張晶，方彬彬

（華東政法大學(xué)，上海 201600）

1 問(wèn)題的提出

1978年改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)許多地區(qū)開(kāi)始建設(shè)生態(tài)村，文明生態(tài)村的建設(shè)是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中生態(tài)文明建設(shè)的具體體現(xiàn)，對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有重要的意義。生態(tài)村建設(shè)強(qiáng)調(diào)的是以生態(tài)效益為主的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。但仍存在很多問(wèn)題：首先，村兩委成員與社會(huì)企業(yè)形成合謀的現(xiàn)象依然存在；其次，生態(tài)村規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理，經(jīng)濟(jì)效益仍然是生態(tài)村建設(shè)主線；村民群體環(huán)保觀念不足。這些問(wèn)題的存在阻礙了生態(tài)村的有效治理，因此對(duì)生態(tài)村建設(shè)進(jìn)行相關(guān)研究是有必要的。

由此中央政府基于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)構(gòu)想提出的頂層設(shè)計(jì)與基層一線村委會(huì)響應(yīng)執(zhí)行的措施相互配套，推動(dòng)基層村委會(huì)以“試點(diǎn)+擴(kuò)圍”的形式促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策的有序執(zhí)行?；鶎哟逦瘯?huì)如何執(zhí)行政策，執(zhí)行成效如何，作為生態(tài)村建設(shè)主要參與主體的普通村民對(duì)政策執(zhí)行效果有何看法，其他相關(guān)主體在生態(tài)村建設(shè)的相關(guān)政策執(zhí)行過(guò)程中又扮演何種角色都是政策執(zhí)行過(guò)程中必然面對(duì)的問(wèn)題?；诖耍疚难芯吭谶@一過(guò)程中有哪些因素影響了生態(tài)村建設(shè)中的政策執(zhí)行力度及效果。

2 相關(guān)概念解釋

2.1 生態(tài)村的概念

20世紀(jì)90年代，生態(tài)村進(jìn)入國(guó)內(nèi)學(xué)者研究的視野。目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于生態(tài)村的研究基本可分為兩種：對(duì)生態(tài)村內(nèi)涵的界定和對(duì)生態(tài)村建設(shè)實(shí)踐及模式的研究，更側(cè)重生態(tài)改善基礎(chǔ)上農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的發(fā)展。國(guó)外學(xué)者從現(xiàn)實(shí)的角度在如何籌建、要實(shí)現(xiàn)的功能等方面對(duì)生態(tài)村進(jìn)行定義。本文采用丹麥學(xué)者RobertGilman在他的報(bào)告“生態(tài)村及可持續(xù)的社會(huì)”中提出的定義：“生態(tài)村是以人類為衡量尺度，把人類的活動(dòng)結(jié)合到不損壞自然環(huán)境為特色的居住地中，支持健康的開(kāi)發(fā)利用資源及能持續(xù)發(fā)展到未知的未來(lái)”。

2.2 政策執(zhí)行的概念

從狹義的視角來(lái)看，政策執(zhí)行一般被看作是一項(xiàng)政策的具體貫徹與“落地化”實(shí)踐的過(guò)程。例如保羅-薩巴蒂爾就把政策執(zhí)行定義為一種基本政策的絕對(duì)實(shí)施過(guò)程。廣義的視角則認(rèn)為公共政策執(zhí)行是執(zhí)行者為實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的預(yù)期效果而進(jìn)行的一系列過(guò)程與活動(dòng)的總稱。本文采用陳振明的觀點(diǎn)：政策執(zhí)行者通過(guò)建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動(dòng)，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而使既定的政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

此外，有關(guān)政策執(zhí)行的研究，國(guó)內(nèi)外學(xué)者形成了多種分析模式。本文選取麥克拉夫林的互動(dòng)模型作為研究的基本框架。該模型認(rèn)為，政策執(zhí)行過(guò)程本質(zhì)上是政策執(zhí)行者與受政策影響者之間就目標(biāo)或手段進(jìn)行相互調(diào)適的互動(dòng)過(guò)程，政策執(zhí)行的有效與否根本上取決于政策執(zhí)行者與受政策影響者之間行為的調(diào)適程度。

3 生態(tài)村建設(shè)的影響因素

基于麥克拉夫林的互動(dòng)模型，文章分別從政策執(zhí)行者、受政策影響者、兩者之間的相互調(diào)適及環(huán)境因素四個(gè)角度探究我國(guó)生態(tài)村建設(shè)中影響政策執(zhí)行力度與成效的因素。

