平新喬 鄭夢圓 曹和平

摘? ?要：以每萬元GDP所承受的二氧化碳排放量來度量碳排放強度，發(fā)現(xiàn)中國的碳排放強度從1997年的3.68噸/萬元下降至2017年的1.19噸/萬元，降幅較大。分省份和分行業(yè)的分析表明，目前中國碳排放強度分布不均衡，大多數(shù)省份和大多數(shù)行業(yè)的碳排放強度已經(jīng)降到與同等發(fā)展程度的發(fā)展中國家接近的水平，有的省份甚至降到先進發(fā)達國家的水平?！笆奈濉逼陂g，中國進一步降低碳排放強度的重點和難點在于北方的8個高排放省份，即青海、甘肅、遼寧、河北、山西、新疆、內(nèi)蒙古、寧夏，并應重點關(guān)注電力行業(yè)。除需繼續(xù)采用逐年下調(diào)的碳排放指標等行政性手段外，還應運用產(chǎn)業(yè)政策和微觀政策，以市場機制的方式來激勵微觀單位降低碳排放，推動碳交易市場的擴大和升級。

關(guān)鍵詞：碳排放;碳排放強度;低碳經(jīng)濟;可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：F124.5? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）11-0037-16

落實各類二氧化碳減排措施，努力降低溫室氣體排放，是推動人類可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。1998年，中國簽署了《京都議定書》，承諾制定國家及區(qū)域?qū)用娴臏p排方案，合作促進減排技術(shù)的研發(fā)及應用，加強人才培訓與國際人才交流。中國作為全球第二大經(jīng)濟體，從人類福祉與未來發(fā)展角度考量，應當在國際舞臺上承擔相應的二氧化碳減排義務與責任。在2009年的哥本哈根世界氣候大會上，中國首次作出量化減排目標承諾，即到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放量（碳排放強度）較2005年下降40%～45%。

“十三五”時期，中國提出了五大發(fā)展理念，高度重視節(jié)約資源和保護環(huán)境，在減排方面采取了一系列措施。2016年，中國簽署《巴黎協(xié)定》，將與全球其他國家保持協(xié)同，共同應對人類面臨的氣候變化問題。2013年以來，參照歐洲、美國、澳大利亞等國家和地區(qū)控制二氧化碳排放的先進經(jīng)驗，中國開始進行碳排放權(quán)交易市場的制度試點。前期選取了北京、天津、上海、重慶、深圳、廣州、湖北7個省市（2016年新加入福建），實施省市級別的、獨立的碳排放權(quán)交易制度。針對碳排放量較高的企業(yè)，由政府分配碳排放配額，在交易市場上對碳排放配額、國家核證自愿減排量（CCER）等開展區(qū)域性市場交易。

在省市級別碳交易市場先期積累一定實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全國性的碳交易市場逐步開始籌備。當前，中國已經(jīng)在湖北、上海兩地進行全國碳市場的基礎(chǔ)設施搭建工作，其中，湖北擬牽頭承建注冊登記系統(tǒng)，上海擬承建交易系統(tǒng)，上述系統(tǒng)預期分別類似于證券交易市場中的證券登記結(jié)算中心與證券交易所。與之相對應，分省份碳市場交易在全國8個省市展開，在東部、中部、西部地區(qū)均有分布，體現(xiàn)了覆蓋廣度。啟動階段以高耗能行業(yè)為主，各試點地區(qū)納入的行業(yè)與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有明顯關(guān)聯(lián)。各省市碳市場之間獨立運行，獨立制定配額分配政策、獨立交易、獨立核查碳排放量并向企業(yè)收繳配額。目前中國正在準備建立全國性的碳市場，將覆蓋31個省（區(qū)、市），這個碳交易市場將暫時只納入電力行業(yè)。到時，全國碳市場將實現(xiàn)規(guī)則統(tǒng)一、互聯(lián)互通、嚴格監(jiān)管，由國家統(tǒng)一制定配額分配方法，省級政府依據(jù)分配方法向轄區(qū)內(nèi)企業(yè)分配配額。

