范春英 龔睿

摘? ?要： 村委會(huì)任期制改革關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和中國特色社會(huì)主義國家治理能力的提升。如何通過改革村民自治規(guī)程提升國家治理體系的制度供給能力是改革的出發(fā)點(diǎn)。處理好提升國家治理的有效性、維護(hù)農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性、維護(hù)基層公民自治權(quán)利的正當(dāng)性三者之間的關(guān)系成為決定這次改革成效的關(guān)鍵，也是化解改革潛在危機(jī)的關(guān)鍵舉措。

關(guān)鍵詞： 村委會(huì)任期制; 國家治理現(xiàn)代化; 改革

中圖分類號(hào)： D630? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.04.006

The Era Value and Crisis Resolution of the Tenure System Reform of Village Committee

FAN Chun-ying ， GONG Rui

（Shandong University， Jinan 250100， China）

Abstract： The tenure system reform of Village committee has a connection with rural revitalization and the governance ability of the country of socialism with Chinese characteristics. It is the reforms start point to change villager autonomy rules to promote the institution supply ability of country governance system. To deal well with the relationship among country governance effectiveness， the leadership authority of rural grassroots Party organizations and the legitimacy of grass-roots civil autonomy becomes the key to the reform， and the key measure to resolve potential crisis in the reform.

Key words： tenure system of village committee; country governance modernization; reform

一、問題的提出

自1988年農(nóng)村依法試行村委會(huì)選舉以來，農(nóng)村基層民主形式不斷豐富，極大地推動(dòng)了中國特色社會(huì)主義民主政治的實(shí)踐與發(fā)展。在看到三十年以來農(nóng)村基層民主取得重大成績的同時(shí)，更要看到農(nóng)村基層自治各層面存在的問題。

一是自治組織和自治主體問題。具體體現(xiàn)在以村委會(huì)、村務(wù)理事會(huì)等為代表的農(nóng)村自治組織的培育和發(fā)展中的失范問題，以及農(nóng)村公共事務(wù)參與主體缺失問題。

二是以村委會(huì)為中心的基層自治問題。如村委會(huì)組織問題、村委會(huì)制度章程問題、村委會(huì)建設(shè)問題、村委會(huì)選舉及任期問題。

其中，村委會(huì)選舉與任期是農(nóng)村基層自治的一個(gè)微觀層面，但卻是關(guān)涉農(nóng)村基層自治民主、公正、效能的關(guān)鍵一環(huán)和重要節(jié)點(diǎn)。村委會(huì)選舉和原有任期制中存在的關(guān)聯(lián)性問題嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村作為國家治理基礎(chǔ)單元作用的發(fā)揮，這是促進(jìn)村委會(huì)任期制改革的重要推力之一。

理論上，村委會(huì)任期制改革是完善農(nóng)村基層自治的重要環(huán)節(jié)，涉及基層自治的規(guī)范性、制度性、程序性問題，村委會(huì)是國家治理的末端，是政黨權(quán)力在基層農(nóng)村的嵌入載體。因此，農(nóng)村村委會(huì)任期制改革立基于村民自治、國家權(quán)力和政黨組織三者的聯(lián)系，是影響農(nóng)村政治秩序和政策延續(xù)的關(guān)鍵變量。

一是誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷相互促進(jìn)中的國家權(quán)力、政黨組織與村民自治。新中國成立以來，農(nóng)村的改革多由農(nóng)民自發(fā)推動(dòng)，而后，國家提供相關(guān)的制度供給，將成功經(jīng)驗(yàn)制度化、規(guī)范化，并不斷充實(shí)和完善制度供給，即誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷相結(jié)合的結(jié)果。村委會(huì)任期制改革便是在村民自治的實(shí)踐中進(jìn)行的配套制度供給，將村民自治與國家治理結(jié)合，形成自下而上與自上而下的良性互動(dòng)。村委會(huì)任期制改革由原來的三年改為五年，在權(quán)力的期限上形成與鄉(xiāng)級(jí)政府任期相同的設(shè)計(jì)，以此更有效勾連了國家權(quán)力和村民自治，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政權(quán)對農(nóng)村的指導(dǎo)和監(jiān)督、政策的貫徹實(shí)施、村民政治參與的延展等具體方面納入國家治理的大格局中。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是農(nóng)村基層自治的方向引領(lǐng)，村委會(huì)是政黨權(quán)力嵌入的重要載體，村委會(huì)任期制改為五年，與黨委任期一致，解決了基層村委會(huì)和黨組的任期交錯(cuò)問題，利于厘清“兩委”關(guān)系。使黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)主體、時(shí)間、場域的一致，將黨的領(lǐng)導(dǎo)與村委會(huì)任期同頻，利于黨對干部的考察、選拔與任用，利于黨對村委會(huì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)現(xiàn)黨委、村委雙軌同頻運(yùn)行是促進(jìn)村民自治規(guī)范化、制度化發(fā)展的有效路徑。使村委會(huì)和基層黨組織更緊密地聯(lián)系起來有利于將農(nóng)村置于更廣闊和開放的政黨和國家共同體之中。[1]

