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        淺談生態(tài)損害賠償磋商機(jī)制的完善路徑

        2020-12-16 14:50:37韋宛辰
        農(nóng)村實(shí)用技術(shù) 2020年1期
        關(guān)鍵詞:生態(tài)

        韋宛辰

        (廣西大學(xué),廣西 南寧 530100)

        1 生態(tài)損害賠償磋商機(jī)制的定義

        對于生態(tài)賠償磋商制度的定義,在2018年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱“改革方案”)當(dāng)中并沒有進(jìn)行明確的規(guī)定。筆者在查閱了環(huán)境法學(xué)者發(fā)表的文章相關(guān)文章后,發(fā)現(xiàn)了一些具有代表性的觀點(diǎn)。學(xué)者程雨燕認(rèn)為,在提起賠償訴訟之前,不包括海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償,也不涉及集體和個(gè)人財(cái)產(chǎn)損失、人身傷害的賠償情況下,雙方當(dāng)事人通過交換賠償意見,并最終達(dá)成磋商協(xié)議的行為,即為生態(tài)賠償磋商制度。學(xué)者黃錫生認(rèn)為,生態(tài)賠償磋商制度是一種全新調(diào)處模式,即在生態(tài)環(huán)境損害案件發(fā)生后,法定的行政機(jī)關(guān),在完成一系列評估調(diào)查工作的基礎(chǔ)上,與相應(yīng)責(zé)任人積極主動(dòng)的開展磋商,從而使受損的生態(tài)環(huán)境得到有效修復(fù)的目的。

        綜合前述,本文認(rèn)為生態(tài)賠償磋商制度是指在發(fā)生污染或破壞生態(tài)環(huán)境的案件以后,提起賠償訴訟之前,賠償權(quán)利人在完成調(diào)查評估,以及賠償和修復(fù)方案的基礎(chǔ)上,與賠償義務(wù)人就賠償協(xié)議進(jìn)行磋商,從而使受損的生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)的行為。

        2 生態(tài)損害賠償磋商機(jī)制的性質(zhì)

        生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商在法律上的性質(zhì)問題是決定磋商與環(huán)境公益訴訟銜接的關(guān)鍵問題,但是當(dāng)前在環(huán)境法學(xué)界關(guān)于該問題尚未定論,主流學(xué)說主要有兩種,即"行政磋商說"和"民事磋商說"。"行政磋商說"認(rèn)為,磋商行為與與強(qiáng)制性行政措施不同,磋商行為是具有合作性、協(xié)商性、弱權(quán)性的行政管制措施。作為賠償權(quán)利人的地方政府可以與賠償義務(wù)人進(jìn)行關(guān)于生態(tài)損害賠償和修復(fù)問題的行政磋商。磋商的內(nèi)容包括:損害事實(shí)與程度的認(rèn)定、損害修復(fù)工作的開始時(shí)間與工作期限、損害賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限等。在該學(xué)說中,生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是一種"帶有合作和協(xié)商性質(zhì)的行政磋商"。"民事磋商說"主張將賠償磋商的本質(zhì)屬性看作民事行為。該學(xué)說認(rèn)為"磋商雖有政府參與,但磋商的主體之間是民事性質(zhì)的關(guān)系,而并非行政法律關(guān)系。在磋商的法律關(guān)系中,賠償權(quán)利人不再行政管理者的角色,也不得運(yùn)用行政權(quán)力,而是與賠償義務(wù)人處于平等地位。地方政府等賠償權(quán)利人也不再是命令式治理生態(tài)環(huán)境損害,而是作為生態(tài)環(huán)境的代表者參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案的確定。