3.1 政策執(zhí)行者本身

作為生態(tài)村建設(shè)的政策執(zhí)行主體，村兩委在生態(tài)村建設(shè)的政策執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用。各級(jí)地方政府響應(yīng)政策上傳下達(dá)，各村委會(huì)根據(jù)實(shí)際情況，分設(shè)生態(tài)村建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、生態(tài)村黨支部、鄉(xiāng)村理事會(huì)、鄉(xiāng)賢自治組織、民間行業(yè)內(nèi)自治組織等。

目前我國(guó)生態(tài)村建設(shè)處于發(fā)展階段，村兩委干部的能力與素質(zhì)參差不齊，對(duì)上級(jí)政府政策的解讀可能存在偏差，或是對(duì)上級(jí)政府的政策過(guò)分解讀，忽視當(dāng)?shù)鼐唧w條件而作出決策。我國(guó)的生態(tài)村建設(shè)過(guò)程中，部分領(lǐng)導(dǎo)干部的思想停留在發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益的階段，不愿意犧牲經(jīng)濟(jì)利益主動(dòng)追求生態(tài)效益，出于對(duì)自身經(jīng)濟(jì)利益與政治利益的保護(hù)，也可能存在“陽(yáng)奉陰違”“事不關(guān)己”等現(xiàn)象。

3.2 受政策影響者

普通村民是生態(tài)村建設(shè)中政策執(zhí)行結(jié)果的最直接和廣泛的受影響者。村民的素質(zhì)與能力也會(huì)直接影響政策執(zhí)行的有效進(jìn)行。我國(guó)部分地區(qū)生態(tài)村建設(shè)依然由政府和村委會(huì)主導(dǎo)，鄉(xiāng)村普通村民參與生態(tài)村建設(shè)的主體作用及地位因其參與主體意識(shí)淡薄、意愿較低、能力不足等因素而受到影響。

生態(tài)村建設(shè)過(guò)程中，其他社會(huì)組織以及社會(huì)企業(yè)也是直接的政策接收者，是一股參與建設(shè)的重要力量。我國(guó)的生態(tài)村缺乏企業(yè)與社會(huì)組織的參與建設(shè)，其中企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要活動(dòng)主體，更應(yīng)該積極響應(yīng)政府的政策號(hào)召，共同推進(jìn)生態(tài)村建設(shè)發(fā)展進(jìn)程。

3.3 政策執(zhí)行者與政策接收者之間的相互調(diào)適

政策的價(jià)值在短期內(nèi)是不明確的。政策執(zhí)行者（基層政府與村兩委）與政策接受者（普通村民與其他相關(guān)社會(huì)組織）之間的利益需求、觀點(diǎn)存在較大的差異，必然會(huì)出現(xiàn)矛盾。在現(xiàn)今我國(guó)的生態(tài)村建設(shè)政策環(huán)境下，政策執(zhí)行者的目標(biāo)首先是：“加快生態(tài)村建設(shè)速度，‘多、快、好、省’的完成上級(jí)政府要求”。政策接收者的目標(biāo)多是首先滿足自身的利益需求。再者，有些政策執(zhí)行者盲目追求政治績(jī)效，獲得政治資本，而政策接收者則是要在保障自身當(dāng)前利益不受損害的前提下獲得盡可能多的經(jīng)濟(jì)利益。在根本利益需求與價(jià)值觀上的差異是雙方產(chǎn)生沖突的根本原因，因而直接影響政策執(zhí)行的成效。消除或解決這一沖突需要政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行過(guò)程中充分考慮政策接受者的需求，在充分了解政策接受者需求的基礎(chǔ)上及時(shí)調(diào)整政策目標(biāo)和執(zhí)行方式，做好宣傳和解釋工作，減少政策執(zhí)行的阻力。

4 生態(tài)村建設(shè)中政策執(zhí)行偏差的原因——信息不對(duì)稱

信息不對(duì)稱理論是指市場(chǎng)活動(dòng)的參與者所擁有的市場(chǎng)特定交易信號(hào)是不相等的，有些參與者比另一些參與者擁有更多的信息，而且交易雙方對(duì)各自在信息占有上的相對(duì)地位都是清楚的。麥克拉夫林的政策執(zhí)行互動(dòng)理論主要探討的是政策執(zhí)行者和受影響者之間的相互調(diào)適對(duì)于該政策執(zhí)行的影響。在生態(tài)村建設(shè)的過(guò)程中，政策執(zhí)行者與政策受影響者之間存在明顯的信息不對(duì)稱，因而嚴(yán)重影響政策執(zhí)行的成效。