村委會(huì)任期制改革從時(shí)間維度上鉤連了村民自治與國家權(quán)力、政黨組織，突破了改革只局限在職能變遷、機(jī)構(gòu)增減、央地關(guān)系處理的理路，為基層改革開辟了新局面。國家權(quán)力、政黨權(quán)力、自治權(quán)力的三元復(fù)合是國家治理現(xiàn)代化中農(nóng)村治理現(xiàn)代化的邏輯理路。以黨在政治、組織、思想上的領(lǐng)導(dǎo)為導(dǎo)向，以國家權(quán)力進(jìn)行規(guī)制和約束，實(shí)現(xiàn)富有活力和效能的村民自治。

二是政治秩序、政策延續(xù)與村委會(huì)任期制改革。農(nóng)村問題是基礎(chǔ)問題，農(nóng)民問題是根本性的問題。馬克思強(qiáng)調(diào)，無產(chǎn)階級(jí)要把農(nóng)民爭取過來，與農(nóng)民階級(jí)形成合唱，“在一切農(nóng)民國度中的獨(dú)唱是不免要變成孤鴻哀鳴的?！盵2]無論是革命時(shí)期還是建設(shè)時(shí)期，農(nóng)村在中國國家建構(gòu)和建設(shè)中都起到了基礎(chǔ)性作用。1936年，毛澤東在接受美國作家斯諾采訪時(shí)說：“誰贏得了農(nóng)民，誰就會(huì)贏得了中國”，[3]鞏固發(fā)展了農(nóng)村便是把握住了中國社會(huì)的底盤，農(nóng)村的政治秩序是中國政治安全的壓艙石。亨廷頓提出，對于后發(fā)現(xiàn)代化國家，制度化是政治秩序的關(guān)鍵因素。鄧小平指出，領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。[4]在農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的中國，村委會(huì)任期制度改革是關(guān)乎農(nóng)村安定、國家安全的時(shí)代命題。

在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村的政治秩序事關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)全局。賀雪峰認(rèn)為，農(nóng)村成了中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池[5]。由農(nóng)村產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)彈性、制度彈性為現(xiàn)代化劇變提供了緩沖。農(nóng)村政治秩序首先在于人的穩(wěn)定，而干部隊(duì)伍的穩(wěn)定又是重中之重。任期的延長利于干部隊(duì)伍的穩(wěn)定，便于村委會(huì)成員將更多時(shí)間和精力投入到任期內(nèi)工作中。同時(shí)，五年的任期制改革與政治規(guī)劃中的五年規(guī)劃同頻，與上級(jí)政府任期相同，為政策的延續(xù)提供了順暢的通道，使對村委會(huì)成員的績效評(píng)價(jià)更具操作性和可控性。農(nóng)村制度供給正在制約性、規(guī)范性的基礎(chǔ)上體現(xiàn)出科學(xué)性、操作性的特征，這是制度逐漸成熟的表現(xiàn)。某種程度上，政治秩序、政策延續(xù)與村委會(huì)任期延長呈正相關(guān)態(tài)勢。

更值得關(guān)注的是，任何制度的改革都是解決社會(huì)總問題的一部分，是政治、社會(huì)、文化網(wǎng)絡(luò)中的一端，其效能的實(shí)現(xiàn)有賴于整個(gè)政治社會(huì)生態(tài)的邏輯自洽。任何制度的改變勢必引起新的正向因素的發(fā)展，相應(yīng)地某些負(fù)面因素也會(huì)被激活。村委會(huì)任期制改革是新時(shí)代國家治理現(xiàn)代化建設(shè)格局中的時(shí)代命題，它有著怎樣的時(shí)代價(jià)值，存在哪些潛在的危機(jī)，危機(jī)如何化解？這一系列問題的提出是推動(dòng)此次改革走向精細(xì)化、科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)村委會(huì)效能的重要推力。

