肖乃濤，陳廷柱

（華中科技大學(xué) 教育科學(xué)研究院,武漢 430074）

一、引 言

創(chuàng)建于1951 年的印度理工學(xué)院（Indian Institute of Technology）,在 2006 年《泰晤士報》全球大學(xué)排名中，其工科領(lǐng)域僅次于麻省理工學(xué)院、加州大學(xué)伯克利分校，位居全球第三、亞洲第一?！坝《壤砉W(xué)院的科技實力和學(xué)生質(zhì)量，比清華、北大、復(fù)旦加起來還厲害”的論爭，“印度理工學(xué)院在印度的地位,相當(dāng)于哈佛、麻省理工、普利斯頓加在一起美國的地位”的褒揚，“考不上印度理工，才讀麻省理工”的傳說［1］12，“印度科學(xué)皇冠上的瑰寶”的美譽，無不彰顯著印度理工學(xué)院在世界一流大學(xué)中的地位和影響力。

印度理工學(xué)院為何能夠在短短五十年內(nèi)躋身世界一流大學(xué)？中外學(xué)者見仁見智，探討了諸如國家的重點投入、英語的天然優(yōu)勢、優(yōu)勢的師資隊伍、良好的校企關(guān)系、信息技術(shù)的快速發(fā)展、嚴(yán)苛的聯(lián)合入學(xué)考試制度（JEE）［2］、高度的國際化、強大的校友會等因素，從不同層面解答了這個問題?？傮w來看，世界高水平大學(xué)無外乎兩種發(fā)展路徑，“一種是學(xué)術(shù)積累，如牛津大學(xué)、劍橋大學(xué)、哈佛大學(xué)、巴黎大學(xué)，等等。經(jīng)過幾百年在人才培養(yǎng)、高深知識探索中發(fā)展學(xué)術(shù)，逐步成為高水平大學(xué)。另一種是管理創(chuàng)新，如英國的沃里克大學(xué)、香港科技大學(xué)，等等。通過管理創(chuàng)新、推進學(xué)術(shù)發(fā)展，短短幾十年進入了世界一流大學(xué)行列”［3］。在筆者看來，印度理工學(xué)院成功的關(guān)鍵無疑在于管理創(chuàng)新。同為發(fā)展中國家，深入考察和分析印度理工學(xué)院的管理體制機制，尤其是治理結(jié)構(gòu)，總結(jié)其經(jīng)驗得失，必將對我國世界一流大學(xué)建設(shè)有所裨益。

二、“雙重自治”——印度理工學(xué)院治理結(jié)構(gòu)的歷史選擇

每所大學(xué)創(chuàng)建之初，大學(xué)所有者和管理者都會制定一系列規(guī)范和理順大學(xué)內(nèi)外部關(guān)系的制度安排。這些制度安排必不可少地涉及兩個方面的關(guān)系處理：一個是大學(xué)與其舉辦者、管理者的關(guān)系，核心是大學(xué)與政府的關(guān)系；另一個是大學(xué)內(nèi)部的關(guān)系，主要是校、院、系三級建制的權(quán)力關(guān)系。其中，大學(xué)與政府的關(guān)系是第一位的、決定性的，是“皮”，大學(xué)內(nèi)部的關(guān)系是第二位的、從屬性的，是“毛”。［4］對應(yīng)這兩個關(guān)系維度，大學(xué)自治也相應(yīng)具有兩個層次?！按髮W(xué)自治可以簡單地從兩個層次上來分析，這就是大學(xué)本身在社會中的獨立的身份，以及大學(xué)之中基本學(xué)術(shù)單位的自治地位。因此，大學(xué)自治就是由宏觀自治和微觀自治的雙重結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)的。”［5］

大學(xué)“雙重自治”結(jié)構(gòu)中的宏觀自治，是指大學(xué)相對于政府和社會不受外部干擾的治理；微觀自治則是學(xué)院及其他校內(nèi)教學(xué)科研單位相對于大學(xué)的自治?！叭欢陵P(guān)重要的一點，這種雙重的自治結(jié)構(gòu)是相互依賴的，兩個層面之中任何一個的缺乏就會使另一個也失去意義，從而使大學(xué)自治結(jié)構(gòu)坍塌。一切旨在從事思想和知識層面的創(chuàng)造性活動的團體，都會趨向于以如此結(jié)構(gòu)為基本框架?！保?］由此可見，宏觀自治為微觀自治提供外部治理環(huán)境，微觀自治為宏觀自治創(chuàng)造內(nèi)部治理效能，“雙重自治”相互依存、相互促進。

