彭萬力

（中共湖南省委黨校（湖南行政學院），湖南 長沙 410006）

土地是人類賴以生存和從事一切活動的最基本的物質(zhì)載體，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民都離不開土地，土地問題是“三農(nóng)”問題的核心。我國人多地少，必須高度重視耕地保護，完善農(nóng)村土地保護制度，推進農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是完善市場經(jīng)濟體制的必然要求

1.1 有利于促進農(nóng)民增收

土地流轉(zhuǎn)使土地經(jīng)營方式由分散經(jīng)營變?yōu)榧幸?guī)模經(jīng)營，機械化程度更高，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，增加糧食產(chǎn)量，提高農(nóng)民種糧收益，土地使用價值得以提升，通過調(diào)查得知，流出土地的農(nóng)戶年收入均有不同程度増加。

1.2 有利于推動農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移

規(guī)模化土地利用促進了農(nóng)業(yè)機械化普及，有利于引進現(xiàn)代化技術，使得用于農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營的勞動力大大減少，釋放出更多農(nóng)村勞動力進入城市工作并定居城市，降低了農(nóng)民對土地的依賴程度，推動農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移。農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后，既可以通過短期培訓，在土地受讓方組織內(nèi)繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；也可以通過外出務工或者自主創(chuàng)業(yè)等途徑，向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，賺取工資收入，實現(xiàn)財富增加。

1.3 有利于維護糧食安全

一方面，科技含量增加能夠提升農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出比率，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的整體利潤水平，激發(fā)農(nóng)村種糧積極性；另一方面，規(guī)?；?jīng)營有利于科學合理利用土地進行糧食生產(chǎn)，降低糧食生產(chǎn)成本，增加糧食產(chǎn)量，提高經(jīng)濟效益和市場競爭力，為糧食安全提供堅實保障。

1.4 有利于建成全面小康社會

決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅、全面建成小康社會是我國“十三五”時期工作的重中之重。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于促進新農(nóng)村建設，建成全面小康社會。促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展從而增加農(nóng)民收入是“三農(nóng)”工作的重中之重。農(nóng)民能夠因農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)增加收入，提高物質(zhì)生活水平，進一步提高農(nóng)民精神文明水平。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在問題成因分析

2.1 農(nóng)村土地產(chǎn)權關系模糊，流轉(zhuǎn)積極性不高

產(chǎn)權明晰是市場經(jīng)濟的客觀要求，也是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提和基礎。農(nóng)村土地屬于集體所有，集體包括村集體、集體經(jīng)濟組織和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體，但法律并沒有具體規(guī)定誰是農(nóng)村集體土地所有權的代表。因此，農(nóng)村土地所有權主體及其法人代表模糊不清，產(chǎn)權關系模糊是農(nóng)村土地市場發(fā)育的制度性障礙。

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活保障，在土地產(chǎn)權關系模糊的前提下，一些農(nóng)民擔心土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)不利于自身利益的負面因素，不敢參與流轉(zhuǎn)，甚至寧肯免費將土地轉(zhuǎn)給別人種，乃至拋荒也不愿參與流轉(zhuǎn)，存在明顯的思想障礙。由于農(nóng)村社會保障制度還不能解決農(nóng)民后顧之憂，農(nóng)民擔心土地流轉(zhuǎn)后會喪失土地承包權，失去生活基本依靠，客觀上制約了土地流轉(zhuǎn)。

2.2 法規(guī)政策不健全，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

土地流轉(zhuǎn)法規(guī)有2003年正式實施的《農(nóng)村土地承包法》和2005年頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》，僅限于維護承包關系穩(wěn)定，鼓勵和支持土地流轉(zhuǎn)的具體法規(guī)政策比較滯后。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范主要體現(xiàn)在三個方面，一是合同簽訂率低，只有規(guī)模較大的基地或集中開發(fā)項目流轉(zhuǎn)的土地簽訂了規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，很多農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)沒有書面合同，僅有口頭約定，具有較大的隨意性，容易引起糾紛。二是合同簽訂不規(guī)范，少數(shù)簽訂合同農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容過于簡單，對雙方權利義務以及違約責任等都缺乏明確規(guī)定。三是簽訂的合同未經(jīng)審查或公證，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)并未建立符合要求的土地流轉(zhuǎn)合同檔案，土地流轉(zhuǎn)資料檔案缺失。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范加大了流轉(zhuǎn)雙方發(fā)生侵權事件的概率，增大了依法解決土地流轉(zhuǎn)問題的難度。