二、村委會(huì)任期制改革是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措

農(nóng)村在現(xiàn)代化國家的政治中起著舉足輕重的作用。[6]農(nóng)村治理的成效是影響國家治理現(xiàn)代化發(fā)展的重要變量。因此，必須打造與現(xiàn)代國家治理體系相適應(yīng)的農(nóng)村基層組織。黨的十九大提出，加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。以增強(qiáng)農(nóng)村基層組織活力為目標(biāo)推進(jìn)村委會(huì)任期制改革，強(qiáng)化政治權(quán)力在基層的實(shí)現(xiàn)能力是推動(dòng)國家治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

一是任期制改革是增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力的關(guān)鍵舉措。從中國近代歷史維度看，鄉(xiāng)村革命與鄉(xiāng)村建設(shè)構(gòu)成了黨建國家的邏輯起點(diǎn)。中華人民共和國成立后，特別是改革開放以來，農(nóng)村基層民主的發(fā)展成為黨領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代國家建構(gòu)的重要內(nèi)容之一。改革開放初期，為了增強(qiáng)黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善中國特色社會(huì)主義制度體系以促進(jìn)現(xiàn)代國家建構(gòu)，中共十一屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》將“在基層政權(quán)和基層社會(huì)生活中逐步實(shí)現(xiàn)人民的直接民主”納入國家制度建設(shè)的日程上來。由此，將農(nóng)民以制度化的政治參與渠道納入政治系統(tǒng)內(nèi)部成為中國共產(chǎn)黨在改革時(shí)期提高政治認(rèn)同，以此培育領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力的重要舉措，這也是其后《村民委員會(huì)組織法》頒布和施行的重要依據(jù)。

《村民委員會(huì)組織法》的頒布以成文法的形式保障了公民的政治參與權(quán)利，理順了作為基層自治組織的村委會(huì)與作為執(zhí)政主體的農(nóng)村黨組織之間的關(guān)系，塑造了以政黨權(quán)力為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村場域的現(xiàn)代國家建構(gòu)模式，村民自治制度則成為當(dāng)代中國特色社會(huì)主義四大政治制度之一。依據(jù)福山的觀點(diǎn)，現(xiàn)代國家建構(gòu)將是一個(gè)長期的歷史過程，當(dāng)制度環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，“未能妥善因應(yīng)，便會(huì)引發(fā)政治衰敗”。[7]而通過延長村委會(huì)任期，可以說是黨在新時(shí)代依據(jù)制度環(huán)境變化，增強(qiáng)黨在農(nóng)村地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代國家建構(gòu)能力的重要方式之一，也是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力建設(shè)的歷史延續(xù)。

二是任期制改革是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村由自治體向共治體發(fā)展的關(guān)鍵舉措。當(dāng)下農(nóng)村基層自治本質(zhì)上是一種公共權(quán)力規(guī)制下的有限自治，甚至有學(xué)者將其視為“國家治理功能的實(shí)現(xiàn)部分，仍然建立在國家權(quán)力主導(dǎo)的支配性和依附性關(guān)系上”。[8]農(nóng)村基層自治組織既是社會(huì)組織，同時(shí)作為政治系統(tǒng)的延伸，有效地增強(qiáng)了國家權(quán)力的滲透力。另一方面，正是由于農(nóng)村基層組織的雙重屬性導(dǎo)致了其在一定時(shí)期脫離國家權(quán)力規(guī)制而出現(xiàn)權(quán)力失范。主要表現(xiàn)為部分村委會(huì)過分強(qiáng)調(diào)“民主”因素，而忽視村委會(huì)國家治理角色的履行，導(dǎo)致“鄉(xiāng)政”與“村治”之間存在一定的裂隙，部分基層自治組織既不能做到自治，也不能做到共治，最終導(dǎo)致了薄弱渙散村的出現(xiàn)。中國特色社會(huì)主義國家治理現(xiàn)代化乃是包括鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化在內(nèi)的完備系統(tǒng)，如何從制度建設(shè)角度完善農(nóng)村基層民主制度，形成基層自治與國家治理的合力，成為新時(shí)代農(nóng)村基層制度建構(gòu)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

