索灝江， 姜琳琳

(河北師范大學 法政與公共管理學院， 河北 石家莊 050000)

黨的十八大以來，依托精準扶貧和精準脫貧戰(zhàn)略的全面深入實施，我國脫貧攻堅取得了顯著成效，并將在 2020年消除絕對貧困。此后，我國扶貧事業(yè)將進入以解決相對貧困為目標的新階段。對此，黨的十九屆四中全會提出了“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，建立解決相對貧困的長效機制”，對未來扶貧工作的戰(zhàn)略方向做出了安排和部署。不同于物質(zhì)財富匱乏造成的絕對貧困，相對貧困是同一時期不同地區(qū)或不同階層成員之間由于主觀認定的可維持生存水準的差別而產(chǎn)生的貧困。宏觀上看，發(fā)展的不平衡、不充分和分配的不平衡，是造成相對貧困的主要原因[1]，集中表現(xiàn)在一是中西部地區(qū)相對東部地區(qū)的經(jīng)濟社會整體發(fā)展水平落后，二是村莊內(nèi)部社會分化的加劇[2]。因此，與絕對貧困相比，相對貧困的治理對象在組成上更為復雜，包含了隱形貧困以及能力貧困和因病因災貧困各類人群，也使得治理相對貧困的任務更加艱巨。解決相對貧困，是最終實現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵。為解決我國相對貧困問題獻計獻策，筆者從政府職責、政策支撐以及長效機制方面提出了對策。

1 明確治理相對貧困的政府職責

1.1 建立科學的相對貧困標準

盡管貧困治理由消除絕對貧困向解決相對貧困轉(zhuǎn)變，治理相對貧困的主體仍然是政府，并且從監(jiān)測和分析貧困動態(tài)，以及制定反貧困戰(zhàn)略和政策的需要[3]來看，政府同樣應有相對貧困的標準。由于相對貧困集中體現(xiàn)在社會結(jié)構(gòu)中不同群體的“比較性”[4]，產(chǎn)生原因多而復雜，涉及經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)多個維度[1]，因此，應在充分認識相對貧困內(nèi)涵和主要特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合當前我國相對貧困的主要特點，進行綜合研判，建立科學的相對貧困標準。

1.2 轉(zhuǎn)變治理貧困的理念與模式

相對貧困的結(jié)構(gòu)性和比較性特征決定其并不完全適用消除絕對貧困所采取的理念與模式。相對貧困治理并不是為解決貧困人群的生存問題，而是防止脆弱人群陷入貧困，并且縮小社會差距，防止階層固化，促進包容性發(fā)展[5]，并且將是一個長期性的過程。因此，治理相對貧困需要轉(zhuǎn)變理念，優(yōu)化治理絕對貧困中建立起的大扶貧格局，構(gòu)建央地協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的相對貧困治理框架[3]。在此過程中，應堅持因地制宜，更好發(fā)揮地方政府作用，創(chuàng)新治理模式和機制。

1.3 加大治理相對貧困的投入與保障

相對貧困不同于絕對貧困具有普遍共性，因此相對貧困治理需針對性的專業(yè)投入[5]。應繼續(xù)圍繞教育扶貧、健康衛(wèi)生扶貧、就業(yè)扶貧等專向領(lǐng)域，加大投入，多渠道支持。同時，治理相對貧困過程中，貧困治理機制由治理絕對貧困時的超常規(guī)轉(zhuǎn)向常規(guī)化，相關(guān)工作也需要制度化和法制化保障。對此，應制定相關(guān)的法律法例，規(guī)范治理相對貧困有關(guān)主體的權(quán)利與義務等，為相關(guān)治理政策的制定和實施提供權(quán)威依據(jù)。

2 完善治理相對貧困的政策支撐

2.1 產(chǎn)業(yè)扶貧政策

堅持市場導向，充分依托地方性自然資源、生產(chǎn)生活知識、非物質(zhì)形態(tài)的傳統(tǒng)文化等，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，完善專項扶持政策，結(jié)合招商引資，支撐農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、文創(chuàng)和特色產(chǎn)品加工等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展[6]，促進各產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加快全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，培育壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)[1]。為此，應對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人、農(nóng)村實用人才、創(chuàng)業(yè)人才的培育提供有力的政策扶持，激發(fā)其創(chuàng)業(yè)動能，以事業(yè)和情感留人，為發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)特別是現(xiàn)代非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供人力資源支撐[7]。同時，創(chuàng)新扶貧資源使用方式，由政府集中統(tǒng)籌和安排投入，避免產(chǎn)業(yè)扶貧資源浪費。

2.2 就業(yè)扶貧政策

一方面，針對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)就業(yè)，應建立和完善其轉(zhuǎn)移就業(yè)政策并嚴格落實，為其提供多種形式的職業(yè)教育和就業(yè)技能培訓，提高農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)能力[8]。另一方面，針對返鄉(xiāng)人員，應結(jié)合產(chǎn)業(yè)扶貧，鼓勵各地區(qū)因地制宜發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，實施優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)為其提供對口就業(yè)機會，當?shù)卣部蔀樨毨丝谠O(shè)立公益性崗位，擴大就業(yè)機會。同時，制定創(chuàng)業(yè)扶持政策，為其拓展就業(yè)渠道[1]。在此過程中，應大力推進農(nóng)民職業(yè)化，通過多樣化、差異化培養(yǎng)[9]，提高農(nóng)民的職業(yè)技能，也能為推進產(chǎn)業(yè)扶貧提供有力支持。