2.3 流轉(zhuǎn)服務滯后，農(nóng)民利益難以保障

就政府服務看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心和土地承包經(jīng)營糾紛仲裁機構，村一級有土地流轉(zhuǎn)服務所，但實際上這些機構普遍有名無實，只是掛掛牌子，方便數(shù)字統(tǒng)計。就社會服務看，尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，流轉(zhuǎn)中介組織較少，缺乏流轉(zhuǎn)價格評估機構，即使有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了流轉(zhuǎn)中介組織，但服務明顯滯后，更談不上形成市場運作機制，限制了土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)。

農(nóng)民利益難以保障的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是難以持續(xù)發(fā)展的。土地流轉(zhuǎn)服務要力求最大程度發(fā)揮市場經(jīng)濟條件下利益驅(qū)動機制作用，充分重視并保障農(nóng)民獲得土地流轉(zhuǎn)收益，政府層面應致力于完善土地流轉(zhuǎn)政策制度，切實保障土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的利益現(xiàn)實。

2.4 土地分散阻礙流轉(zhuǎn)，土地用途發(fā)生改變

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織需要流轉(zhuǎn)連片土地從事大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，如果某塊土地上有個別農(nóng)戶不同意流轉(zhuǎn)，就不能實現(xiàn)土地成片經(jīng)營，阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。

在土地流轉(zhuǎn)中改變土地農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象時有發(fā)生?？陀^上農(nóng)業(yè)效益比較低，再加上愛惜和保護耕地觀念淡薄，一味追求短期經(jīng)濟利益，必然忽視對流轉(zhuǎn)土地基本農(nóng)田的保護，有部分流轉(zhuǎn)土地沒有按規(guī)定利用，而是用在牧業(yè)、漁業(yè)和第二、第三產(chǎn)業(yè)中，造成耕地減少毀壞，有損國家糧食安全。此外，還出現(xiàn)了將規(guī)模流轉(zhuǎn)的農(nóng)用土地用于取土挖沙、建磚廠、修建永久性固定設施，違反了土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)，背離了土地流轉(zhuǎn)的初衷。

3 推動農(nóng)村土地高效流轉(zhuǎn)的對策思考

3.1 科學規(guī)范流轉(zhuǎn)程序

首先要建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)控體系，重點監(jiān)控土地流轉(zhuǎn)是否反映了農(nóng)民的真實意愿，是否有改變土地用途、進行商業(yè)開發(fā)等利益驅(qū)動下的短期行為，制止侵害農(nóng)民土地權益的違法行為，做到土地流轉(zhuǎn)依法自愿有償和土地流轉(zhuǎn)價格公平合理，既要保障農(nóng)民利益，更要確保糧食安全。其次應按照土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性合同文本，引導農(nóng)戶履行必要的手續(xù)、程序，簽訂土地流轉(zhuǎn)書面合同，明確土地流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、期限、條件和雙方的權利、責任、義務。再次是要規(guī)范流轉(zhuǎn)收益管理，合理確定流轉(zhuǎn)費用并確保兌現(xiàn)，不能讓農(nóng)戶經(jīng)濟利益受損，避免流轉(zhuǎn)收益被截留、扣繳。