國家治理的現(xiàn)代化首先是治理制度的現(xiàn)代化。“治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。”[9]因此，以改革村委會(huì)任期制為切入點(diǎn)實(shí)現(xiàn)村民自治組織與基層政權(quán)任期的對接，促進(jìn)鄉(xiāng)村自治與國家治理的有機(jī)結(jié)合是當(dāng)前制度建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容之一。新時(shí)代，在鄉(xiāng)村場域國家治理能力的提升，需要鄉(xiāng)村“自治”與“官治”的結(jié)合。任期制改革使得作為自治機(jī)構(gòu)的村委會(huì)任期與基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任期相一致，有效地實(shí)現(xiàn)了村治與鄉(xiāng)政的同頻共振，將鄉(xiāng)村納入國家治理體系內(nèi)。在農(nóng)村基層構(gòu)建由黨組織領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)村公民主導(dǎo)、基層政府參與的現(xiàn)代鄉(xiāng)村“共治”模式，促進(jìn)國家治理能力的提升。

三是任期制改革是維護(hù)基層穩(wěn)定，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵舉措。從宏觀方面看，“郡縣治，天下安?！编l(xiāng)村作為國家政治的穩(wěn)定劑在現(xiàn)代國家治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。習(xí)近平同志在2019年省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討班提出，各級(jí)黨委和政府要堅(jiān)決貫徹總體國家安全觀，落實(shí)黨中央關(guān)于維護(hù)政治安全的各項(xiàng)要求，確保我國政治安全。鄉(xiāng)村治理的良好與否關(guān)系著國家政治安全。當(dāng)前，村民自治的主要問題之一是部分村委會(huì)退變?yōu)猷l(xiāng)村事實(shí)上的統(tǒng)治者，基層自治權(quán)力出現(xiàn)異化，村民自治制度并未發(fā)揮政治穩(wěn)定劑作用。改革村委會(huì)任期，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織和基層政府對村委會(huì)產(chǎn)生、日常工作等環(huán)節(jié)的監(jiān)督有助于從政治系統(tǒng)內(nèi)部化解村委會(huì)權(quán)力異化的風(fēng)險(xiǎn)，這是防范“黑天鵝事件”與“灰犀牛事件”的重要舉措。

從微觀方面看，改革村委會(huì)任期可以增強(qiáng)基層干部隊(duì)伍的穩(wěn)定性。改革前，村委會(huì)任期為三年，較短的任期尚不足以激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情，甚至在一些地方流行著“一年看，兩年干，三年等著換”的說法，三年的任期實(shí)際上被縮短為一年，造成上級(jí)的政策無法貫徹，基層群眾的要求無法有效落實(shí)。而在村干部層面上，村委會(huì)主任成為榮譽(yù)性角色。村委會(huì)層面上的小官大貪現(xiàn)象層出不窮。從而造成村委會(huì)空轉(zhuǎn)，增加了行政成本。延長村委會(huì)任期事實(shí)上增強(qiáng)了干部隊(duì)伍的穩(wěn)定性，增強(qiáng)了農(nóng)村政策的延續(xù)性，可以說是穩(wěn)定基層的重要舉措。

三、村委會(huì)任期制改革的潛在危機(jī)

村委會(huì)任期制改革是在增強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施能力的時(shí)代背景下展開的，如何通過村委會(huì)任期制改革增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，激發(fā)鄉(xiāng)村自治活力，促進(jìn)鄉(xiāng)村的全面振興是村民自治制度改革的聚焦點(diǎn)，這個(gè)過程存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

一是黨對鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)如何提升。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如何將黨的權(quán)力內(nèi)嵌到鄉(xiāng)村自治過程將影響黨對鄉(xiāng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)成效。

