李如雪

（四川大學(xué)，四川 成都 610207）

貧困問題是世界各國共同面臨的現(xiàn)實(shí)問題，也是現(xiàn)代化社會(huì)治理中亟待解決的問題。長期以來，我國始終把人民群眾的根本利益放在首位，關(guān)注人民群眾的生產(chǎn)生活狀況，因而扶貧工作始終是國家和政府工作的重點(diǎn)內(nèi)容。我國農(nóng)村的扶貧工作已經(jīng)走過了三十余載，致力于探索更加科學(xué)、更符合我國國情的扶貧政策，積累了大量的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，成績斐然。以習(xí)近平總書記為核心的中央政府更是高度重視扶貧工作，再對過往經(jīng)驗(yàn)梳理和總結(jié)的基礎(chǔ)上首創(chuàng)性地提出了“精準(zhǔn)扶貧”理念。專家學(xué)者們從不同的角度辨析“精神扶貧”的內(nèi)涵，大體都是識(shí)別、幫扶、管理、考核四個(gè)工作環(huán)節(jié)展開的，即“精準(zhǔn)扶貧”為區(qū)別于以往的“粗放式”扶貧，一種將扶貧瞄準(zhǔn)對象精確到具體村落、家庭乃至個(gè)人，通過采取針對性措施消除其具體致貧因素，并在管理、考核各個(gè)環(huán)節(jié)都力求做到精確、精準(zhǔn)，以高度細(xì)致化、具體化的措施，進(jìn)行長期、可持續(xù)的扶貧工作[1]。

相較于經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科而言，法學(xué)領(lǐng)域一直以來對于扶貧問題的關(guān)注度較低，直到2000年左右才出現(xiàn)相關(guān)的學(xué)術(shù)成果[1]，此后鮮少對此問題進(jìn)行探討。黨的十八大以來，中央政府高度重視法治建設(shè)，習(xí)近平書記提出了“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略之后，扶貧問題才又一次回歸到法學(xué)學(xué)者的視野中。隨著脫貧攻堅(jiān)工作進(jìn)入到?jīng)Q戰(zhàn)時(shí)期，法學(xué)界對于“精準(zhǔn)扶貧”應(yīng)當(dāng)在法治化管理下實(shí)施已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，但由于早前關(guān)注不夠、理論研究起步較晚，造成制度建設(shè)與現(xiàn)實(shí)執(zhí)行之間存有較大差距。有鑒于此，筆者通過走訪調(diào)研信陽市光山縣和新縣兩個(gè)國家級貧困縣，分析當(dāng)?shù)鼐珳?zhǔn)扶貧工作的進(jìn)展?fàn)顩r，總結(jié)歸納出“精準(zhǔn)扶貧”工作中存在的法律缺失，以期引起學(xué)界對于這一問題的關(guān)注。

1 貧困問題的法律成因

貧困問題是一個(gè)世界性的難題，這是因?yàn)樵斐韶毨У脑蚴菑?fù)雜多變的，既包括氣候、地理環(huán)境等自然因素，也包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、制度等人為因素，當(dāng)然也包含自身因素。有學(xué)者指出，不完善的法律制度也是造成貧困問題的重要原因，甚至可以說是根本性的原因。例如李昌麒認(rèn)為，農(nóng)村中的貧困在較大程度是由不良制度或缺乏良好制度所導(dǎo)致的，這些制度缺陷既包括宏觀層面又包括微觀層面的，在許多方面集中表現(xiàn)為城市與農(nóng)村在相當(dāng)程度上的差別待遇，而這種差別待遇從根本上講又是我國在建國后長期實(shí)行不平等的城鄉(xiāng)分治政策導(dǎo)致的結(jié)果，這種結(jié)果又導(dǎo)致了國家對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的法律制度的安排[2]。

20世紀(jì)80年代，經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森提出了“權(quán)利貧困”理論，這一理論認(rèn)為，貧困是“可行能力”和權(quán)利被剝奪的結(jié)果，其實(shí)質(zhì)不是收入低下而是能力和權(quán)利的貧困。扶貧的本質(zhì)在于為貧困人口提供可行的各類幫助，幫助他們走出貧困狀態(tài)，這其中當(dāng)然包括法律權(quán)利幫扶。而在實(shí)踐中，我國更強(qiáng)調(diào)對貧困人口的經(jīng)濟(jì)幫扶，忽略了其權(quán)利幫扶的訴求，因而帶了一些不利后果。貧困在表面上通常表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)上的匱乏，但究其根本卻可能是文化權(quán)利、政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利的缺失所導(dǎo)致的，這一深層次的含義往往被忽略了。如若上述權(quán)利缺失問題得不到解決，很可能會(huì)繼續(xù)危害到扶貧工作的展開，甚至重新戴上貧困的帽子。因而在扶貧工作中引入法律制度，才是以最牢靠的方式固定了貧困人口的權(quán)益，進(jìn)而更好的保障脫貧工作的順利開展。