生態(tài)村建設(shè)過(guò)程中，村兩委和普通村民是最主要的政策執(zhí)行者和政策受影響者，兩者之間由于參與生態(tài)村建設(shè)的能力、時(shí)間的不同，必然對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生不同的看法，基于理性經(jīng)濟(jì)學(xué)中“經(jīng)濟(jì)人”理論，每個(gè)人在其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中都力求實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，由于信息的不對(duì)稱，雙方都會(huì)利用這一客觀條件盡可能為自己謀利，同時(shí)可能損害他人利益。村兩委成員和普通村民作為理性經(jīng)濟(jì)人，也會(huì)利用信息的不對(duì)稱分別追求各自利益最大化，進(jìn)而影響政策執(zhí)行的效果。

信息不對(duì)稱阻礙了政策執(zhí)行參與者之間的有效互動(dòng)。村兩委可能由于沒(méi)有完成上級(jí)政府的政策目標(biāo)，產(chǎn)生“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象；隨著政策執(zhí)行過(guò)程的完成，會(huì)出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，在政策執(zhí)行過(guò)程中，必然會(huì)產(chǎn)生除普通村民外的受益者或受損者，在公共物品提供過(guò)程中，由于公共物品消費(fèi)的非排他性和信息不對(duì)稱，政策執(zhí)行者很難了解受影響者對(duì)公共物品的真實(shí)需求，因此出現(xiàn)的“搭便車”行為會(huì)造成公共物品提供不足，進(jìn)而使政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

生態(tài)村的建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期性的階段，每個(gè)鄉(xiāng)村建設(shè)情況各異，因此需要政策執(zhí)行者基于不同地區(qū)村莊的發(fā)展情況，因地制宜推動(dòng)發(fā)展。

首先，要發(fā)揮村委會(huì)的正向作用。村委會(huì)應(yīng)從“管理者”、“領(lǐng)頭人”向“服務(wù)者”、“政策落地化執(zhí)行者”轉(zhuǎn)換，作為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的宣傳員、示范員，通過(guò)親身示范，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村民眾的建設(shè)意愿與熱情，以點(diǎn)帶面推動(dòng)生態(tài)鄉(xiāng)村的建設(shè)。同時(shí)，自覺(jué)接受各級(jí)政府、社會(huì)各界以及鄉(xiāng)村民眾的監(jiān)督，完善鄉(xiāng)村事務(wù)的各項(xiàng)規(guī)章制度和公開(kāi)制度，推動(dòng)生態(tài)鄉(xiāng)村建設(shè)政策公開(kāi)、透明的執(zhí)行。

其次，應(yīng)發(fā)揮鄉(xiāng)村群眾的建設(shè)主人翁意識(shí)，調(diào)動(dòng)普通村民參與生態(tài)村建設(shè)的主動(dòng)性與積極性，提高村民生態(tài)環(huán)保意識(shí)以及共同參與建設(shè)的意識(shí)與能力；發(fā)揮其余相關(guān)主體的協(xié)同作用，形成普通村民、企業(yè)與社會(huì)組織多元主體參與的機(jī)制模式，共同助力生態(tài)村建設(shè)。

再次，要節(jié)約信息成本、縮短政策執(zhí)行者內(nèi)部委托-代理的程序，優(yōu)化村兩委與普通村民的互動(dòng)。政府應(yīng)廣泛應(yīng)用信息技術(shù)，在電子政務(wù)基礎(chǔ)上完善信息公開(kāi)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部信息資源共享，同時(shí)壓縮行政層級(jí)，降低信息傳遞成本。

最后，應(yīng)完善生態(tài)村建設(shè)的政策執(zhí)行環(huán)境，如加強(qiáng)對(duì)法治環(huán)境的建設(shè)與宣傳，依法處理涉及生態(tài)村建設(shè)違章違建等事件；村民群體主動(dòng)提高自身知法懂法守法的能力與素質(zhì)；村兩委及鄉(xiāng)村自治組織致力完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)機(jī)制。