1947 年印度獨立，百廢待興，亟需大批一流的理工人才。印度政府不惜犧牲基礎(chǔ)教育和中等教育，舉全國之力推動世界一流理工大學(xué)“織夢行動”［6］。時任總理尼赫魯任命 R·薩爾卡爾組建專家委員會，籌劃建立高等理工學(xué)院。薩爾卡爾委員會在深入考察歐美大學(xué)管理體制機制及治理結(jié)構(gòu)之后，提交了名為“印度高等技術(shù)教育”的臨時報告，提議以麻省理工學(xué)院為藍(lán)本，在印度的東部、西部、南部、北部地區(qū)建立4 所高等理工學(xué)院，培養(yǎng)與國外一流理工學(xué)院相媲美的工程技術(shù)人才。根據(jù)這一提議，1951 年8 月18 日，第一所印度理工學(xué)院在印度東部的卡拉格普爾（Kharagpur）宣告成立［7］。這所自誕生之日就肩負(fù)特殊使命的印度理工學(xué)院，是實現(xiàn)印度世界一流大學(xué)夢想的試驗田，是印度“用腦力重建國家”戰(zhàn)略的實踐地。

1956 年，印度國會出臺了《理工學(xué)院（Kharagpur）法案》，也稱為“卡拉格普爾法”，就是以印度理工學(xué)院第一所分校的名字命名的。根據(jù)該法案，印度理工學(xué)院屬于國家重點學(xué)院，地位高于印度綜合大學(xué)、準(zhǔn)大學(xué)、研究院、綜合大學(xué)附屬學(xué)院等其他高等教育機構(gòu)?！?961 年印度理工學(xué)院法》《1963 年印度理工學(xué)院法（修正案）》進一步確定了印度理工學(xué)院“雙重自治”結(jié)構(gòu)，賦予了印度理工學(xué)院在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等方面享有獨立的學(xué)術(shù)政策、獨立的招生權(quán)和學(xué)位授予權(quán)?！啊独砉W(xué)院法案》無疑是印度政府通過的成功法案之一，它給予了理工學(xué)院完全的自主權(quán)。這在印度高等學(xué)府中是獨樹一幟的。委員會中少了政治掮客，大家開始了真正的、客觀的討論。所以，他們所做的決定遠(yuǎn)比那些具有雙重標(biāo)準(zhǔn)的政客和官僚們參與時要客觀合理得多。”［8］多次修訂的《印度理工學(xué)院法案》，以法治方式解決了印度理工學(xué)院在初創(chuàng)和成長中的體制機制難題，降低了外界過多的人為干預(yù)，使得印度理工學(xué)院能夠在吸收采納歐美大學(xué)“雙重自治”結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，大膽革新大學(xué)內(nèi)外部治理，為印度理工學(xué)院步入世界一流大學(xué)奠定了厚實的制度基礎(chǔ)。

三、“三角協(xié)調(diào)”——印度理工學(xué)院宏觀自治模式

現(xiàn)代大學(xué)是個典型的利益相關(guān)者組織，“從學(xué)校的外部結(jié)構(gòu)來看，大學(xué)的主要利益相關(guān)者有：執(zhí)政黨、各級政府、用人單位、學(xué)生家長、校友群體、捐贈者、合作伙伴、所在社區(qū)、社會公眾、新聞媒體等。在大學(xué)內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)中，學(xué)生是學(xué)校的主體，教師是學(xué)校辦學(xué)的主體，高級管理者是學(xué)校辦學(xué)的主導(dǎo)，中層管理者和其他員工是學(xué)校辦學(xué)的支撐”［3］。印度理工學(xué)院在外部治理方面苦心孤詣，在政府、社會的大力支持下，形成了“三角協(xié)調(diào)”的宏觀自治模式（見圖1）。