關(guān)于碳交易市場的減排效果，目前研究大都基于CGE模型進行理論預測[1-5]。有研究發(fā)現(xiàn)，在當前中國的碳排放免費配額比例及碳排放價格下，排放企業(yè)很難有動力進行減排，減排量對碳排放免費配額比例及排放價格的敏感性較弱[6]。但也有實證檢驗結(jié)果表明，碳交易將促進碳減排，導致營運成本增加、勞動生產(chǎn)率降低，同時正向影響資本生產(chǎn)率，促進企業(yè)利潤與收入增長;碳交易在一定程度上能實現(xiàn)綠色效率與企業(yè)效益的雙贏[7]。碳市場所處經(jīng)濟體的經(jīng)濟情況及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化對減排效果具有重要影響：在管理對象具有減排潛力的情況下，配額總量低于碳排放需求將有效促進減排;在管理對象邊際減排效應遞減的情況下，配額總量的松緊程度對減排效果作用不大[8]。當前中國碳交易市場上存在大量策略性交易者，此類交易者在分布區(qū)域及行業(yè)上存在顯著特征，其存在將降低總體交易量、增加市場合規(guī)成本[9]。最近的研究成果表明，中國已經(jīng)試行的排污權(quán)交易制度能夠顯著降低單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗和提高綠色全要素能源效率。排污權(quán)交易制度通過提高市場化水平、完善政府與市場關(guān)系和提升要素市場發(fā)育度降低單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗，通過綠色創(chuàng)新提高綠色全要素能源效率[10]。

本文系統(tǒng)考察了1997—2017年中國在降低碳排放強度方面所取得的進步，并進行了分地區(qū)、分產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)分析，以找出碳排放強度較高地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征，從而論證碳排放問題從根本上來說是一個經(jīng)濟發(fā)展問題?！笆奈濉逼陂g，進一步減排需要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、深化經(jīng)濟體制改革。

一、中國碳排放總量和碳排放強度的變化趨勢

改革開放以來，受人口增長及化工、建材、礦業(yè)等工業(yè)行業(yè)發(fā)展的影響，中國二氧化碳排放量不斷提升，生態(tài)環(huán)境狀況日趨嚴峻。碳排放量上升的基本原因可分為兩個方面：一是人口上升。圖1（下頁）給出了中國、美國和日本1980—2019年的人口變化趨勢。中國人口于1995年突破12億，2005年突破13億，2019年突破14億。人口的增加催生了能源消耗需求，也進一步促進了碳排放量增長。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。中國第二次產(chǎn)業(yè)革命背景下的GDP增長，主要是以化石能源為基礎(chǔ)的經(jīng)濟增長，由此導致二氧化碳排放量的急劇上升。從1978年開始，中國碳排放量進入增長快車道。圖2（下頁）展示了中國、美國、日本1960—2016年的碳排放量的變化情況。中國的碳排放量1970年后超過日本;2005年，中國碳排放量超過美國。根據(jù)CEIC的數(shù)據(jù)，2014年之后，中國碳排放量出現(xiàn)拐點并開始回落。目前，中國碳排放量仍處于較高水平，截至2016年，中國碳排放量為98.9億噸，為美國（50.1億噸）的1.97倍、日本（11.4億噸）的8.68倍。

根據(jù)CEIC的數(shù)據(jù)，中國的碳排放量有兩大特征：一是處于世界高位，二是已經(jīng)開始回落。為了進一步驗證這一結(jié)論，這里使用CEAD數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)，繪制了1997—2017年中國碳排放量的變化趨勢圖。由圖3可以看出，2017年，中國碳排放量仍然處于上升趨勢，沒有出現(xiàn)拐點。但是，若考慮碳排放強度，即每萬元GDP所承受的二氧化碳排放量，該指標1997—2017年呈現(xiàn)明顯的下降趨勢（見圖4）。1997—2017年，碳排放強度降低了2.49噸/萬元;其中，1997—2006年，碳排放強度僅從3.68噸/萬元降至2.82噸/萬元，降低額僅為0.86噸/萬元;2006—2017年，碳排放強度從2.82噸/萬元下降至1.19噸/萬元，降低額為1.63噸/萬元。也就是說，1997—2017年的碳排放強度降幅僅為全部降幅的1/3，而2006—2017年的碳排放強度降幅占到全部降幅的2/3。從全國平均來說，碳排放強度的降低趨勢2006年以后才愈來愈明顯。這意味著中國減排工作的效果在提升。

二、我國碳排放強度變化趨勢的分省份結(jié)構(gòu)分析

我們對各省份進行分類，以二氧化碳排放量與GDP之比來度量碳排放強度。以2017年的碳排放強度為基礎(chǔ)，分別將平均碳排放強度低于1噸/萬元、介于1噸/萬元至2噸/萬元之間、高于2噸/萬元的省份分類為“輕排放省份”“中排放省份”“重排放省份”，具體如表1（下頁）所示。