一方面，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》提出“堅(jiān)持農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位，大力推進(jìn)黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任和集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織負(fù)責(zé)人”，這是在維護(hù)農(nóng)村基層自治的同時(shí)從人事制度角度強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)能力和促進(jìn)國家治理能力提升的關(guān)鍵措施。但是，這里潛在的一個(gè)問題是實(shí)行上述改革后鄉(xiāng)村兩委班子成員關(guān)系如何處理，是否會(huì)出現(xiàn)農(nóng)村基層黨組織，特別是黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員操持鄉(xiāng)村事務(wù)，出現(xiàn)權(quán)力異化問題。我們說，加強(qiáng)黨對鄉(xiāng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，其目標(biāo)在于做到黨在鄉(xiāng)村工作中的領(lǐng)導(dǎo)而非操持，總攬而不包攬。另一方面，以村委會(huì)任期制改革為切入點(diǎn)提升黨在農(nóng)村的治理能力關(guān)鍵在于合理劃分兩委事權(quán)范圍，特別是合理劃分“一把手”的權(quán)力成為加強(qiáng)黨對農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)能力，提升鄉(xiāng)村治理能力的關(guān)鍵。這里實(shí)際上涉及誰領(lǐng)導(dǎo)、如何領(lǐng)導(dǎo)、依靠什么領(lǐng)導(dǎo)的問題。改革后，如何防止出現(xiàn)部分村干部以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)為借口，借助任期制的延長長期把持村務(wù)事實(shí)上弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)的問題成為亟待解決的問題之一。

二是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理模式如何建構(gòu)。中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，融入傳統(tǒng)政治文化因素的多元治理模式。它是由一系列正式制度安排和非正式制度安排構(gòu)成的現(xiàn)代治理體系。村委會(huì)任期制改革首先是一種有關(guān)正式制度安排的強(qiáng)制性制度變遷過程，作為制度體系的組成部分，其改革必然會(huì)受到鄉(xiāng)村已存在的各種非正式的制度安排的影響。對于傳統(tǒng)村莊而言， 可能并非越是現(xiàn)代的鄉(xiāng)村體制就越好。鄉(xiāng)村體制與鄉(xiāng)村社會(huì)如果不匹配， 就可能會(huì)變成形式主義， 形成高成本的空轉(zhuǎn)。[10]村委會(huì)任期制度改革一定要關(guān)照鄉(xiāng)村實(shí)際，尤其是要與鄉(xiāng)村非正式制度的正向因素對接，克服非正式制度負(fù)向因素的弊端，與鄉(xiāng)土文化因素相結(jié)合，營造有利于鄉(xiāng)村治理的制度環(huán)境。

建立在傳統(tǒng)的血緣、地緣、業(yè)緣、趣緣基礎(chǔ)上的非正式制度安排依然是影響當(dāng)下鄉(xiāng)村治理的重要因素。但是，從另一個(gè)角度，基于上述因素引發(fā)的鄉(xiāng)村治理家族化、宗族化現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)依然存在。且這一現(xiàn)象在村委會(huì)選舉過程中表現(xiàn)得更為明顯。村委會(huì)選舉改革將產(chǎn)生兩個(gè)直接后果：其一，鄉(xiāng)村兩委干部“一肩挑”趨勢將更加明顯;其二，任期的延長將在一定程度上增強(qiáng)權(quán)力的集中性。如果家族、宗族勢力得不到有效規(guī)制，那么鄉(xiāng)村公共權(quán)力將異化為私人權(quán)力。這與通過延長村委會(huì)任期，激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)熱情的初衷是相違背的。因此，如何化解農(nóng)村政治中的宗族化、家族化傾向，保障權(quán)力的公共屬性將成為影響村委會(huì)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

三是鄉(xiāng)村自治的效能如何提升。此次《村委會(huì)組織法》的修訂是在將政黨權(quán)力重新內(nèi)嵌于鄉(xiāng)村治理制度的宏觀背景下產(chǎn)生的，是在增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，重塑國家治理能力和提升基層民主自治能力三重維度上展開的。塑造現(xiàn)代國家治理能力是核心，提升基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)能力、保障基層群眾自治權(quán)利是兩翼，三者不可偏廢。村民自治制度是保障基層群眾自治權(quán)的根本性制度安排，村委會(huì)任期的延長正是基于上述現(xiàn)實(shí)因素所做的決策。改革后如何處理好村委會(huì)與上級(jí)政府關(guān)系，既要保障村民自治組織的性質(zhì)，又要履行國家治理能力的功能將是檢驗(yàn)這次改革成效的一項(xiàng)重要指標(biāo)。