政府重點支持印度理工學(xué)院發(fā)展。印度理工學(xué)院從初創(chuàng)、成長到壯大，始終離不開政府的身影，印度政府的政策導(dǎo)向與支持作用，是印度理工學(xué)院走向世界一流理工大學(xué)的重要力量。印度政府制定的《科學(xué)政策決議》（1958年）、《技術(shù)政策聲明》（1983 年）、《新技術(shù)政策》（1996 年）、《信息技術(shù)法》（2011 年修訂），有力地推動了印度理工學(xué)院的發(fā)展［9］。根據(jù)印度有關(guān)法律規(guī)定，印度實行中央、邦、地方三級教育管理體制，印度高等教育經(jīng)費由中央政府和邦政府共同負(fù)責(zé)。政府財政投入是印度中央大學(xué)、邦立大學(xué)主要的經(jīng)費來源。印度在1990 年代之前，教育經(jīng)費投入嚴(yán)重向高等教育傾斜。1950 年至1983 年，印度高等教育經(jīng)費政府投入比例從49.1%提升到79.6%，而其他經(jīng)費來源則從50.9%下降到20.4%［10］。印度高等教育生均教育經(jīng)費處于世界高等教育生均經(jīng)費后列，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中國等發(fā)展中國家，約為同期中國高等教育生均經(jīng)費的1/6。印度政府依托大學(xué)撥款委員會對高等教育進行規(guī)劃、指導(dǎo)和管理。印度大學(xué)撥款委員會對高等院校的撥款非常不均衡，其中85%的高等教育經(jīng)費下?lián)芙o了不到1%的高校，覆蓋約3%的學(xué)生。政府每年給每一所印度理工學(xué)院的撥款約為九億至十三億盧比,而給其他理工大學(xué)的撥款總額不到二億盧比,印度理工學(xué)院受重視程度和支持力度可見一斑。

圖1 印度理工學(xué)院“三角協(xié)調(diào)”的宏觀自治模式

社會力量深度參與印度理工學(xué)院建設(shè)。社會力量主要由三個方面構(gòu)成：一是印度企業(yè)與印度理工學(xué)院深度合作。印度早在1961 年就通過了《學(xué)徒法》，建立了政府主導(dǎo)、企業(yè)參與的學(xué)徒制：不管是國企還是私企都有法律義務(wù)為大學(xué)生提供必要的實訓(xùn)場所和培訓(xùn)設(shè)施。［11］企業(yè)不僅為印度理工學(xué)院學(xué)生提供實習(xí)場所、就業(yè)機會，還不遺余力地在國內(nèi)外宣傳推介，成為印度理工學(xué)院萌芽、發(fā)展、壯大不可忽視的重要力量。二是龐大的校友會不僅通過多種形式援助、幫助印度理工學(xué)院發(fā)展，為印度理工學(xué)院在全球范圍內(nèi)贏得美譽，還憑借其在經(jīng)濟、學(xué)術(shù)、教育方面的影響為印度理工學(xué)院辦學(xué)活動提供咨詢并進行監(jiān)督；三是社會慈善人士對印度理工學(xué)院物質(zhì)環(huán)境的更新、辦學(xué)經(jīng)費的補充做出了較大貢獻。

印度理工學(xué)院通過組織擴散回應(yīng)各方支持。印度理工學(xué)院在獲得政府、社會力量支持的同時，積極響應(yīng)國家號召，漸進擴展辦學(xué)規(guī)模，培養(yǎng)了大批社會急需的一流信息技術(shù)人才。1950 年代末至1960 年代初，印度理工學(xué)院孟買（Bombay）分校、馬德拉斯（Madras）分校、坎普爾（Kanpur）分校、德里（Delhi）分校先后建成。1990 年代末至21 世紀(jì)初，新建古瓦哈蒂（Guwahati）分校、改制組建羅克（Roorkee）分校。2012 年，貝拿勒斯印度教大學(xué)工程學(xué)院轉(zhuǎn)制為印度理工學(xué)院瓦拉納西（Varanasi）分校，新增加羅巴爾（Roper）分校、巴特那（Patna）分校、曼迪（Mandi）分校、印多爾（Indore）分校、布巴內(nèi)斯瓦爾（Bhubaneswar）分校、海德巴斯（Hyderabad）分校、焦特布爾（Jodhpur）分校和甘地納加爾（Gandhinagar）分校。［12］至此，印度政府歷時61 年分三批建立了16 所具有獨立法人地位的印度理工學(xué)院分校。