圖5呈現(xiàn)的是中國2017年碳排放強度最低的6個省份1997—2017年碳排放強度的變化情況。從2017年的數(shù)據(jù)來看，北京的碳排放強度最低，為0.3噸/萬元，其次是廣東（0.604噸/萬元）、上海（0.620噸/萬元），福建和浙江的碳排放強度稍高一點，分別為0.715噸/萬元和0.738噸/萬元，天津在這6個省份中最高（0.760噸/萬元）。

然而，1997年這6個省份的排序順序則有所不同，當時，福建省的碳排放強度最低，為1.54噸/萬元，其次是廣東（2.12噸/萬元）、浙江（2.46噸/萬元）、北京（2.98噸/萬元）、上海（3.00噸/萬元）、天津（4.06噸/萬元）。這說明，天津和北京是這20年6個省份中碳排放強度降低幅度較大的省份。

同時，從圖5中可以看出，除福建碳排放強度在下降的過程中有所波動外，其他省份的碳排放強度均在穩(wěn)步降低，并且都在向低于1噸/萬元收斂。1997年這6個省份的最高碳排放強度與最低碳排放強度的差是2.52噸/萬元，而2017年二者之差降低為0.46噸/萬元。這說明，2017年碳排放強度最低的6個省份的減排行為逐漸趨于一致。

圖6給出了中國碳排放強度最高的4個省份1997—2017年碳排放強度的變化情況，從中可發(fā)現(xiàn)如下特征：第一，這4個省份在過去20年中碳排放強度降低額分別為：山西（6.93噸/萬元）、新疆（2.37噸/萬元）、內(nèi)蒙古（4.44噸/萬元）、寧夏（2.53噸/萬元），在這4個省份中，山西和內(nèi)蒙古的減排效果比較明顯，而新疆和寧夏的減排幅度只有1997年的30%多。第二，2017年這4個省份的碳排放強度都在3噸/萬元以上，其平均水平是全國碳排放強度的3倍多。

中國2009年在哥本哈根世界氣候大會上首次提出中國溫室氣體減排量化目標，承諾到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放量較2005年下降40%～45%。由表2全國和分省份的數(shù)據(jù)可以看出，2017年中國的全國平均值和大部分省份實際上已經(jīng)提前實現(xiàn)這一目標，只有新疆、內(nèi)蒙古和寧夏沒有完成這一減排目標，其中，內(nèi)蒙古和寧夏已接近完成。

三、中國碳排放強度變化趨勢的行業(yè)結(jié)構(gòu)分析

（一）分行業(yè)碳排放強度的變化趨勢

受分行業(yè)GDP的數(shù)據(jù)可得性限制，我們以二氧化碳排放量與行業(yè)內(nèi)企業(yè)營業(yè)收入之比來度量碳排放強度（“其他礦采選業(yè)”的數(shù)據(jù)部分缺失且波動較大，因而未予報告）。結(jié)果如表3所示。

從表3可以發(fā)現(xiàn)：第一，1997—2017年大部分行業(yè)的碳排放強度呈下降趨勢，只有廢棄資源綜合利用業(yè)的碳排放強度2010年以后有所上升。第二，2017年，在全部34個兩位數(shù)的工業(yè)行業(yè)中，只有4個行業(yè)（廢棄資源綜合利用業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、電力蒸汽熱水生產(chǎn)供應業(yè)）的碳排放強度超過1噸/萬元，這也是需要重點關(guān)注的減排行業(yè)。

（二）碳排放強度最高的4個行業(yè)的排放強度變化

我們以2017年的碳排放強度為基準，選取碳排放強度列前4位的行業(yè)進行分析。從長期來看，各行業(yè)碳排放強度均呈下降態(tài)勢。2013年以后，列前4位行業(yè)的碳排放強度有所抬升（見圖7）。

（三）“輕排放行業(yè)”“中排放行業(yè)”“重排放行業(yè)”的碳排放強度均值變化

我們進一步對各行業(yè)進行分類分析。以2017年的碳排放強度為基準，分別將碳排放強度低于0.05噸/萬元、介于0.05噸/萬元至0.5噸/萬元之間、高于0.5噸/萬元的行業(yè)分類為“輕排放行業(yè)”“中排放行業(yè)”“重排放行業(yè)”（見表4）。我們還求得各分類下行業(yè)碳排放強度均值，并繪制了碳排放強度均值的變動圖（見圖8），發(fā)現(xiàn)三類標準下各行業(yè)碳排放強度的均值都呈下降態(tài)勢;2013年之后，輕排放行業(yè)、中排放行業(yè)的碳排放強度均值的下降趨勢得以延續(xù)，但重排放行業(yè)的碳排放強度均值有所增加。