        關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的性質(zhì),筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是一種民事磋商而不具有行政性質(zhì)。首先,政府作為磋商的一方主體即賠償權(quán)利人要求賠償義務(wù)人進(jìn)行賠償?shù)恼埱髾?quán)是基于自然資源國家所有權(quán),而政府作為行政機(jī)關(guān)時(shí),對生態(tài)環(huán)境負(fù)有的監(jiān)督管理職責(zé)是基于行政管理職權(quán),兩者對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行管理的權(quán)力來源有著本質(zhì)上的區(qū)別。其次,假設(shè)政府作為賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人進(jìn)行的磋商為行政性質(zhì),此時(shí),政府作為行政主體,而賠償義務(wù)人則為行政相對人。當(dāng)雙方磋商一致時(shí),達(dá)成的磋商協(xié)議為行政協(xié)議,行政主體即政府對于行政協(xié)議的履行享有行政優(yōu)益權(quán),如若行政相對人即賠償義務(wù)人不履行將直接導(dǎo)致強(qiáng)制執(zhí)行,無需經(jīng)過其他的程序。而根據(jù)《改革方案》的規(guī)定,雙方達(dá)成磋商協(xié)議,需要經(jīng)過人民法院的司法確認(rèn)程序才能獲得強(qiáng)制執(zhí)行力;反之,當(dāng)雙方未達(dá)成磋商一致時(shí),此時(shí)賠償權(quán)利人作為行政主體將會(huì)通過行政手段使得賠償義務(wù)人承擔(dān)行政上的不利后果。而根據(jù)《改革方案》的規(guī)定,雙方未達(dá)成磋商一致時(shí),賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)及時(shí)的提起生態(tài)環(huán)境損害民事賠償訴訟,此時(shí)賠償義務(wù)人承擔(dān)的是司法上的不利后果。最后,柔性行政的方式不應(yīng)適用于生態(tài)環(huán)境損害賠償案件。因?yàn)?,生態(tài)環(huán)境損害會(huì)引起環(huán)境或生物要素的不利改變、生態(tài)系統(tǒng)功能的退化,是一種環(huán)境公共利益的損害。當(dāng)政府作為行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力對生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行監(jiān)管時(shí),其代表的是公共利益,具有強(qiáng)制性。而在磋商的這種方式下就必然會(huì)存在雙方的妥協(xié)與放棄,此時(shí)必然會(huì)對公共利益造成傷害,這與政府以往的行政機(jī)關(guān)的身份顯然是不相符的。

        3 建立生態(tài)損害賠償磋商機(jī)制的必要性

        2018年憲法修正案首次將“生態(tài)文明建設(shè)”納入憲法,環(huán)境保護(hù)的重要性再次在國家根本法的層面得到了證實(shí);新修改的《環(huán)境保護(hù)法》也表明保護(hù)環(huán)境是我國的基本國策;但是,環(huán)境訴訟案件取證難、舉證難、賠償落實(shí)難等問題也是客觀存在的。賠償磋商機(jī)制作為賠償權(quán)利人及其指定部門機(jī)構(gòu)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序,雙方達(dá)成磋商協(xié)議后,可督促賠償義務(wù)人履行義務(wù),提高企業(yè)賠償責(zé)任落實(shí)的效率。糾紛一旦進(jìn)入訴訟程序,對于企業(yè)的社會(huì)評價(jià)度降低,案件審結(jié)期限比雙方協(xié)議時(shí)間長,企業(yè)精力和時(shí)間集中于訴訟,不利于其長足發(fā)展。賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人主動(dòng)磋商,指導(dǎo)和監(jiān)督企業(yè)修復(fù)生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)企業(yè)積極轉(zhuǎn)型。此磋商機(jī)制是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要組成部分,其目的和追求在于督促賠償義務(wù)人及時(shí)修復(fù)已經(jīng)被破壞或及時(shí)挽救將可能被破壞的生態(tài)環(huán)境,懲罰賠償義務(wù)人與其是手段和目的的關(guān)系,生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制最大的優(yōu)勢在于時(shí)效性,最大化兼顧修復(fù)或挽救生態(tài)環(huán)境和懲罰賠償義務(wù)人的平衡。同時(shí),鼓勵(lì)第三方積極參與賠償磋商工作,增加了磋商協(xié)議的專業(yè)性、權(quán)威性和信服力、可行力,有助于磋商協(xié)議的落地實(shí)施。

        4 我國生態(tài)損害賠償磋商機(jī)制現(xiàn)狀

        生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制的提出,規(guī)避了生態(tài)環(huán)境損害賠償取證難、落實(shí)難、訴訟期限長的缺陷,能夠更快更好修復(fù)生態(tài)環(huán)境。但是,磋商機(jī)制的某些規(guī)定過于模糊,存在進(jìn)一步完善的必要性。