英國《泰晤士高等教育》（Times Higher Education）2018—2019 年亞洲大學(xué)排名顯示，印度理工學(xué)院7 所分校分居亞洲大學(xué)第44 名至112名之間，相當(dāng)于我國7 所“985 工程”大學(xué)辦學(xué)水準(zhǔn)（見表1）?！坝《壤砉W(xué)院的畢業(yè)生在商界、學(xué)術(shù)界及科研界的實力已經(jīng)可以與大英帝國鼎盛時期的牛津和劍橋大學(xué)畢業(yè)生相媲美了?！保?］108更令人驚異的是，印度理工學(xué)院 7 所分校合計三萬余名學(xué)生，每年辦學(xué)經(jīng)費十億元左右。而我國7 所“985 工程”大學(xué)辦學(xué)規(guī)模超過二十萬人，年均經(jīng)費合計三百億元左右。印度理工學(xué)院名義上是一所理工大學(xué)，事實上已經(jīng)成為16 所具有世界一流水準(zhǔn)大學(xué)的集群。

簡言之，印度政府與印度理工學(xué)院、印度理工學(xué)院與國內(nèi)外企業(yè)及校友在垂直和水平兩個方向進行權(quán)力互動。政府成為印度理工學(xué)院辦學(xué)活動的宏觀調(diào)控者、資金提供者和行政干預(yù)者；企業(yè)、校友等社會力量是印度理學(xué)院的全面合作者和支援監(jiān)督者；印度理工學(xué)院各分校通過管理委員會和議事會組織協(xié)調(diào)內(nèi)外部利益相關(guān)者。“三角協(xié)調(diào)”宏觀自治模式，充分調(diào)動各利益相關(guān)者深度參與印度理工學(xué)院治理，進行利益博弈和權(quán)力制衡，使得“印度人清楚認(rèn)識到政府與官員權(quán)力決不能滲透到大學(xué)中去，否則將毀掉高等教育”［14］，從而將法律和大學(xué)章程規(guī)定的辦學(xué)自主權(quán)由“政策文本”落到實處，助推印度理工學(xué)院建設(shè)世界一流大學(xué)。

表1 印度理工學(xué)院分?；厩闆r

四、三級協(xié)同——印度理工學(xué)院微觀自治機制

高等教育后大眾化時代，現(xiàn)代大學(xué)是由多元、異質(zhì)、矛盾的子系統(tǒng)構(gòu)成的巨型復(fù)雜系統(tǒng)。印度理工學(xué)院擁有16 所相對獨立、各具特色、競爭發(fā)展的分校，不同分校受自身所處的制度環(huán)境及利益訴求影響，轉(zhuǎn)化、消解上層指令，形成各自的行為邏輯，對大學(xué)協(xié)同治理產(chǎn)生促進或阻礙作用。［15］為此，印度理工學(xué)院在內(nèi)部治理方面，實行的是既不同于中國高校，也迥異于印度其他高等教育機構(gòu)的“三級協(xié)同”微觀自治機制（見圖2）。

第一層級的是視察員（Visitor）。《1961 年印度理工學(xué)院法》規(guī)定印度現(xiàn)任總統(tǒng)是印度理工學(xué)院的“視察員”［16］。視察員處在印度理工學(xué)院治理結(jié)構(gòu)的最高層,對學(xué)院的事務(wù)有最終決定權(quán)。根據(jù)印度大學(xué)法，視察員有權(quán)視察高校工作，有權(quán)派人或工作組檢查大學(xué)校舍、圖書館、設(shè)備、考試、教學(xué)和其他工作，有權(quán)派人檢查大學(xué)的行政管理和財務(wù)工作。印度理工學(xué)院各分校管理委員會主席由視察員任命，各分校校長的任命也須得到視察員許可。從表面上來看，印度理工學(xué)院作為政府建立、法律欽點的國家重點大學(xué)，視察員作為最高領(lǐng)導(dǎo)，可能會出現(xiàn)官僚主義對學(xué)校自治的干預(yù)。［17］但實際上，印度總統(tǒng)擔(dān)任了印度所有中央大學(xué)的視察員，因此視察員在很大程度上只是個榮譽性職務(wù)，并不會過多干涉大學(xué)內(nèi)部事務(wù)。印度政府讓渡大學(xué)管理權(quán)限，實行“無為而治”，既能確保國家控制印度理工學(xué)院的辦學(xué)方向，又實際上賦予了印度理工學(xué)院廣泛的辦學(xué)自主權(quán)。