村委會(huì)任期制改革后，村委會(huì)任期與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任期一致。上級(jí)政府的支持是村委會(huì)開展工作的重要保障;而根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，村民委員會(huì)應(yīng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事實(shí)上形成了特殊的工作關(guān)系。改革后，這種趨勢會(huì)更加明顯，怎樣防止村干部淪落為上級(jí)政府的代理者，維護(hù)好村委會(huì)自治組織性質(zhì)，在村干部的選拔方面既要體現(xiàn)黨組織和上級(jí)政府的意圖，又要貫徹干部選拔中的“五湖四?！本癯蔀楦母镏胸巾毺幚淼囊粋€(gè)問題。

四是“空心化”背景下村委會(huì)如何吸納治理主體。農(nóng)村空心化是不爭的事實(shí)，鄉(xiāng)村人口的大量流失與空心化、農(nóng)民的老齡化也導(dǎo)致鄉(xiāng)村自治主體缺失。[11] 這里涉及兩個(gè)問題，一個(gè)是吸引力問題，一個(gè)是激勵(lì)問題。怎樣一方面拓寬鄉(xiāng)村就業(yè)渠道，完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮鄉(xiāng)村生態(tài)、傳統(tǒng)、文化優(yōu)勢，提高鄉(xiāng)村吸引力，吸引有鄉(xiāng)土聯(lián)系的精英返鄉(xiāng)以充實(shí)自治主體群體。另一方面，如何以村委會(huì)任期制改革為契機(jī)，為村委會(huì)成員長遠(yuǎn)發(fā)展搭建制度平臺(tái)，促進(jìn)村委會(huì)成員的良性流動(dòng)，儲(chǔ)蓄后備精英人才。從人員儲(chǔ)備和任期延長兩個(gè)層面防止村委會(huì)成為空轉(zhuǎn)的架子的同時(shí)增強(qiáng)不同職位間的流動(dòng)，防止因長期“執(zhí)政”而產(chǎn)生官僚作風(fēng)的弊端。

四、化解村委會(huì)任期制改革潛在危機(jī)的建議

村委會(huì)選舉改革與鄉(xiāng)村治理機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村治理權(quán)力關(guān)系的重塑。正確處理好治理主體之間的關(guān)系、重構(gòu)鄉(xiāng)村治理的政治生態(tài)與提升黨的權(quán)力在鄉(xiāng)村治理中的實(shí)現(xiàn)能力是化解村委會(huì)任期制改革潛在危機(jī)的重要措施。

一是以事權(quán)劃分為切入點(diǎn)，重塑鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力關(guān)系。鄉(xiāng)村治理主體間的事權(quán)劃分將決定著治理成效，是鞏固任期制改革的重要措施。為建構(gòu)合理的鄉(xiāng)村治理的權(quán)力關(guān)系，必須重塑基層政權(quán)、村級(jí)治理權(quán)力主體之間的關(guān)系。

第一，以權(quán)力清單形式規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在鄉(xiāng)村治理中的事權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決不能直接干預(yù)村民自治，特別是違法介入村委會(huì)選舉。地方黨委應(yīng)該根據(jù)實(shí)際，主導(dǎo)完善以黨內(nèi)法規(guī)為代表的軟法體系和以地方性法規(guī)為代表的硬法體系，規(guī)范村級(jí)兩委事權(quán)。在保障農(nóng)村基層黨組織對鄉(xiāng)村事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)基礎(chǔ)上，明確農(nóng)村兩委并非競爭性關(guān)系，黨政分工配合，保障村委會(huì)自治權(quán)利的履行。

第二，明確任期制改革的目標(biāo)是維護(hù)和鞏固村委會(huì)自治組織屬性，而非國家公權(quán)力的再下沉。村委會(huì)任期延長后，應(yīng)在《憲法》、《村民委員會(huì)組織法》等法律基礎(chǔ)上，以成文法的形式界定村務(wù)、政務(wù)、黨務(wù)范圍，在法律規(guī)定范圍內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)及農(nóng)村基層黨組織依法支持村民自治，堅(jiān)決杜絕村民自治異化為黨員自治、黨支部自治、家族和宗族自治。

二是完善基層自治權(quán)利保障機(jī)制，提升村民自治能力?；鶎幼灾螜?quán)利保障機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。