2016年印發(fā)的《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于切實做好全國碳排放權(quán)交易市場啟動重點工作的通知》提出，將石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空八大重點行業(yè)納入全國碳排放權(quán)交易市場第一階段試點（2017年，確定將首先納入發(fā)電行業(yè)）。建材、航空行業(yè)缺少對應數(shù)據(jù)，其余6個行業(yè)中，黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)（鋼鐵）、石油加工及煉焦業(yè)（石化）、化學原料及制品制造業(yè)（化工）、有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)（有色）、造紙及紙制品業(yè)（造紙）、電力蒸汽熱水生產(chǎn)供應業(yè)（電力）均屬于高排放行業(yè)或中排放行業(yè)，這表明碳市場中重點行業(yè)的選取具有較強的針對性。2013年之后，電力、鋼鐵、石化等行業(yè)碳排放強度均有所提升（見圖9），對此需要予以特別關(guān)注。

四、省際間碳排放強度差異的行業(yè)結(jié)構(gòu)分析

為什么有些省份的碳排放強度下降得比較快，而另一些省份的碳排放強度至今仍比較高呢？我們認為，這與省份間不同碳排放強度的行業(yè)分布差異有直接關(guān)系。這里分別針對碳排放強度較高及較低的省份進行深入分析。以2017年碳排放強度為基準，碳排放強度最低的4個省份為北京、廣東、上海、福建。4個省份的碳排放行業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)以下特征：第一，碳排放量最大的行業(yè)均為電力蒸汽熱水生產(chǎn)供應業(yè);第二，交通運輸、倉儲及郵電通信業(yè)均占據(jù)重要位置，碳排放量在所有行業(yè)中分別位列第2、2、2、4位;第三，生活消費產(chǎn)業(yè)碳排放量在北京、上海均位居前列;第四，碳排放產(chǎn)業(yè)集中度較低，除廣東外（52.2%），碳排放第一大來源占比均未超過50%（見圖10）?？傮w來看，碳排放量較低的省份第三產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為均衡。

以2017年碳排放強度為基準，碳排放強度最高的4個省份為山西、新疆、內(nèi)蒙古、寧夏。這4個省份的碳排放行業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)以下特征：第一，碳排放量最大的行業(yè)均為電力蒸汽熱水生產(chǎn)供應業(yè)，與低排放省份相同;第二，交通運輸、倉儲及郵電通信業(yè)產(chǎn)生的碳排放占比普遍低于低排放省份，排放量在4個省份所有行業(yè)中分別位列第4、4、4、6位;第三，生活消費產(chǎn)業(yè)碳排放量較低，在4個省份中均未排入行業(yè)前4位;第四，黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)碳排放量較高，在4個省份的所有行業(yè)中分別位列第2、3、3、2位;第五，碳排放產(chǎn)業(yè)集中度較高，4個省份碳排放第一大來源占比均超過50%，碳排放強度排名前2位的內(nèi)蒙古和寧夏甚至超過70%，且隨著碳排放強度的增加，碳排放產(chǎn)業(yè)集中度漸次提高（見圖11，下頁）?？傮w來看，碳排放強度較高的省份冶煉、化工產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均衡性相對不足。

五、碳排放強度的國際比較

這里將2016年中國的全國碳排放強度數(shù)據(jù)及分省份碳排放強度數(shù)據(jù)，與美國、日本及人均GDP與中國接近的幾個國家的碳排放強度數(shù)據(jù)進行比較，以考察中國在碳減排領(lǐng)域的國際相對地位。由于CEIC數(shù)據(jù)庫中其他國家碳排放強度的最新數(shù)據(jù)只更新到2016年，此處統(tǒng)一使用2016年數(shù)據(jù)進行比較，根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2016年中國人均GDP為8148美元，與之接近的前后6個國家分別為墨西哥（8740美元）、巴西（8710美元）、俄羅斯（8705美元）、多米尼加（8081美元）、古巴（8081美元）、哈薩克斯坦（7715美元）。本文選擇上述6個國家及美國、日本的2016年碳排放強度與中國及分省份的碳排放強度數(shù)據(jù)進行比較。

在圖12（下頁）中，中國及其他8個國家的碳排放強度用淺色表示，中國30個省份（西藏數(shù)據(jù)缺失）的碳排放強度用深色表示。其中，國外的8個國家的碳排放強度數(shù)據(jù)來自CEIC數(shù)據(jù)庫，我們還從CEIC數(shù)據(jù)庫中提取了中國的碳排放強度數(shù)據(jù)（中國-CEIC）;中國各省份的碳排放強度數(shù)據(jù)來自CEAD數(shù)據(jù)庫。