圖2 印度理工學(xué)院“三級協(xié)同”的微觀自治機制

第二層級的是印度理工學(xué)院理事會（IIT Council）。理事會是統(tǒng)管印度理工學(xué)院各分校的中央機構(gòu)，是協(xié)調(diào)印度理工學(xué)院辦學(xué)活動的最高組織。在人員組成方面，印度人力資源與發(fā)展部部長任理事會主席，其余五十名左右成員主要包括：16 所分校管理委員會主席、分校校長；大學(xué)撥款委員會主席；印度科學(xué)與工業(yè)研究理事會主任；班加羅爾印度科技學(xué)院理事會主席；班加羅爾印度科技學(xué)院主任；中央政府委任的教育部、財政部代表3 人；視察員委任的3—5 名教育、工業(yè)和科技方面專業(yè)人員，以及3 名國會議員等［18］。從理事會人員構(gòu)成來看，由于印度理工學(xué)院分校擴容，政府代表和國會議員在人數(shù)上不足一半，理事會主席、秘書長等由政府要員擔(dān)任，加之分校管理委員會主席及校長也是由印度總統(tǒng)任命的，因此理事會的官方背景很深厚，可以保證政府對印度理工學(xué)院的宏觀調(diào)控和全面協(xié)調(diào)。但是，理事會成員中由視察員指定的3—5 名專業(yè)人員，以及16 所分校管理委員會主席及校長，都是教育、科技或工業(yè)方面的教授、專家，具有良好的教育素養(yǎng)。更為重要的是，理事會的主要職責(zé)是對印度理工學(xué)院進行宏觀管理和協(xié)調(diào)，僅對各分校的課程設(shè)置、學(xué)位以及入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)等學(xué)術(shù)事務(wù)提出建議，制定有關(guān)管理政策，審查各分校的發(fā)展規(guī)劃及年度預(yù)算，但不干涉各分校具體的行政管理及學(xué)術(shù)事務(wù)。理事會的人員構(gòu)成和組織結(jié)構(gòu)保證了理事會決策盡可能的科學(xué)、專業(yè)，最大程度地降低了理事會的管理失誤，實際上給予了印度理工學(xué)院各分校充分的辦學(xué)自主權(quán)。印度理工學(xué)院16 所分校在理事會的統(tǒng)領(lǐng)下，既有合作，也有競爭，形成了“聯(lián)邦”式、松散型，比肩于美國常春藤聯(lián)盟、英國羅素集團、德國理工大學(xué)聯(lián)盟、加拿大高校聯(lián)盟、澳洲八校聯(lián)盟［19］的一流大學(xué)集群，抱團尋求政府和社會支持，不斷提高分校影響力和社會美譽度。

第三層級的是印度理工學(xué)院分校管理委員會（Board of Governors）和評議會（The Senate），分別負(fù)責(zé)分校的行政管理和學(xué)術(shù)管理［20］?！队《壤砉W(xué)院法》及其管理條例規(guī)定分校管理委員會全權(quán)管理和控制學(xué)校。從人員構(gòu)成來看，分校管理委員會除主席由視察員任命外，校長是管理委員會的當(dāng)然成員，其他成員還包括分校所在地邦政府任命的1 名技術(shù)專家或?qū)崢I(yè)家；理事會任命的4 名教育、工程或科學(xué)方面專業(yè)人士；評議會推薦的2 名教授。從人員比例來看，校外人員占分校管理委員會多數(shù)，但是這些校外人員不經(jīng)常來學(xué)校，對學(xué)校日常管理和學(xué)術(shù)事務(wù)多是協(xié)調(diào)溝通，真正發(fā)揮作用的還是校內(nèi)專家教授，從而克服了行政權(quán)力對學(xué)術(shù)權(quán)力的干預(yù)。

