關(guān)曉宇

（中國青年政治學(xué)院，北京 100089）

新中國成立以來中國的農(nóng)村經(jīng)營制度經(jīng)歷了土地改革、合作化運(yùn)動(dòng)、人民公社化和家庭承包責(zé)任制這四個(gè)階段，最終確立了“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”作為我國基本經(jīng)營制度。這項(xiàng)制度的確立，促進(jìn)了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)發(fā)展，極大地推動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)的繁榮穩(wěn)定。與此同時(shí)，農(nóng)村的發(fā)展為城市和工業(yè)供應(yīng)了大量原材料，有效地推進(jìn)我國現(xiàn)代化建設(shè)。在中國特色社會(huì)主義邁入新時(shí)代的今天，這一基本經(jīng)營制度對(duì)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及鞏固社會(huì)主義制度仍然具有重大影響。因此，準(zhǔn)確把握農(nóng)村基本經(jīng)營制度的政策內(nèi)涵，充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要意義，與時(shí)俱進(jìn)地堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展繁榮以及維護(hù)農(nóng)民根本利益具有不可比擬的作用。

1 鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度面臨的挑戰(zhàn)

黨中央把堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度作為我國現(xiàn)階段全面深化改革的重要任務(wù)之一，賦予了農(nóng)村基本經(jīng)營制度明確的改革地位。隨著新時(shí)期的到來，工業(yè)化，城市化的發(fā)展為我國“三農(nóng)”的發(fā)展帶來的新的挑戰(zhàn)，當(dāng)前土地制度難以適應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展需要。

1.1 農(nóng)村基本經(jīng)營制度的缺陷亟待解決

1.1.1 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“統(tǒng)”、“分”失衡

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中只講“分”的優(yōu)勢(shì)不講“統(tǒng)”的優(yōu)勢(shì)，造成“統(tǒng)”、“分”失衡局面，這種趨勢(shì)正在逐漸動(dòng)搖“堅(jiān)持統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制長久不變”的決心。改革開放初期，我國之所以在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度上取得歷史性突破，正是發(fā)現(xiàn)了發(fā)展農(nóng)村基本經(jīng)營制度的道路在于把握好“統(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營”的原則。不同以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的“分”的優(yōu)勢(shì)在一定時(shí)期內(nèi)頗為明顯，在尊重農(nóng)業(yè)適合以農(nóng)戶為單位進(jìn)行經(jīng)營的特點(diǎn)下，以農(nóng)戶為單元組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源配置效率高，監(jiān)督成本低，為我國社會(huì)主義農(nóng)村建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)改革作出卓越貢獻(xiàn)?！胺帧钡淖饔貌粩啾恍麚P(yáng)，“雙層經(jīng)營”體制下家庭承包經(jīng)營對(duì)于農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生積極影響，而村集體狀況不容樂觀，各項(xiàng)實(shí)踐的表明，在我國“分”的積極性充分體現(xiàn)了，但如何將“統(tǒng)”的功能應(yīng)用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)，始終沒有得到很好的解決[3]。

1.1.2 農(nóng)村土地呈現(xiàn)細(xì)碎化，嚴(yán)重阻礙了科技的發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)

在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之初時(shí)，為體現(xiàn)公平性，各地主要采取“均田制”，即按人頭把耕地分給農(nóng)戶。為減少由于耕地產(chǎn)出能力不同帶來的矛盾糾紛，還需要對(duì)耕地進(jìn)行優(yōu)劣等級(jí)劃分后再進(jìn)行分配，以保證集體內(nèi)的農(nóng)民家庭擁有產(chǎn)出量相對(duì)均衡級(jí)別的土地，這就造成了我國長期以來農(nóng)戶經(jīng)營土地細(xì)碎化的局面[4]。土地細(xì)碎化不僅降低糧食生產(chǎn)的規(guī)模效應(yīng)，且無法進(jìn)行大機(jī)械作業(yè)，對(duì)技術(shù)效率的提高產(chǎn)生顯著的負(fù)面影響。除此之外，土地細(xì)碎化必然伴隨著田埂、溝渠、田間水利等設(shè)施增加，由此，導(dǎo)致相當(dāng)一部分農(nóng)村耕地資源浪費(fèi)。