2 信陽市農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐考察

2.1 當(dāng)?shù)匕l(fā)展現(xiàn)狀

為了深入調(diào)研農(nóng)村地區(qū)扶貧工作的開展情況，筆者走訪調(diào)研了信陽市光山縣和新縣，實(shí)地考察了精準(zhǔn)扶貧工作取得的一系列成果。

光山縣位于大別山集中連片特困地區(qū)，也是中央辦公廳的定點(diǎn)扶貧縣，2019年9月份，習(xí)近平總書記曾親自來到光山縣考察調(diào)研。通過走訪筆者了解到，油茶產(chǎn)業(yè)是光山縣的支柱產(chǎn)業(yè)，當(dāng)?shù)卣虻刂埔?，利用好荒山推廣油茶種植技術(shù)，發(fā)展油茶種植加工一條龍產(chǎn)業(yè)，既可幫助村民脫貧之致富，同時(shí)也改善了生態(tài)環(huán)境。在發(fā)展模式上，政府也不再實(shí)行“包辦”政策，而是采用“公司+農(nóng)戶”模式，建立利益聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有利共享，提高效益。除了油茶之外，光山縣還打造了“多彩田園”產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧。河南本身就是農(nóng)業(yè)大省，光山縣的地理位置和氣候條件使其在發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)上具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。當(dāng)?shù)爻闪⒘烁黝惡献魃纾嗖捎谩昂献魃?農(nóng)場+農(nóng)戶”的幫扶機(jī)制，免費(fèi)供種、培訓(xùn)和上門技術(shù)指導(dǎo)，幫助村民脫貧。同時(shí)在光山縣西南部的文殊鄉(xiāng)東岳村，當(dāng)?shù)刂饕ㄟ^發(fā)展電商業(yè)務(wù)，打造特色品牌，將各類農(nóng)產(chǎn)品銷往全國各地。

本次調(diào)研的另一個(gè)目的地是鄂豫皖蘇區(qū)首府所在地的新縣。不同于光山縣，新縣依托于革命老區(qū)的歷史背景，大力發(fā)展紅色旅游。以田鋪鄉(xiāng)田鋪大塆為例，這是有傳統(tǒng)村落，風(fēng)景秀麗，中原文化、楚文化、徽派文化都交匯于此。近年來，村里依托紅色旅游資源，發(fā)展起多家創(chuàng)客小店，帶動(dòng)村民脫貧致富。不僅如此，生態(tài)環(huán)境的改善也為農(nóng)家樂旅游帶來了新的發(fā)展契機(jī)。筆者了解到，當(dāng)?shù)卣扇　罢?公司+農(nóng)村旅游協(xié)會(huì)+旅行社”的開發(fā)模式，各司其責(zé)的基礎(chǔ)上又合理共享利益，即政府負(fù)責(zé)農(nóng)家樂的規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境；公司負(fù)責(zé)經(jīng)營管理和商業(yè)運(yùn)作；旅游協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)組織表演、工藝品制作和協(xié)調(diào)公司與農(nóng)民利益；旅行社則負(fù)責(zé)開拓市場，組織客源，從而實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)的持續(xù)發(fā)展。除了上述發(fā)展模式外，還有“農(nóng)戶+農(nóng)戶”發(fā)展模式以及股份制開發(fā)模式等。

2.2 農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境

2.2.1 扶貧領(lǐng)域相關(guān)立法滯后

長期以來，我國主要以政策動(dòng)員推動(dòng)和開展扶貧領(lǐng)域的相關(guān)工作。在中央層面，黨中央、國務(wù)院相繼發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》和《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》等，這些文件以方面為孤品工作的展開提供了制度保障，另一方面《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》也提出要加快扶貧立法進(jìn)程；在地方層面，包括河南在內(nèi)的多個(gè)省份就農(nóng)村扶貧開發(fā)制定了扶貧開發(fā)條例。盡管有了這類開發(fā)條例，一方面有些條例的規(guī)定還不夠細(xì)致，這就容易導(dǎo)致理解上的偏差，另一方面也可能導(dǎo)致實(shí)踐不能或者無法落實(shí)的情況發(fā)生。有學(xué)者通過對全國十個(gè)省市《農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》文本的規(guī)范分析，發(fā)現(xiàn)這些地方性法規(guī)在立法結(jié)構(gòu)、立法目的、主體選擇、調(diào)整對象、監(jiān)督機(jī)制和法律責(zé)任均存在一些問題， 對農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作難以提供有效的法律保障。到目前為止，我國精準(zhǔn)扶貧并沒有一部專門的、以法律形式呈現(xiàn)出來的關(guān)于扶貧或者反貧困的立法。