評議會是各分校極為重要的學(xué)術(shù)管理及決議機構(gòu)［21］。分校校長是評議會的法定主席，由印度理工學(xué)院理事會任命。評議會其他成員包括副校長，各學(xué)院指定的教授，管理委員會主席與校長商定的3 名科學(xué)、工程、人文學(xué)領(lǐng)域校外專業(yè)人士，還有政府官員、學(xué)生、畢業(yè)生以及工商界的代表。評議會下設(shè)學(xué)生委員會、財經(jīng)委員會、咨詢委員會等專門委員會，負(fù)責(zé)協(xié)助評議會開展學(xué)術(shù)管理、制定財政政策。各分校評議會主要是對分校各個學(xué)院進行宏觀管控，定期評價各個學(xué)院的學(xué)術(shù)活動，對各個學(xué)院的優(yōu)劣得失進行討論，并將討論結(jié)果及建議提交給分校管理委員會及其下設(shè)的專門委員會。

以印度理工學(xué)院德里分校組織結(jié)構(gòu)為例［22］：分校管理委員會主席、議事會和校長、副校長構(gòu)成第一層，研究制定分校立法和政策；分校各學(xué)院院長、主任處于第二層，具體負(fù)責(zé)校學(xué)術(shù)事務(wù)和行政事務(wù)；中高層管理人員屬于第三層，負(fù)責(zé)程序執(zhí)行并維持日常性工作。院長、系主任一般由資深教授擔(dān)任，知名學(xué)者可輪流出任學(xué)校高級管理人員，并配有專職秘書協(xié)助處理日常事務(wù)。各層次管理人員在學(xué)術(shù)問題上平等地尊重教師的自主權(quán)。比如，卡馬思教授是機電工程領(lǐng)域的世界級專家，在考評學(xué)生成績時他有權(quán)只給一個A、一個B，其他學(xué)生只能得到 C、D、E，甚至 F［1］27。學(xué)術(shù)自治、教授治校的理念在印度理工學(xué)院以一貫之。值得一提的是，大學(xué)生在印度理工學(xué)院微觀自治中有很大的發(fā)言權(quán)，許多職能部門中有學(xué)生代表，涉及食宿、招生、收費、教學(xué)安排及考試事務(wù)，校方要充分考慮并尊重學(xué)生的意見和建議。

總的來說，印度理工學(xué)院在外部治理方面，政府采取“無為而治”，行政權(quán)力退居其次，最大程度地克服行政權(quán)力對學(xué)術(shù)權(quán)力的干預(yù)；在內(nèi)部治理方面，堅持“學(xué)術(shù)本位”，三級管理層次并不是真正意義上的上下級關(guān)系，視察員務(wù)虛不務(wù)實，權(quán)力重心下移到底層的分校管理委員會與評議會。印度理工學(xué)院“三角協(xié)調(diào)”的宏觀自治模式與“三級協(xié)同”的微觀自治機制，相互支撐、相得益彰，使得以教授為代表的

教師群體成為辦學(xué)主體，大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由落到實處，管理體制和治理結(jié)構(gòu)變革助推印度理工學(xué)院短期內(nèi)晉升世界一流大學(xué)。

五、上下協(xié)同——我國大學(xué)“雙重自治”的可行路徑

中國和印度同為發(fā)展中國家，國情相似，但是建設(shè)一流大學(xué)的路徑截然不同。印度建國后通過國家立法建立一流大學(xué)試驗“特區(qū)”，模仿并創(chuàng)新一流大學(xué)“雙重自治”結(jié)構(gòu)，在相對較少的投入、不太長的時間內(nèi)創(chuàng)建出印度理工學(xué)院這所世界一流大學(xué)，并推動其向一流大學(xué)集群發(fā)展。而我國則花費了相當(dāng)長的時間和巨額的經(jīng)費普及義務(wù)教育、推進高等教育大眾化，直到20 世紀(jì)末才啟動世界一流大學(xué)建設(shè)計劃。我國建設(shè)世界一流大學(xué)，不應(yīng)僅僅比較一流學(xué)術(shù)隊伍、一流科研成果、一流學(xué)生質(zhì)量、一流學(xué)術(shù)聲譽的優(yōu)劣，更重要的是在于對標(biāo)先進管理模式，逐步建立契合世界一流大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)。