2.3 醫(yī)療扶貧政策

因病致貧和返貧是貧困發(fā)生的重要原因，為此，應對因病因殘致貧和返貧的特殊人群加大保障力度，完善醫(yī)療扶貧政策，從致貧根源上建立防止返貧的機制。一是建立醫(yī)保、社保雙政策共同兜底的保障政策機制，完善“醫(yī)療保險+大病救助+生活補貼”的多元化醫(yī)療保障體系，并與社會救助制度緊密銜接，確保貧困人口得到有效救治的同時，提高患病貧困人口家庭的基本生活保障水平，減少因病致貧、返貧發(fā)生。二是針對貧困地區(qū)和貧困人口，通過各級衛(wèi)生防疫部門和醫(yī)療保健機構(gòu)，以及社會組織，開展長期系統(tǒng)的健康教育和干預，提高貧困人口的身體健康狀況，加強貧困人口的慢性病管理。

3 建立治理相對貧困的長效機制

3.1 完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

緊密結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在推進高等級電網(wǎng)、硬化道路、灌溉設(shè)施、倉儲設(shè)施等配套的同時，大力開展“新基建”，實施數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)條件，提升地區(qū)投資環(huán)境[4]。為此，應加大相關(guān)的財政支持力度，同時優(yōu)化建設(shè)管理機制與模式，堅持以人文本建設(shè)理念，健全建設(shè)后的管理維護制度。

3.2 健全公共服務和社會保障體系

進一步強化政府公共服務職能，結(jié)合市場和社會形成多元化的公共服務供給，針對貧困地區(qū)、重點人群[4]，特別是公共服務極端缺乏的貧困人群居住區(qū)，圍繞基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育、新型農(nóng)戶村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、農(nóng)村最低生活保障、失業(yè)保障等，加大基本公共服務投入力度，提高公共服務質(zhì)量與效率[1]，健全貧困人群生育醫(yī)療、兒童營養(yǎng)、子女教育、繼續(xù)教育、必要住房、就業(yè)再就業(yè)等方面的保障體系[7]，解決貧困的代際傳遞問題。另外，隨著人口老齡化的不斷加劇，一是應加速農(nóng)村養(yǎng)老體系法制建設(shè)，使推進養(yǎng)老服務發(fā)展有法可依；二是在完善農(nóng)民養(yǎng)老保險政策的同時，不斷探索農(nóng)村社區(qū)化互助養(yǎng)老服務新模式；三是不斷完善農(nóng)村養(yǎng)老服務準入資質(zhì)與標準評估等配套制度，激勵和規(guī)范社會團體、企業(yè)和個人力量參與農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)[10]。為此，應將養(yǎng)老服務發(fā)展納入地方政府考核指標，從制度上促進政府相關(guān)部門思想上重視養(yǎng)老服務、財政上支持養(yǎng)老發(fā)展、措施上推動養(yǎng)老服務。

3.3 發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟

通過加強基層黨組織建設(shè)，探索發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟有效途徑和形式的“聯(lián)村黨委+”“黨支部+”等模式，結(jié)合農(nóng)村“三變”改革，大力扶持和培育專業(yè)合作社、股份合作制、各種經(jīng)濟聯(lián)合體、農(nóng)工商一體化聯(lián)合等經(jīng)濟組織，同時，積極發(fā)展農(nóng)村中介組織，形成“政府-農(nóng)民組織-農(nóng)戶”協(xié)作鏈，完善農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展組織架構(gòu)，有效提升農(nóng)村和農(nóng)民的組織化程度，提高其在新技術(shù)條件下社會化大生產(chǎn)不斷深化背景下的市場競爭力，逐步建立農(nóng)村集體經(jīng)濟帶動農(nóng)村居民人均收入穩(wěn)定增長的長效機制。

3.4 激發(fā)相對貧困群體的內(nèi)生動力

將扶志扶智相結(jié)合，堅持把精神作為一項最持久的動力，提高相對貧困群體的自身發(fā)展能力。首先，通過宣傳、教育以及輿論引導，從思想上為其樹立脫貧致富理念。其次，大力開展自立自強標兵、致富帶頭人、道德模范評選，以及“四面紅旗村”創(chuàng)建活動，發(fā)揮榜樣力量。同時，為貧困群體提供各種形式的知識和技術(shù)技能培訓，結(jié)合補貼、補助以及激勵等手段，調(diào)動貧困群體擺脫貧困的主動性和積極性[11]，改變其過度依賴政府的觀念。針對村莊內(nèi)部社會分化和內(nèi)部競爭生產(chǎn)的相對貧困，應從社會主義榮辱觀和鄉(xiāng)村文明建設(shè)的角度，通過文化教育、價值觀培育、知識普及以及文化環(huán)境塑造等手段，培養(yǎng)農(nóng)村居民形成符合社會良性發(fā)展的正確思想觀念和文明的行為方式，提高農(nóng)居村民的精神文明水平，推進農(nóng)村居民的思想觀念、素質(zhì)能力、行為方式等從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，提升農(nóng)村居民基于內(nèi)在素質(zhì)的可持續(xù)發(fā)展能力[7]。

4 小結(jié)

通過全面實施脫貧攻堅戰(zhàn)略，我國已在消除絕對貧困上取得了巨大成功，下一階段，我國貧困治理的重心將轉(zhuǎn)向解決相對貧困。與絕對貧困相比，相對貧困產(chǎn)生的原因更為復雜，治理的難度更大，今后，需要在鞏固消除絕對貧困成果的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗，進一步明確政府責任、強化政府職能，建立和完善政策體系，建立治理相對貧困的長效機制，科學有效地推進相對貧困的長效治理。