第一，增強(qiáng)正式制度安排的供給能力。依據(jù)民政部所制定的《村民委員會(huì)選舉規(guī)程》，在總結(jié)各地村委會(huì)選舉成功案例的基礎(chǔ)上，全國人大制定統(tǒng)一的《村委會(huì)選舉辦法》，提高村民委員會(huì)選舉的法治性與權(quán)威性。這是將村民委員會(huì)的自治性與政治性耦合的制度路徑。

第二，提升非正式制度安排的時(shí)代性。如何將中國傳統(tǒng)政治中的積極因素融入新時(shí)代鄉(xiāng)村治理過程是降低鄉(xiāng)村治理制度供給成本的有效路徑。傳統(tǒng)政治中的鄉(xiāng)賢是維護(hù)鄉(xiāng)村秩序、促進(jìn)鄉(xiāng)村治理良性發(fā)展的重要因素。新時(shí)代，黨和政府應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)村建設(shè)的需要有意識(shí)地促成新鄉(xiāng)賢群體成長。對特殊群體給予政策扶植，鼓勵(lì)具有較高知識(shí)水平的青年自愿回鄉(xiāng)，從整體上提升農(nóng)民素質(zhì)，這也是壯大村委會(huì)后備干部人選的必然選擇。同時(shí)，應(yīng)該通過政策制定鼓勵(lì)具有鄉(xiāng)村背景的退休公職人員返鄉(xiāng)，鼓勵(lì)他們積極參與村委會(huì)工作，甚至可以參與競選村委會(huì)工作人員，以在現(xiàn)階段提升鄉(xiāng)村治理和自治水平。

第三，構(gòu)建良性制度環(huán)境。為了防止村委會(huì)任期制加劇家族政治、宗族政治的潛在危害性，必須建構(gòu)具有時(shí)代精神的農(nóng)村基層治理的政治生態(tài)。這種政治生態(tài)的構(gòu)建必須以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為藍(lán)本，吸收傳統(tǒng)儒家政治中“仁愛”等思想的合理內(nèi)核，構(gòu)建適用于現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的制度環(huán)境。一方面，這種制度環(huán)境的建構(gòu)將有助于鄉(xiāng)村治理權(quán)力的公共性指向，從宏觀上防止鄉(xiāng)村治理權(quán)力的異化，這是提升村委會(huì)選舉科學(xué)性的宏觀保障;另一方面，現(xiàn)代鄉(xiāng)村政治生態(tài)的建構(gòu)，有助于公平、公正、公開選舉環(huán)境的建立，有效克服當(dāng)前部分村委會(huì)選舉中存在的賄選等問題。

三是發(fā)揮黨在農(nóng)村工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。具體到村委會(huì)選舉過程，加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)做好以下幾個(gè)方面的工作。

第一，提升黨組織對村委會(huì)候選人員的考查力度。村委會(huì)的有限自治性質(zhì)決定了其成員的確定過程不能絕對脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。這個(gè)過程既要維護(hù)村委會(huì)的自治屬性，又要體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織應(yīng)該根據(jù)各地鄉(xiāng)村治理的實(shí)際情況，依據(jù)國家法律科學(xué)地細(xì)化村委會(huì)組成人員任職資格，保障黨對村委會(huì)選舉的初始領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

第二，強(qiáng)化基層黨組織對村委會(huì)選舉過程的監(jiān)督力度。其一，應(yīng)動(dòng)員具有黨員身份的村民對村委會(huì)選舉過程主動(dòng)監(jiān)督，對選舉中存在的違規(guī)行為及時(shí)通過黨內(nèi)渠道進(jìn)行反饋，基層黨組織應(yīng)根據(jù)法律程序進(jìn)行處理，從而完成對村委會(huì)選舉的監(jiān)督。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，對村委會(huì)選舉進(jìn)行全程跟蹤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委利用現(xiàn)存的黨政機(jī)制實(shí)現(xiàn)對村委會(huì)換屆工作的監(jiān)督，保障農(nóng)村基層換屆的權(quán)威性與合法性。

