理. 歐洲疾控中心研發(fā)的歐洲環(huán)境和流行病學網站，已通過多行業(yè)數據共享，搭建了集醫(yī)療、氣象、環(huán)境、遙感、地質、人口等信息的數據庫，基于該數據庫開發(fā)了流行病預測模型，可通過網站實現人機對話，在線提供基于位置的流行病氣象預測服務. 而我國衛(wèi)健與氣象兩部門的合作僅限于一般性的工作交流，科研和業(yè)務服務方面的合作廣度和深度都非常有限. 尚未與衛(wèi)健部門建立數據共享、聯合科研、聯合預警、聯合投入保障等合作機制，省局層面的合作也僅以中東部省市為主，合作覆蓋面低，缺乏合作保障機制.