2.2.2 公眾參與度與社會(huì)參與度較低

扶貧工作是自上而下開展的，雖然上文中提到政府已經(jīng)開始轉(zhuǎn)變職能，不再像過去一樣進(jìn)行“包辦”，但不得不承認(rèn)政府仍然占有絕對的優(yōu)勢地位，是精準(zhǔn)扶貧的主導(dǎo)者和決策者。作為受扶對象的農(nóng)戶們往往參與度較低，往往是被動(dòng)的參與到扶貧工作中。同時(shí)作為新興力量的社會(huì)參與者——企業(yè)、公司、社會(huì)組織等參與程度也不盡如人意。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些貧困農(nóng)戶的文化程度較低且多半為老弱病殘，對于新事物的接受程度往往較低，既不能較好的掌握政府信息，也不會(huì)主動(dòng)參與到扶貧中去，這樣導(dǎo)致的結(jié)果就是政府往往花費(fèi)較大的功夫去宣傳和號召，但效果甚微。

精準(zhǔn)扶貧更多著眼于幫助貧困人口脫貧，而企業(yè)是要追逐利潤，實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化的，這就造成了二者之間的“鴻溝”，如何在幫助貧困農(nóng)戶脫貧的同時(shí)又能保證利潤最大化就成為了重中之重。

2.2.3 權(quán)利主體的法律意識(shí)薄弱

在走訪調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，多數(shù)由企業(yè)參與的幫扶模式中，企業(yè)會(huì)與農(nóng)戶簽訂合作協(xié)議、土地流轉(zhuǎn)合同或者用工合同等。很多農(nóng)戶是在不清楚合同內(nèi)容的情況下簽訂了有關(guān)合同，事后引發(fā)糾紛。也有部分人員因?yàn)閷Ψ闪私廨^少，即便手中掌握證據(jù)的情況下，也不知如何維護(hù)自己的合法權(quán)益，最終損害了自我權(quán)益。同時(shí)，重視人治，漠視法治的思想意識(shí)仍然較重。

3 農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的法治保障

3.1 加強(qiáng)扶貧領(lǐng)域的相關(guān)立法

要想打贏脫貧攻堅(jiān)這場硬仗，實(shí)現(xiàn)人民的共同富裕們就必須將法治思維與扶貧工作相結(jié)合。從法理層面上來說，法律可以賦予貧困群體以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，與非貧困人員相比，加強(qiáng)保障貧困群體的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)保障更為重要。從域外立法經(jīng)驗(yàn)上來看，英國、美國、日本等國家都選擇通過法治化路徑消滅貧困，先后頒布了相關(guān)的法律法規(guī)

從宏觀角度出發(fā)，絕大多數(shù)學(xué)者都贊成對扶貧或者反貧困進(jìn)行專項(xiàng)立法，重點(diǎn)要加快和加強(qiáng)制定國家層面的《反貧困法》、《扶貧法》等法律，只是在該類立法的適用范圍上有所分歧。大部分學(xué)者認(rèn)為反貧困法的適用對象只應(yīng)包含農(nóng)村貧困人口，而以姚明為代表的少數(shù)學(xué)者們則認(rèn)為，城市扶貧與農(nóng)村扶貧應(yīng)當(dāng)進(jìn)行統(tǒng)一立法，這才是符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路。筆者更傾向于前者，這是因?yàn)殡m然我們要順應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思路，但城鄉(xiāng)在各自的扶貧工作發(fā)展進(jìn)程中有完全不同的發(fā)展背景、發(fā)展理念、發(fā)展方式等，更重要的是進(jìn)入到現(xiàn)期脫貧工作發(fā)展階段，個(gè)體化差異往往往較大，若按照整齊劃一的方式可能更不利于脫貧工作的展開。

從微觀角度出發(fā)，結(jié)合不同領(lǐng)域的不同的發(fā)展路徑可以進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。今年突如其來的新型冠狀病毒疫情打亂了人們原本正常的生產(chǎn)生活，以農(nóng)業(yè)為例，受疫情影響，無論是生產(chǎn)端、流通端還是消費(fèi)端均受到了較大的沖擊。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對于將槍風(fēng)險(xiǎn)防控的作用就顯而易見了，然而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法不完善、定性不準(zhǔn)、配置不可理等問題都在影響其在農(nóng)業(yè)脫貧工作中應(yīng)發(fā)揮的作用，因而完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧的法律保障機(jī)制就顯得十分必要了。