大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是高等教育管理體制機制的核心內(nèi)容，也是高等教育管理體制機制改革的重點和難點。歐美大學(xué)體制雖然存在著相當(dāng)大的差異，但是都具有“雙重自治”的結(jié)構(gòu)（見表2）。相對而言，在宏觀自治方面，德國大學(xué)是有欠缺的自治，美國大學(xué)的自治程度高；在微觀自治方面，美國大學(xué)在融合系科制、講座制的基礎(chǔ)上，實行“大學(xué)—學(xué)院—學(xué)系”的組織模式，不如德國實行直接的教授治校更能保障學(xué)術(shù)自由。我國大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)兼具歐美大學(xué)的特點，然而卻同時具有兩者的缺點（見表3）?！耙虼耍F(xiàn)今大學(xué)的發(fā)展模式多是采取兩者結(jié)合的途徑，在外部關(guān)系之上，實行法人治理，而內(nèi)部關(guān)系上，應(yīng)該采取德國的教授治校的辦法?！保?3］我國推進大學(xué)“雙重自治”，要認(rèn)真總結(jié)歐美大學(xué)的成敗得失，學(xué)習(xí)借鑒印度理工學(xué)院的成熟經(jīng)驗，揚長避短，充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢。

表2 德國、美國大學(xué)“雙重自治”程度比較

首先，政府要深化“放管服”改革，自上而下地賦予大學(xué)獨立法人地位。法人地位是現(xiàn)代大學(xué)獨立性的有效制度保障。從大學(xué)宏觀自治來看，我國高等教育管理體制機制改革的重心在于政府從法律上賦予大學(xué)的獨立身份、保障大學(xué)的自治地位。我國《教育法》《高等教育法》雖已頒布實施二十多年，我國公辦高校法人地位在私法（民事法）上是明確的，然而在公法（行政法）上比較模糊，并沒有獲得獨立身份和自治地位，辦學(xué)自主權(quán)更多地停留在“文本”上。2016 年，2246 所普通高等學(xué)校集中完成了大學(xué)章程制定工作。許多高校以制定大學(xué)章程為契機，通過依法具體重申型、依法原則聲明、剛性集中索權(quán)、柔性分散突圍、申明“不禁則可”等多種策略，最大程度上謀求辦學(xué)自主權(quán)和大學(xué)自治?？墒牵覈髮W(xué)章程是由教育行政主管部門核準(zhǔn)的，屬于行政規(guī)章，難以成為大學(xué)依法自主辦學(xué)的憲章。政府應(yīng)該改變以往包攬一切的做法，在社會組織建設(shè)和發(fā)展過程中扮演鼓勵者、引導(dǎo)者的角色，而不是主導(dǎo)者，更不是直接的操辦者［24］?！蛾P(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》體現(xiàn)了政府轉(zhuǎn)變職能的決心；教育行政管理部門在“放管服”過程中，可以借鑒歐洲大學(xué)公務(wù)法人制度、美國大學(xué)董事會法人治理結(jié)構(gòu)，逐步解決我國高等學(xué)校事業(yè)單位法人的行政主體定位問題，將高等學(xué)校作為半獨立的行政主體，名正言順地行使一定的公共權(quán)力。屆時，高等院校能夠依據(jù)大學(xué)章程在“中央和地方分級管理，以省級政府管理為主”的高等教育管理體制下爭取更加完整的自治地位，在一定程度上促進政府“放管服”改革，“抖掉”政府對高等學(xué)校過多的束縛以及不必要的制度嵌套。與此同時，根據(jù)“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”的原則，大學(xué)將受到行政法、民法雙重制約和監(jiān)督，更有利于維護各利益相關(guān)者的合法權(quán)益，進一步提高教育服務(wù)質(zhì)量和水平。