1.1.3 我國農(nóng)村土地確權(quán)法律問題尚待完善

土地問題是解決我國新型城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重要基石。土地確權(quán)的根本在于確定土地權(quán)屬，明確土地歸屬，讓農(nóng)村土地權(quán)利更加明晰，保護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益。受歷史遺留問題和現(xiàn)實(shí)因素影響，目前我國土地確權(quán)法律層面存在一些問題。我國農(nóng)村土地確權(quán)缺乏產(chǎn)權(quán)保護(hù)，土地確權(quán)法律和政策相沖突，土地登記不統(tǒng)一，土地承包經(jīng)營權(quán)期限的規(guī)定同具體情況的處理存在一定的矛盾；土地確權(quán)制度缺失，農(nóng)民利益缺乏制度保障。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，土地確權(quán)的行政性制約著市場(chǎng)機(jī)制功能，限制土地流轉(zhuǎn)，阻礙土地確權(quán)開展工作；土地界限不清，權(quán)利結(jié)構(gòu)復(fù)雜制約土地確權(quán)的工作開展，界限不清的問題也是導(dǎo)致產(chǎn)生土地權(quán)屬爭(zhēng)議的主要原因。主要表現(xiàn)為土地劃線程序不規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)形式不明確，經(jīng)營權(quán)證填寫不規(guī)范以及“一地兩證”現(xiàn)象。除了法律層面關(guān)于土地確權(quán)的缺失，農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)的重要性認(rèn)知也存在偏差，許多農(nóng)民認(rèn)為土地確權(quán)無關(guān)緊要，消極對(duì)待農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作，給本就復(fù)雜的確權(quán)工作增加難度。

1.2 新形勢(shì)對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營制度完善的要求越來越高

1.2.1 城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快給“三農(nóng)”增添新難題

自20世界末城鄉(xiāng)壁壘被打破以來，農(nóng)村人口大量涌入城市，成為城市社會(huì)群體的主要組成部分。大量的農(nóng)村人口進(jìn)城生活導(dǎo)致農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力流失，農(nóng)村出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)兼業(yè)化、副業(yè)化和非糧化等現(xiàn)象。首當(dāng)其沖的是農(nóng)村“空心化”嚴(yán)重，空心村不僅浪費(fèi)土地資源，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裆钜泊嬖诎踩[患。其次是“誰來種地”問題突出。農(nóng)村務(wù)農(nóng)老齡化已經(jīng)成為我國農(nóng)村典型的現(xiàn)象，“老人農(nóng)業(yè)”也成為困擾我國農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村建設(shè)的一道難題。農(nóng)業(yè)早已不是農(nóng)村人的主業(yè)，一些地方甚至出現(xiàn)了耕地撂荒和放棄承包權(quán)的情況。其次，勞動(dòng)生產(chǎn)率低是我國農(nóng)業(yè)的短板，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的水平。勞動(dòng)生產(chǎn)率低必然導(dǎo)致我國農(nóng)產(chǎn)品成本居高不下，缺乏國際競(jìng)爭(zhēng)力。

1.2.2 土地承包經(jīng)營權(quán)的“長久不變”引發(fā)新的問題

黨的十七屆三中全會(huì)提出的關(guān)于農(nóng)村土地承包期“長久不變”是中央適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展需要和廣大農(nóng)民要求而做出的科學(xué)決策，這是完善我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的巨大舉措。十九大報(bào)告中，習(xí)近平提出第二輪土地承包到期后再延長30年的重要規(guī)定，這一舉措讓農(nóng)民吃了定心丸，然而必須要考慮到的可能會(huì)出現(xiàn)的問題。土地承包經(jīng)營權(quán)的“長久不變”進(jìn)一步弱化集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)的進(jìn)一步虛置，從根本上限制了集體根據(jù)人口和土地的變化情況在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，定期或不定期地對(duì)承包地進(jìn)行合理調(diào)整的權(quán)力，導(dǎo)致集體成員間的不公平性更加突出。土地經(jīng)營權(quán)集中連片流轉(zhuǎn)舉步維艱的現(xiàn)實(shí)情況下，土地細(xì)碎化程度難以得到有效改善，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)承包土地的權(quán)利預(yù)期和土地財(cái)富增值的心理，導(dǎo)致農(nóng)民既不愿意退出土地承包權(quán)，也不愿意將其長期留轉(zhuǎn)給第三方，總體而言不利于農(nóng)地質(zhì)量的提高[5]。

2 堅(jiān)持鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的幾點(diǎn)思考

自從改革開放后開始實(shí)行家庭承包經(jīng)營制度以來，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度就成了農(nóng)村工作的主題。新時(shí)代開展農(nóng)村工作應(yīng)當(dāng)在毫不動(dòng)搖地長期堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的同時(shí)，把握“三農(nóng)”變化的新趨勢(shì)，與時(shí)俱進(jìn)地不斷完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。