從圖12可以看出，與其他國家相比，除俄羅斯、哈薩克斯坦外，各國碳排放強度均低于中國-CEIC的排放強度。從整體來看，2016年中國碳排放強度不僅遠高于日本和美國，而且也高于除俄羅斯、哈薩克斯坦外的其余與中國人均GDP接近的4個國家。中國的碳排放強度是巴西的5倍，是多米尼加、古巴、墨西哥的2.5倍。

但是，如果我們分省份來看就會發(fā)現(xiàn)，雖然中國整體碳排放強度高于與中國人均GDP接近的發(fā)展中國家，但中國仍有較多省份的碳排放強度與同等發(fā)展水平的發(fā)展中國家接近，如北京（0.2千克/美元）的碳排放強度甚至達到了接近日本的低水平。廣東（0.4千克/美元）、上海（0.5千克/美元）、福建（0.5千克/美元）、浙江（0.5千克/美元）也與同等發(fā)展中國家的碳排放強度接近。天津、重慶、湖南、江蘇、四川、湖北這6個省市的碳排放強度均為0.6千克/美元，海南的碳排放強度為0.7克/美元。2016年，中國有12個省份的碳排放強度與同等發(fā)展水平的發(fā)展中國家接近。而中國在碳排放強度上高于俄羅斯或哈薩克斯坦的10個省份，即黑龍江（1.2千克/美元）、遼寧（1.4千克/美元）、甘肅（1.4千克/美元）、貴州（1.4千克/美元）、青海（1.5千克/美元）、河北（1.6千克/美元）、內(nèi)蒙古（2.2千克/美元）、山西（2.3千克/美元）、新疆（2.6千克/美元）和寧夏（2.9千克/美元），全部分布在黃河以北或者西南地區(qū)。較高的碳排放強度本質(zhì)上反映了較低的經(jīng)濟發(fā)展水平，解決碳排放問題應回歸到優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略上來。

六、“十四五”時期中國減排政策的優(yōu)化策略

就碳排放強度而言，中國在過去20年里，尤其是在“十二五”“十三五”期間，取得了明顯的進步。“十三五”時期，中國在PM2.5顆粒物治理方面取得了顯著進步，2014—2019年東部地區(qū)的PM2.5顆粒物下降了近40%。但從國際比較看，2016年中國的碳排放強度全國平均水平仍然是日本的5倍、美國的3.3倍。2020年9月22日，習近平主席在聯(lián)合國大會上對于未來又作出了新的承諾：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和?！边@個承諾分為近期目標和遠期目標。就近期目標而言，這就意味著中國要在接下來的兩個五年規(guī)劃期內(nèi)實現(xiàn)碳排放總量下降。其實，在2030年力爭實現(xiàn)碳排放量達到峰值，是2016年中國參加《巴黎協(xié)定》時作出的承諾。后來國內(nèi)學術(shù)界對此目標作過研究，有的研究者曾經(jīng)提出，中國可能在2025年就能夠?qū)崿F(xiàn)碳排放達到峰值，然后下降。然而，經(jīng)過各方面研究論證，現(xiàn)在把碳排放量達到峰值的時間點定在2030年，是更為妥當?shù)摹?/p>

2030年實現(xiàn)碳排放達到峰值的目標并不容易。具體理由如下：第一，對于什么是中國碳排放量的峰值，是不好預測的，充滿了不確定性。這涉及未來中國GDP的規(guī)模和發(fā)展速度，以及中國能源結(jié)構(gòu)變化的趨勢。參考北京理工大學能源與環(huán)境政策研究中心發(fā)布的報告《“十三五”及2030年能源經(jīng)濟展望》，到2030年，中國能源消費量約為54.6億噸標準煤，按1噸標準煤會產(chǎn)生2.6噸碳排放量來算，這個能源消費量相當于141.96億噸碳排放量。該碳排放規(guī)模比目前的碳排放量高出40多億噸。第二，假設中國GDP在未來10年保持一定的增速，比如說每年4%，則到2030年中國的GDP規(guī)模會達到152.54萬億元（按目前的不變價格計算）。而按照這樣的GDP規(guī)模，2030年中國的碳排放強度將為0.931噸/萬元，要比目前1.19噸/萬元的碳排放強度下降21.8%。這說明，為了實現(xiàn)2030年碳排放達到峰值的目標，在GDP增速保持一定水平的前提下，碳排放強度還需進一步下降。