        首先,生態(tài)環(huán)境中的絕大多數(shù)領(lǐng)域的損害賠償?shù)南嚓P(guān)立法是不完善的。除了海洋領(lǐng)域的損害賠償已有法律規(guī)定之外,在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度方面的立法是存在缺憾的,需要一部統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)環(huán)境各個(gè)領(lǐng)域的損害賠償?shù)膶iT法律。其次,《方案》中規(guī)定,賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人積極談判磋商,其中,賠償權(quán)利人包括省級政府和市級政府,也包括直轄市所轄的縣區(qū)政府,但是沒明確規(guī)定由哪個(gè)部門在生態(tài)環(huán)境損害賠償中代表上級政府或者本級政府與賠償義務(wù)人開展磋商工作,會(huì)產(chǎn)生磋商主體不明確,各個(gè)部門之間相互推諉扯皮,工作開展缺乏約束力。再次,《方案》規(guī)定,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的主體必須具備兩種要素,一是違反法律法規(guī),二是造成生態(tài)環(huán)境損害,并未規(guī)定賠償義務(wù)人的主觀錯(cuò)過;在司法實(shí)踐中,也是傾向于行為人“有過錯(cuò)有責(zé)任”的考慮。在損害賠償?shù)纳鐣?huì)化上,最具有代表性的是1980年的《超級基金法》(CERCLA),這項(xiàng)法律的出現(xiàn)不僅把賠償責(zé)任人的范圍進(jìn)行了擴(kuò)大,還明確了無過錯(cuò)責(zé)任人的連帶責(zé)任,進(jìn)一步喚醒了人們的環(huán)保意識。這對于我國磋商機(jī)制的賠償義務(wù)人的確定具有啟發(fā)意義。

        5 如何完善生態(tài)損害賠償磋商機(jī)制

        5.1 明確具體的賠償權(quán)利人

        在開展生態(tài)賠償磋商的過程當(dāng)中,首先需要明確的就是磋商主體,也就是具體的賠償權(quán)利人。賠償權(quán)利人作為生態(tài)公共利益的代表人,一般由具有公職屬性的行政機(jī)關(guān)擔(dān)任,而在行政機(jī)關(guān)的職能部門當(dāng)中確定合適的賠償權(quán)利人,要考慮。賠償權(quán)利人的權(quán)利由環(huán)保機(jī)關(guān)來統(tǒng)一行使,從效率上來說確實(shí)是不錯(cuò)的選擇,但是這一結(jié)果未免太過絕對。明確具體的賠償權(quán)利人應(yīng)該根據(jù)不同的情況,由人民政府來指定相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)。如在僅關(guān)系到某一部門的情形下,由涉及到的這個(gè)部門負(fù)責(zé)相關(guān)工作。在涉及到兩個(gè)及兩個(gè)以上部門的情形下,如果大多數(shù)問題在其中一個(gè)部門的管轄下,那么就由該職能部門負(fù)責(zé)索賠,其他部門的任務(wù)是做好協(xié)助工作,除了這種情況外,都由環(huán)保機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)索賠。這種設(shè)計(jì)的緣由在于生態(tài)環(huán)境損害問題具有專業(yè)性強(qiáng)和復(fù)雜的特性,以及我國當(dāng)前行政體制的條塊分割化管理。當(dāng)生態(tài)環(huán)境被污染或破壞后,相關(guān)職能部門會(huì)開展一系列活動(dòng),包括調(diào)查、修復(fù)、清污等。并在這些活動(dòng)當(dāng)中收集很多第一手信息,不僅能夠?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境損害的大小進(jìn)行評估,也能在與造成事故的個(gè)人或單位多次

        接觸過程中,知曉其利益訴求和經(jīng)營情況等,換句話說,負(fù)責(zé)的相關(guān)部門在履行其應(yīng)盡職責(zé)的過程中就能夠?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害索賠做好相應(yīng)的信息收集工作。

        5.2 引入第三方參與

        在各地的試點(diǎn)工作當(dāng)中,貴州省在生態(tài)賠償磋商當(dāng)中積極踐行了第三方參與,設(shè)立了生態(tài)環(huán)境損害賠償獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu),也就是該省律師協(xié)會(huì)。這個(gè)第三方機(jī)構(gòu)基于雙方當(dāng)事人的委托,確定磋商過程的記錄員、主持人。在貴州省生態(tài)賠償磋商案件中,在法庭的建議下,貴州省環(huán)保廳讓作為第三方的律師協(xié)會(huì)就參與到磋商過程中,最后通過磋商達(dá)成了一致意見。在具有很強(qiáng)專業(yè)性的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中,讓律協(xié)中擁有豐富環(huán)境資源法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的律師作為第三方組織磋商,使得案件的處理更具專業(yè)上的優(yōu)勢。省級、市級律師協(xié)會(huì)或者按照《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的符合條件的環(huán)保組織參與磋商工作,可推進(jìn)磋商協(xié)議的制定和推行,彌補(bǔ)了行政管理部門工作的缺陷。