表3 歐美大學(xué)與中國大學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)比較

其次，學(xué)院要完善內(nèi)部管理體系，自下而上地試行“學(xué)院辦大學(xué)”。大學(xué)是個抽象的概念，無論是學(xué)生、教師，還是人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)，最終的落腳點在學(xué)院。當(dāng)前，我國大多數(shù)高校學(xué)院的管理水平明顯落后校級層面的治理水平：校院之間的責(zé)權(quán)不明晰；學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)多由學(xué)校任命，學(xué)院主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過大，“對上負(fù)責(zé)”比較嚴(yán)重；學(xué)院學(xué)術(shù)委員會、教職工代表大會大多形同虛設(shè)。更突出的問題是，學(xué)校層面很多制度設(shè)計，根本沒法在學(xué)院層面復(fù)制，比如黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制、黨委常委會、校長辦公會制度等。從大學(xué)微觀自治來看，學(xué)院應(yīng)具備實體性、主體性和自主性。為此，有必要從校院兩級管理中的突出問題著手，進一步界定、區(qū)分、調(diào)整校院兩級政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力的性質(zhì)、特點和適用范圍，建立健全不同權(quán)力的運行體系、制約機制，實質(zhì)性推進“校辦院”向“院辦?！鞭D(zhuǎn)變；試行教授委員會選舉提名院長、討論決定學(xué)院年度預(yù)算和人才培養(yǎng)方案等改革舉措，充分發(fā)揮以教授為代表的教師隊伍在學(xué)術(shù)評價、學(xué)科專業(yè)建設(shè)、學(xué)術(shù)資源配置等學(xué)術(shù)決策和管理中的重要作用；確保行政權(quán)力主要用于為師生和教學(xué)科研服務(wù)，促使學(xué)院行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力各歸其位、各盡其責(zé)，逐步建立既與國際接軌、又符合院情的現(xiàn)代學(xué)院制度。

第三，政府、大學(xué)和學(xué)院上下協(xié)同推進大學(xué)“雙重自治”，逐步建立“現(xiàn)代大學(xué)制度”?！白陨隙隆薄白韵露稀眱蓷l改革路徑具有相對性，兩者關(guān)系也較為復(fù)雜。有的改革可能形式“自上而下”而實質(zhì)“自下而上”，有的改革卻是形式“自下而上”而實質(zhì)“自上而下”；一些改革先“自上而下”后“自下而上”，另一些改革先“自下而上”后“自上而下”。無論是“自上而下”改革，還是“自下而上”改革，兩條路徑都有其限度，需要上下協(xié)同才能取得改革實效。從大學(xué)“雙重自治”結(jié)構(gòu)來看，大學(xué)要有獨立身份，學(xué)院要有自治地位，缺一不可。政府與大學(xué)、大學(xué)與學(xué)院上下協(xié)同的接合點在于建立“現(xiàn)代大學(xué)制度”。盡管人們對“現(xiàn)代大學(xué)制度”的內(nèi)涵外延、基本范疇有爭議，但是“現(xiàn)代大學(xué)制度”具有共同內(nèi)核，那就是《國家中長期教育發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》提出的“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與”，換成國外的語境就是“分權(quán)、自治、民主、制約”?！艾F(xiàn)代大學(xué)制度”不是某種單一的制度，也不是某一種具體的制度，而是多種制度的總合，是一種制度體系。不論國家大小、發(fā)展程度高低，均應(yīng)將“現(xiàn)代大學(xué)制度”作為發(fā)展高等教育事業(yè)的基本依托。

大學(xué)自治是建立“現(xiàn)代大學(xué)制度”的第一步，也是最關(guān)鍵的一步。建立“現(xiàn)代大學(xué)制度”是一項系統(tǒng)工程，不是政府自上而下下放某些權(quán)力，也不是大學(xué)及學(xué)院自下而上摸索某些行之有效的經(jīng)驗就能夠解決的，盡管自上而下放權(quán)、自下而上探索是不可或缺的。建設(shè)中國特色“現(xiàn)代大學(xué)制度”，既要體現(xiàn)“現(xiàn)代大學(xué)制度”的共性特征，也要堅持傳承中國特色，但不能因為強調(diào)中國特色而偏離“現(xiàn)代大學(xué)制度”的共性要求，更不能不顧我國的政治制度、經(jīng)濟制度和文化制度，完全照搬西方大學(xué)治理模式。為此，必須立足中國國情，自上而下地改革政府與大學(xué)的關(guān)系，自下而上地變革大學(xué)與學(xué)院的關(guān)系，上下協(xié)同，對我國大學(xué)制度存在的問題進行體系化改革，大力推進大學(xué)“雙重自治”，以期早日建成中國特色、世界水準(zhǔn)的“現(xiàn)代大學(xué)制度”。