中國碳排放強度的省際分析和行業(yè)分析表明，進一步降低碳排放強度的難點和重點在于中國北方的8個高排放省份，即青海、甘肅、遼寧、河北、山西、新疆、內(nèi)蒙古、寧夏。從產(chǎn)業(yè)分布來看，碳排放強度最高的行業(yè)是電力行業(yè)。盡管電力行業(yè)的碳排放強度已從1997年的29.23噸/萬元降至2017年的8.25噸/萬元，但強度仍然相對較高。電力仍然是我國碳排放的最大來源，因而電力市場將成為中國“十四五”期間減排的重點。中國下一階段治理碳排放的重點應該放在這8個省份和電力等少數(shù)行業(yè)上。

“十四五”時期，為降低碳排放強度，應主要采取兩類措施：一是改善中國的能源結(jié)構(gòu)，增加可再生能源在總能源中的比重，降低化石能源的比重;二是在目前的能源結(jié)構(gòu)下，進一步節(jié)能減排，綜合采用行政干預、財稅和金融手段，促使和激勵企業(yè)、個人、家庭等微觀單位降低碳排放量。

（一）改善能源結(jié)構(gòu)，完善低碳產(chǎn)業(yè)政策

改善能源結(jié)構(gòu)以降低碳排放總量，需要依靠技術(shù)革命。政府的產(chǎn)業(yè)政策和微觀政策會大大推進新技術(shù)革命。就低碳工業(yè)化程度（即可再生能源占全部能源的比重）而言，2013年，世界的平均水平為9.3%，歐盟為12.6%，中國為9.9%，法國為8.7%，英國為7.8%，日本為6.9%，美國為5.4%，韓國為0.7%?？梢姡袊牡吞脊I(yè)化水平高于世界平均水平，也高于法國、英國、日本、美國、韓國。在低碳化方面，“十四五”時期中國可以大有作為?，F(xiàn)階段，在產(chǎn)業(yè)政策上，中國正在推動工業(yè)4.0、智能制造、互聯(lián)網(wǎng)+、分享經(jīng)濟、3D打印、新能源、電動汽車等新產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)。這個政策方向在“十四五”時期應得到進一步加強，并且要更加精確化。要適度推進“新基建”，著力突破節(jié)能、低碳、儲能、智能等關(guān)鍵技術(shù)。在能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型方面，應當力爭到2030年前，讓低碳工業(yè)化程度提高到20%。

需要強調(diào)的是，在微觀政策方面，除繼續(xù)對新能源產(chǎn)業(yè)給予適當補貼外，還應當加大對高能效建筑、低碳供熱、碳捕捉與儲存、低碳農(nóng)業(yè)設備等的投資力度。要力推能夠促進碳中和的消費方式和生產(chǎn)方式。

（二）完善現(xiàn)有能源結(jié)構(gòu)下降低碳排放量和碳排放強度的政府規(guī)制政策、稅收政策和金融市場機制

1.完善環(huán)境規(guī)制政策，綜合利用行政干預、城市規(guī)劃和立法等手段

到目前為止，中國在減排方面的成果主要是運用行政手段取得的：政府是各地“煤改氣”工程實施中的主要推手和監(jiān)督者;各級政府制定淘汰落后技術(shù)，以指令性的方式下達給企業(yè)減排指標，并且關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)了相當一批高排放的企業(yè);即使是在實行碳交易市場試點的省份，重點企業(yè)的碳排放額度也都是由政府決定的。政府的這些做法，在目前的減排階段是比較有成效的。但是，以行政手段來實施減排，也會帶來“一刀切”的問題。同時，政府在排放額度的分配上，仍然以參照現(xiàn)有的企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、設備能力為主要原則，即企業(yè)原來排放的基數(shù)越大，現(xiàn)在和未來可獲得的排放額度就越大。這客觀上造成了“鞭打快牛”的效果。“十四五”期間，政府仍需繼續(xù)在環(huán)境規(guī)制、行政干預、立法和城市規(guī)劃等方面發(fā)揮作用，以降低碳排放量和碳排放強度。

具體而言，要從如下方面著手：第一，繼續(xù)執(zhí)行分配排放指標的功能。行政手段仍然需要，只是應按中國在“十四五”期間的總體減排目標逐年下調(diào)碳排放指標。同時，對于自主減排有成效的企業(yè)應該適當給予額度獎勵，鼓勵其運用由獎勵獲得的碳排放指標在碳交易市場上獲得交易收益。第二，政府在產(chǎn)業(yè)政策上應繼續(xù)扶助低排放的產(chǎn)業(yè)，支持低排放的新產(chǎn)業(yè)項目上馬。第三，大力推進旨在降低碳排放的立法。比如，為確保碳排放交易履行，有必要出臺相關(guān)行政法規(guī)。第四，政府尤其是地方政府，在城市規(guī)劃制定過程中，應以降低碳排放為目標而投入資源。老城市、老市區(qū)必須重點改造現(xiàn)有的基礎(chǔ)設施，以提高能源利用效率，降低碳排放量;新興城市則應按低碳標準來建設，以跨越傳統(tǒng)的碳密集增長階段，避免走“先發(fā)展后治理”的老路?！笆奈濉逼陂g，中國在減排上應該逐步從以行政手段為主轉(zhuǎn)向以市場機制為主。以市場機制為基礎(chǔ)來實施減排，主要的方式就是碳稅和碳交易兩種。