3.2 加快構建信息平臺

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于土地規(guī)模經(jīng)營，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，吸引更多資金投入農(nóng)業(yè)?，F(xiàn)實中存在投資者有好項目卻找不到可以通過流轉(zhuǎn)開展成片規(guī)模化經(jīng)營的土地，也有農(nóng)戶希望把土地流轉(zhuǎn)給投資者但因規(guī)模太小而不受青睞，因此，構建土地流出方和流入方的信息對接平臺十分重要。實際操作中可以考慮以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門及其經(jīng)營管理機構為主體，建立土地流轉(zhuǎn)綜合服務信息平臺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責土地承包和流轉(zhuǎn)信息收集發(fā)布。依托村級組織建立土地流轉(zhuǎn)服務機構，既要積極引導土地流轉(zhuǎn)，又要充分尊重農(nóng)民意愿，不能以任何外在因素強制農(nóng)戶流轉(zhuǎn)，更不得截留農(nóng)戶應得的土地流轉(zhuǎn)收益。

3.3 大力發(fā)展農(nóng)合組織

農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織既要向各成員提供生產(chǎn)經(jīng)營服務，又要最大限度地追求利潤。在市場經(jīng)濟體制下，農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營需要提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后諸環(huán)節(jié)優(yōu)質(zhì)服務，農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織是具有追求利潤和為社員提供服務雙重目標的企業(yè)組織。政府部門應盡快創(chuàng)造有利于農(nóng)戶專業(yè)合作經(jīng)濟組織發(fā)展的環(huán)境，建立多種形式的社會化服務組織，指導農(nóng)合組織建章立制，促進農(nóng)合組織內(nèi)部管理的法制化、規(guī)范化，支持農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。探索建立農(nóng)戶入股土地生產(chǎn)性能評價制度，按照耕地數(shù)量質(zhì)量、參照當?shù)赝恋亟?jīng)營權流轉(zhuǎn)價格計價折股，獲取土地資產(chǎn)性質(zhì)收益。

3.4 全面完善保障機制

一要建立健全農(nóng)村社會保障體系。完善農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，采取科學合理的方式方法，加大對農(nóng)村社會保障的資金扶持力度，讓參與土地流轉(zhuǎn)但沒有其他生活來源保障的農(nóng)民有最基本的社會保障。對放棄土地經(jīng)營進入城鎮(zhèn)就業(yè)和在征地過程中失地的農(nóng)民，劃入城鎮(zhèn)社會保障體系，用土地流轉(zhuǎn)、失地補償收益中部分資金，建立個人養(yǎng)老保險賬戶以解決后顧之憂。健全農(nóng)村醫(yī)保制度，完善村級醫(yī)療服務站建設，實現(xiàn)小病不出村、大病有保障的醫(yī)療保障格局，降低農(nóng)民對土地的依賴程度。二要建立健全農(nóng)業(yè)風險防范體系。以政策性保險為主，鼓勵商業(yè)性保險公司提供農(nóng)業(yè)保險服務，提高防災減災能力。三要大力實施農(nóng)民就業(yè)培訓。一方面要從實際出發(fā)，開展有針對性的培訓，提高勞動者技術水平和綜合素質(zhì)，提升再就業(yè)能力。

3.5 制定出臺激勵政策

一要制定政策。對自愿放棄土地經(jīng)營權和宅基地、自留山的農(nóng)民，實行一次性補償買斷，將其經(jīng)營權統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給業(yè)主大戶經(jīng)營，使土地從資源轉(zhuǎn)化為資本，盤活土地存量，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。二要整合資金。整合國家、省、市、縣下?lián)艿霓r(nóng)補資金、農(nóng)發(fā)資金、農(nóng)業(yè)綜合項目開發(fā)和土地整理項目等各類支農(nóng)資金，鼓勵經(jīng)營業(yè)主、種養(yǎng)大戶及土地流轉(zhuǎn)大戶開展經(jīng)營，支持各類服務組織和農(nóng)村基礎設施建設。三要加強招商。結合各地農(nóng)村產(chǎn)業(yè)特色，著力引進外向度較高、科技含量優(yōu)良、帶動能力較強的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，引進高效農(nóng)業(yè)項目、資金、技術、人才，推動特色農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效益最大化。

4 結語

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的必然結果，是加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的重要途徑，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的客觀要求。在探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)良性發(fā)展的過程中，加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理，確保農(nóng)村土地規(guī)范化、法制化流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化早日實現(xiàn)。