2.1 弄清楚“統(tǒng)”、“分”的必要性

農(nóng)村改革40年以來，中共中央通過一系列穩(wěn)定土地承包關(guān)系的措施，確立了家庭承包經(jīng)營的地位，激發(fā)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。然而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，家庭經(jīng)濟(jì)對(duì)國家和集體的“責(zé)任”越來越小，“留足集體”也已基本失去現(xiàn)實(shí)意義[6]。于是黨中央將“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的提法轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙约彝コ邪?jīng)營為基礎(chǔ)”，從而確立了家庭作為基本經(jīng)營單位的法律地位。習(xí)近平在《走一條發(fā)展大農(nóng)業(yè)的路子》中指出“統(tǒng)”絕不是“歸大堆”，而是“以基層農(nóng)村組織為依托，幫助農(nóng)民解決一家一戶解決不了的問題”。這就意味著在實(shí)行家庭承包經(jīng)營的同時(shí)，“統(tǒng)分結(jié)合”有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)必要性，家庭經(jīng)營中“分”是為了提高生產(chǎn)效率，依賴于產(chǎn)權(quán)明晰與權(quán)益保護(hù)。統(tǒng)分結(jié)合中“統(tǒng)”是為了在擴(kuò)大交易規(guī)模的同時(shí)降低交易費(fèi)用，依賴于社會(huì)化、組織化服務(wù)的保障。

因此，統(tǒng)分結(jié)合的雙層體制中，“分則力散，專則力全”，“統(tǒng)”與“分”應(yīng)當(dāng)是相輔相成、互相促進(jìn)的家庭承包經(jīng)營與集體統(tǒng)一經(jīng)營的關(guān)系，在于將二者優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來運(yùn)用到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，既保證生產(chǎn)效率，又改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營環(huán)境，有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)”。

2.2 規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)

伴隨我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營已成為必然趨勢(shì)。實(shí)踐證明，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，有利于保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，應(yīng)從我國人多地少、農(nóng)村情況千差萬別的實(shí)際出發(fā)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。

首先鼓勵(lì)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式。要求承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地。鼓勵(lì)有條件的地方制定扶持政策，引導(dǎo)農(nóng)戶長期流轉(zhuǎn)承包地并促進(jìn)其轉(zhuǎn)移就業(yè)，讓農(nóng)民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細(xì)碎化問題。為保障農(nóng)民切身權(quán)益，要嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有，流轉(zhuǎn)期限應(yīng)由流轉(zhuǎn)雙方在法律規(guī)定的范圍內(nèi)協(xié)商確定。其次要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)。有關(guān)部門要研究制定流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范，加快發(fā)展多種形式的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。依托農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，完善縣鄉(xiāng)村三級(jí)服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)測(cè)制度，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等服務(wù)。依法保護(hù)流入方的土地經(jīng)營權(quán)益，流轉(zhuǎn)合同到期后流入方可在同等條件下優(yōu)先續(xù)約。加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，健全糾紛調(diào)處機(jī)制，妥善化解土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)糾紛[7]。

2.3 培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

在堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，是我國實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的必然選擇。當(dāng)前的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育政策更多地關(guān)注對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等規(guī)?；?jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持，培育新型主體既強(qiáng)化了農(nóng)村集體統(tǒng)籌的作用，也保障了農(nóng)村家庭承包經(jīng)營的地位，農(nóng)村基本經(jīng)營制度得到維護(hù)[8]。

培育新型農(nóng)業(yè)主體，首要是加大對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持力度。政府財(cái)政預(yù)算應(yīng)該積極幫助家庭農(nóng)場(chǎng)、養(yǎng)殖種植大戶、家庭合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體專享補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)變當(dāng)前的“普惠式”農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。在面對(duì)不同經(jīng)營主體的需求時(shí)，要有側(cè)重點(diǎn)，不能一概而論。除此之外，地方政府針對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展情況，可以出臺(tái)相應(yīng)的稅收減免政策，以扶持地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展。培育新型主體，其次要?jiǎng)?chuàng)新融資方式，提升融資水平。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和發(fā)展離不開銀行等金融機(jī)構(gòu)的信貸支持，因此基金銀行金融機(jī)構(gòu)必須提高涉農(nóng)信貸的支持力度，按照農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展需要提供針對(duì)性的產(chǎn)品和服務(wù)[9]。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，人才是關(guān)鍵支撐。地方政府必須對(duì)農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有青年農(nóng)民加大相關(guān)經(jīng)營方面的教育培養(yǎng)力度，積極鼓勵(lì)青年選擇現(xiàn)有的職業(yè)技能培訓(xùn)學(xué)校，充分挖掘開展農(nóng)民夜校、互聯(lián)網(wǎng)教學(xué)等渠道，促進(jìn)他們從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向職業(yè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。最后，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，要從農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革角度厘清問題，農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為載體來增加農(nóng)業(yè)技術(shù)投入，推動(dòng)農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，最終達(dá)到提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的水平[10]。