2.實施旨在降低碳排放的稅收政策

目前，世界上已有三類國家開征碳稅：第一類是以丹麥、荷蘭為代表的北歐國家，它們較早開始推行碳稅，力度也比較大，到20世紀末，基本上都構(gòu)建起了較為完備的碳稅制度;第二類是以美國、德國為代表的歐美經(jīng)濟發(fā)達國家，這類國家在OECD和歐盟的帶動下，于20世紀末開始了稅制綠化工作，目前也相繼開征了碳稅;第三類國家是以日本、新加坡等為代表的部分國家，這些國家在早期較少運用稅收手段來解決減排問題，2007年以后也開征了碳稅。碳稅按照微觀排放單位的實際碳排放量來征收，有利于遏制企業(yè)的碳排放行為，但是也可能對GDP增長帶來負面效應。中國近十多年關(guān)于碳稅的開征也有不少討論，但是決策層對此一直比較謹慎。我們認為，“十四五”期間，中國應該推出旨在降低碳排放的稅收立法。

第一，“十四五”期間，中國最有可能開征碳稅的領(lǐng)域是電力行業(yè)，因為電力行業(yè)是中國最大的碳排放行業(yè)。需要考慮的是，電力價格屬于基礎(chǔ)價，開征碳稅收后的電價會有所上升，將對下游產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品價格產(chǎn)生一系列影響。對于征收碳稅導致的電價上升問題，可從兩方面解決：一方面，電價由于碳稅而出現(xiàn)的上升本身可以通過政府對消費者的適當補貼而得到緩和;另一方面，電價小幅上升也可適當遏制電力消費，以降低電力消費所導致的碳排放。

第二，可以考慮與碳交易并行的碳稅。除了考慮對電力行業(yè)單獨開征碳稅以外，還可考慮在實行碳交易的所有行業(yè)中，針對以能源使用量度量碳排放的小企業(yè)開征碳稅。因為目前參與碳交易的企業(yè)均為能源消費的大企業(yè)（以10 000噸標準煤/年為門檻），由于參與碳交易會面臨碳價格約束，這些大企業(yè)可能會改善碳排放行為，而處于碳交易體系以外的眾多小企業(yè)，目前仍在免費進行碳排放。這種局面應加以改變，而碳稅就是一種選擇。

3.對碳交易市場予以完善和升級

從理論上說，碳交易和碳金融市場是比較理想的減排機制。原因在于，相對碳稅而言，第一，碳交易本身不會直接造成生產(chǎn)量下降（當然減排會帶來GDP的間接下降）。第二，碳交易后，即便是政府免費下發(fā)的碳排放指標也會形成市場價格，從而使得過去免費排放二氧化碳變?yōu)槭召M排放，這時，企業(yè)每排放一單位碳，將付出一定代價，并且均為私人代價。在這種機制下，排放企業(yè)在排放時將進行經(jīng)濟考量，從而會從動力機制上遏制排放，有利于實現(xiàn)總排放量的減少。第三，即便碳交易短期較難實現(xiàn)減少總排放量的目標，交易本身也會使減排邊際成本低的企業(yè)主動多減排，將節(jié)省的排放指標出售給減排邊際成本比較高的企業(yè)，從而在社會總減排指標不變的前提下，降低減排的總成本。這將為減排節(jié)省資源，間接提高GDP，進而降低碳排放強度。

目前，8個納入試點的省市需繳納配額的重點單位數(shù)量均已超過100家，其中北京、深圳重點排放單位數(shù)量已超過700家。截至2020年8月末，8家境內(nèi)碳排放交易所累計掛牌成交額（自有交易數(shù)據(jù)以來的成交額之和）為65.8億元。其中，廣東碳排放交易成交額最大，為23.0億元，湖北次之，為14.7億元;天津、福建、重慶成交額相對較小，分別為2.1億元、1.9億元、0.3億元。截至2020年8月末，碳排放交易所累計掛牌成交量3.1億噸。其中，廣東成交量最大，為1.4億噸，天津、福建、重慶成交量相對較小，分別為0.11億噸、0.10億噸、0.09億噸。