第三，強(qiáng)化村級(jí)黨組織對村委會(huì)工作的監(jiān)督力度，保障權(quán)利救濟(jì)的有效性。針對當(dāng)前由于違法成本較低而導(dǎo)致部分地區(qū)所存在的鄉(xiāng)村治理家族化、宗族化傾向，以及由于村委會(huì)任期的延長而可能加劇這一問題的潛在危險(xiǎn)，應(yīng)加強(qiáng)黨對村委會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，以保障基層公民權(quán)利救濟(jì)的有效性。在工作中加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和農(nóng)村基層黨組織對村委會(huì)工作的監(jiān)督力度。其一，在完善村務(wù)公開、黨務(wù)公開的基礎(chǔ)上，上級(jí)黨委可以利用黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制加強(qiáng)對具有黨員身份的村委會(huì)干部的直接監(jiān)督，治理農(nóng)村基層的微腐敗。其二，村級(jí)黨組織應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)對“三重一大”事項(xiàng)的決策權(quán)，事實(shí)上建立村級(jí)黨組織的決定成為村委會(huì)決策的“前置程序”，增強(qiáng)村級(jí)黨組織對村委會(huì)的權(quán)力制約力度，杜絕村委會(huì)成為特定利益代理者，以維護(hù)村民的合法權(quán)利，防止村委會(huì)權(quán)力失范。

四是以村委會(huì)任期制改革為契機(jī)，強(qiáng)化農(nóng)村治理主體吸納與培養(yǎng)，提高村委會(huì)工作效能。

第一，以村委會(huì)任期延長為契機(jī)，積極吸納新鄉(xiāng)賢與外部精英。新鄉(xiāng)賢多是在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中成長起來的精英，他們或者在家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)有成或者在外積累了一定的資本，是鄉(xiāng)村同輩中的佼佼者。他們富有資本、見解、溝通表達(dá)能力、鄉(xiāng)土情結(jié)、公共精神，這使他們在樸素的鄉(xiāng)村贏得了權(quán)威，他們是鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生性資源。外部精英則主要指在國家推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下產(chǎn)生的大學(xué)生村官、軍轉(zhuǎn)干部、駐村干部群體，他們富有高智力、能力、現(xiàn)代化格局，是鄉(xiāng)村發(fā)展的外生性資源。要在各個(gè)層面吸引這兩個(gè)群體共同致力于鄉(xiāng)村發(fā)展。制度上，優(yōu)化村委會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置，注重扁平化、直接性，為治理主體政治參與提供便捷通道;權(quán)力運(yùn)行上，將大學(xué)生村官、軍轉(zhuǎn)干部、駐村干部的他治與鄉(xiāng)村新鄉(xiāng)賢的自治結(jié)合，形成自治與他治良性促進(jìn)的態(tài)勢;資源整合上，在爭取人才、資本齊下鄉(xiāng)的同時(shí)，積極挖掘鄉(xiāng)村固有的生態(tài)、文化、自然資源，形成整體合力;發(fā)展規(guī)劃上，根據(jù)改革后的任期制制定適宜的年度發(fā)展規(guī)劃，著眼鄉(xiāng)村的長遠(yuǎn)發(fā)展，為鄉(xiāng)村發(fā)展謀大局。

第二，避免任期延長導(dǎo)致的弊端，培養(yǎng)高素質(zhì)人才隊(duì)伍。一方面，在機(jī)制不健全情況下，任期延長容易造成職位固化，職位被長期霸占或不同職位間缺乏流動(dòng)。這對建構(gòu)農(nóng)村基層自治監(jiān)督體系提出了更高的要求，這有賴于將村民、黨組織、鄉(xiāng)級(jí)政府等不同層級(jí)監(jiān)督主體內(nèi)置于對村委會(huì)的監(jiān)督體系中。將正式制度規(guī)范與鄉(xiāng)村非正式制度制約相結(jié)合，法治與德治相結(jié)合，形成內(nèi)外監(jiān)督力量聚合的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，探索不同職位間的流動(dòng)，提高部門整體的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)合性。另一方面，隨著任期的延長，官本位、官僚作風(fēng)等陋習(xí)易復(fù)燃。需將法治、監(jiān)督、評(píng)議相結(jié)合，從制度層面全方位戒除陋習(xí)。

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[責(zé)任編輯、校對：葉慧娟]

收稿日期： 2020-10-19

基金項(xiàng)目： 山東大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視閾下農(nóng)村基層黨組織政治建設(shè)問題研究”（2018GN056）

作者簡介： 范春英（1985- ），女，山東聊城人，碩士研究生，研究方向：中國政府與政治; 龔睿（1986- ），男，山東棗莊人，助理研究員，政治學(xué)理論博士，黨的建設(shè)博士后，主要從事政黨政治研究。