3.2 探索有效的參與機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧絕不是政府一個(gè)主體地單打獨(dú)斗，正確的發(fā)展模式應(yīng)當(dāng)是形成以政府主導(dǎo)為主，社會(huì)組織幫扶為輔，貧困農(nóng)戶積極參與的良性發(fā)展機(jī)制。也即是確?！熬珳?zhǔn)扶貧為了貧困農(nóng)戶、精準(zhǔn)扶貧依靠貧困農(nóng)戶、精準(zhǔn)扶貧成果由貧困農(nóng)戶共享”。

為了達(dá)到脫貧地目的，就必須轉(zhuǎn)變貧困農(nóng)戶“等待被救助”的心理，化被動(dòng)為主動(dòng)，這需要政府去探索創(chuàng)新鄉(xiāng)音的扶貧方式，讓貧困農(nóng)戶切實(shí)感受到其是扶貧工作中的重要一環(huán)，是可以進(jìn)行選擇和決策的主體。信息的不對稱是造成參與度不高的一個(gè)重要原因，精準(zhǔn)扶貧信息公開的最重要對象便是貧困農(nóng)戶，不管是利用現(xiàn)在化新媒體形式就行公開還是采取上門通知等方式，讓貧困農(nóng)戶了解都相關(guān)信息是開展后續(xù)工作的前提。

3.3 積極發(fā)揮司法的能動(dòng)作用

對于保障人民合法權(quán)益而言，司法救濟(jì)是最后一道屏障。在扶貧工作的開展進(jìn)程中，因?yàn)樯婕暗蕉喾街黧w的利益協(xié)調(diào)，很可能會(huì)引發(fā)民事糾紛或者行政訴訟，也可能會(huì)滋生貪污腐敗等現(xiàn)象，因而脫貧工作的順利進(jìn)行需要司法制度來保駕護(hù)航。具體分為以下幾個(gè)方面：

（1）開展普法教育，提供相對應(yīng)的法律援助。調(diào)研過程中筆者發(fā)現(xiàn)，多數(shù)農(nóng)戶雖然與企業(yè)簽訂了合同，但卻根本不清楚合同的內(nèi)容，或者是對合同內(nèi)容的理解存在偏差。因而應(yīng)當(dāng)從源頭抓起，有針對性地對農(nóng)戶進(jìn)行相關(guān)的普法教育，實(shí)務(wù)中簽訂最多的是用工合同，因而在進(jìn)行普法教育時(shí)，可以把簽訂合同的注意事項(xiàng)、如何留存證據(jù)及如果立案起訴作為重點(diǎn)的宣傳對象。

（2）提供多類型的法律援助。倘若發(fā)生了訴訟糾紛，農(nóng)戶常常處于弱勢地位，從而導(dǎo)致訴訟敗訴?；诖耍块T可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實(shí)驗(yàn)點(diǎn)，開展法律人才下鄉(xiāng)活動(dòng)，安排專人定時(shí)定點(diǎn)為農(nóng)戶提供法律咨詢，幫助農(nóng)戶解決法律問題。同時(shí)為更好的開展普法教育和提高辦案效率，也可開展巡回法庭下鄉(xiāng)，逐漸提升農(nóng)戶的法治意識(shí)。

（3）堅(jiān)決打擊脫貧工作中滋生的違法犯罪案件。常見的多為政府工作人員為滿足一己私欲，挪用或者貪污用于扶貧的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，對于此類案件嚴(yán)重?fù)p害了人民的利益，必須依法嚴(yán)肅處理。

4 結(jié)語

到今年年底，脫貧攻堅(jiān)工作將進(jìn)入最后全面收官階段，但這絕不意味著我國的貧困問題已經(jīng)徹底解決。今年年初發(fā)布的中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》指出，“脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后，我國貧困狀況將發(fā)生重大變化，扶貧工作重心轉(zhuǎn)向解決相對貧困，扶貧工作方式由集中作戰(zhàn)調(diào)整為常態(tài)推進(jìn)……”“加強(qiáng)解決相對貧困問題頂層設(shè)計(jì)，納入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排?！币雽⒇毨е卫碜鳛橐豁?xiàng)常態(tài)化工作，就必須實(shí)現(xiàn)法治化、系統(tǒng)化與扶貧工作結(jié)合起來。在制度設(shè)計(jì)上，必須考慮到我國幅員遼闊、人口眾多、貧困人口基數(shù)大，區(qū)域發(fā)展不平衡等一系列現(xiàn)實(shí)問題，在國家層面上有了法律的保障，各地市可據(jù)此制定或修改相應(yīng)的法規(guī)或條例，協(xié)調(diào)好各方的利益機(jī)制，不斷為精準(zhǔn)扶貧工作注入新鮮活力。