總體來看，目前中國碳交易市場還不夠完善。第一，只有8個省份在試點，且其交易量較小，年交易量只占全國碳排放量的5%左右。第二，大多數(shù)企業(yè)都沒有進入碳排放系統(tǒng)。即便是在達到碳消費標準的重點排放企業(yè)中（以10 000噸標準煤/年為門檻），仍有許多企業(yè)沒有進入碳市場交易，失去了改善其排放行為的機會。據(jù)國家發(fā)展和改革委員會統(tǒng)計，在2013年我國試行碳交易體制時，首批納入的企業(yè)數(shù)量為7000～8000家，而截至2017年，進入碳交易體系的企業(yè)還不到3000家。第三，目前的碳交易系統(tǒng)實行各省份獨立、省際隔離，碳交易權(quán)的定價也只能反映某一省份內(nèi)部的邊際減排成本信息，碳交易所帶來的邊際減排成本最小化的效益無法在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)。第四，目前碳排放權(quán)交易系統(tǒng)都建在經(jīng)濟比較發(fā)達、碳排放強度一般較低的省份，而華北、西北地區(qū)的一些碳排放強度高的省份則沒有進行碳排放權(quán)交易的機會，這不利于這些地區(qū)提高碳減排效率。第五，目前碳交易市場交易量不大，碳價格仍偏低。2017年，國家碳排放交易體系（ETS）內(nèi)的碳價格只有38元/噸，2020年上升至74元/噸，這樣的碳價難以起到有效遏制碳排放的作用。

“十四五”期間，中國的碳市場交易系統(tǒng)完善可從如下方面著手：第一，如果建立全國碳市場體系的條件還不成熟，可以考慮擴大分省份的碳排放權(quán)交易市場體系的試點。第二，完成全國范圍內(nèi)的碳排放權(quán)交易系統(tǒng)建設，如此可大大提高碳市場交易效率。第三，電力行業(yè)的碳排放權(quán)交易系統(tǒng)的籌備工作從2017年就已開始，已準備3年，應早日推出。第四，應推進有利于碳交易市場制度的立法或者制定行政法規(guī)。第五，擴大參與碳交易的企業(yè)數(shù)量，降低企業(yè)進入碳市場的門檻。比如，可以考慮把“10 000噸標準煤/年”的門檻降為“5000噸標準煤/年”。據(jù)國家發(fā)展和改革委員會估計，“十四五”期間，將有十多萬家企業(yè)進入中國碳交易市場。第六，擴大碳交易品種，開發(fā)出新的碳交易品種。比如，推出“林碳匯業(yè)”，將植樹造林所產(chǎn)生的減排效應折算成減排指標，進入碳金融市場，讓綠色金融發(fā)揮“碳中和”的效應[11]。第七，在完善碳交易市場的基礎(chǔ)上，逐步做大碳市場規(guī)模，逐步提高中國的碳價格，讓國家碳排放交易市場體系對企業(yè)投資決策產(chǎn)生更大的影響。

The Change Trend of Carbon Emission Intensity in China and the Policy Optimization of Carbon Emission Reduction during the 14th Five-Year Plan Period

PING Xin-qiao? ZHENG Meng-yuan? CAO He-ping

Abstract： We find sharp decrease of Carbon Emission Intensity（CEI） in China， which is the carbon dioxide discharged per unit GDP， from 0.368 tonne per thousand yuan in 1997 to 0.119 tonne per thousand yuan in 2017. Regional and sectoral analysis demonstrates the great imbalance of CEI in China. CEIs of most provinces and industries have decreased towards that of developing countries with same developing level， while even decreased to the level of highly developed countries in some provinces. During the 14th Five-year Plan Period， efforts shall be made on 8 provinces in Northern China， which is Qinghai， Gansu， Liaoning， Hebei， Shanxi， Xinjiang， Inner Mongolia and Ningxia， and the Electricity Industry， to further reduce CEI. In addition to existing administrative tools to lower Carbon Emission Allocations， emission units shall get more incentive to reduce CEI through marketable industrial and micro policy designs. Existing pilot carbon exchange markets also needs to be expanded and upgraded.

Key words： carbon emission; carbon emission intensity; low-carbon economy; sustainable development

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作者簡介：平新喬，北京大學經(jīng)濟學院教授、博士生導師;鄭夢圓（通信作者），北京大學經(jīng)濟學院博士研究生;曹和平，北京大學經(jīng)濟學院教授、博士生導師。