        針對生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)方案編制的疑問,可以邀請生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估機(jī)構(gòu)、環(huán)境法方面的專家學(xué)者、環(huán)境技術(shù)方面的專家、有經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)公眾個(gè)人作為第三方參與磋商會(huì)議。

        5.3 多樣化的責(zé)任承擔(dān)方式

        在一些試點(diǎn)省市的實(shí)踐當(dāng)中,都是優(yōu)先采取修復(fù)的方式。如果賠償責(zé)任者具有修復(fù)能力,可以選擇自行修復(fù),在不具備這一能力的情況下,可以委托有相應(yīng)能力的第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)完成修復(fù)。有一些試點(diǎn)地區(qū)在生態(tài)賠償磋商過程中不斷探究多樣化的責(zé)任承擔(dān)方式。如在浙江省紹興市有一個(gè)違法排污導(dǎo)致水體污染損害的案件中,紹興市環(huán)保局和當(dāng)?shù)卣?lián)合,積極組織進(jìn)行生態(tài)修復(fù),經(jīng)過了五個(gè)月的努力成功恢復(fù)了被污染的水域,并且該水域的相應(yīng)的指標(biāo)也都達(dá)到了修復(fù)目標(biāo)的要求。在一個(gè)非法捕撈水產(chǎn)品案中,紹興市的某一區(qū)人民檢察院首次實(shí)踐"生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)"。紹興市環(huán)保局負(fù)責(zé)人指出:"將繼續(xù)探索司法修復(fù)工作。賠償責(zé)任者承擔(dān)損害責(zé)任的方式可以通過異地生態(tài)修復(fù)實(shí)現(xiàn),積極開展探索司法修復(fù)新模式。"因此,通過上述案例的啟發(fā)我們可以開拓生態(tài)修復(fù)的思路,生態(tài)損害責(zé)任者不僅可以選擇自己完成受損環(huán)境的修復(fù)工作,也可以委托具有資質(zhì)的第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)完成修復(fù),在前兩種情況都不能選擇的情形下,還可以通過司法修復(fù)的方式承擔(dān)其責(zé)任。

        5.4 增加對磋商工作的監(jiān)督

        鑒于生態(tài)環(huán)境損害賠償與社會(huì)公眾的利益息息相關(guān),需要強(qiáng)化監(jiān)督環(huán)境保護(hù)權(quán)利的行使。在磋商過程中,設(shè)計(jì)省級、市級律師協(xié)會(huì)、環(huán)保組織發(fā)言的環(huán)節(jié),針對磋商過程提出意見和建議,并記錄;針對賠償義務(wù)人存在濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的情形,省級、市級人民政府應(yīng)當(dāng)開通舉報(bào)、檢舉途徑。

        5.5 強(qiáng)化對磋商過程的信息公開

        信息公開應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制的全過程。健全信息公開機(jī)制包括以下四個(gè)方面:一是信息公開的途徑。各級政府應(yīng)當(dāng)搭建網(wǎng)上公開的信息平臺,實(shí)時(shí)公布協(xié)商的進(jìn)程,將確定磋商時(shí)間和地點(diǎn)等公開在各級政府或者具體行政部門的官方網(wǎng)站上;針對磋商不成的情況,也應(yīng)當(dāng)以通告的形式向公眾說明基本情況。二是參與主體的公開。主力開展磋商工作的部門和協(xié)作的部門,以及省級、市級律協(xié)、鑒定評估組織、技術(shù)專家,專家學(xué)者和社會(huì)公眾等確定參與的主體應(yīng)當(dāng)向公眾公開。三是協(xié)商過程的公開。建議負(fù)責(zé)協(xié)商的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)邀請新聞媒體參與協(xié)商過程,新聞具有及時(shí)性的特點(diǎn),并且現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)發(fā)展迅速,側(cè)重發(fā)揮新聞媒體的報(bào)道對于協(xié)商的積極促進(jìn)作用。四是對于公眾的參與權(quán)、信息獲取權(quán)的救濟(jì),由省級人民政府統(tǒng)一做出規(guī)定。

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