師小娟

[提要] 在國有企業(yè)混合所有制改革背景下，非國有股東的介入對國有企業(yè)的影響日益明顯。本文對已有非國有股東參與國企治理相關(guān)研究成果進行梳理，在此基礎(chǔ)上進一步歸納提出提高非國有股東參與公司治理相關(guān)政策建議。并針對已有研究存在的空白，對非國有股東治理效應(yīng)的研究方向進行展望。

關(guān)鍵詞：非國有股東;混合所有制改革;文獻綜述

中圖分類號：F272.3 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年8月20日

一、引言

1990年，我國開始進行一系列的改革，改革的中心先是經(jīng)濟建設(shè)，之后為國企改革，最后迎來了全面深化改革浪潮;2013年，黨的十八屆三中全會召開，提出了“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”，再一次將混合所有制改革提高至戰(zhàn)略高度;2014年又進一步提出“加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”;2017年，國企混合所有制改革進入全面加速階段，使得混改進入落地狀態(tài)。歷時三十多年，我國以混合所有制為代表的所有制改革效果明顯，特別是之后伴隨著系列政策及文件的頻繁出臺、自身發(fā)展需求，大量國有企業(yè)結(jié)合自身實際情況，改變了股權(quán)結(jié)構(gòu)，進行混合所有制改革，也就是國有和非國有股本交叉持有、相互交融。由于國有企業(yè)在我國經(jīng)濟中占有舉足輕重的地位，所以國企成為了混改的重點對象。即使已然取得了一些成績，但囿于歷史、體制，國企內(nèi)部治理機制仍然存在著諸多缺陷，需要進一步來完善它。并且由于我國的制度背景獨一無二，在我國國企中，國企的決策控制權(quán)幾乎掌握在國資委的手中，但它不能直接享受監(jiān)督經(jīng)理人的利益，即監(jiān)督成本高于監(jiān)督利益，便缺乏動機監(jiān)督國企高管。因此，當(dāng)非國有股東進入國企后，如何提高其治理作用就成為了理論界和學(xué)術(shù)界一致關(guān)注的話題。以這個背景為基礎(chǔ)，在這樣的情形下，非常有必要去討論非國有股東的治理效應(yīng)。

二、非國有股東治理效應(yīng)文獻綜述

國有企業(yè)作為我國經(jīng)濟的主干，學(xué)者和企業(yè)家一直重點關(guān)注它的治理水平問題。由于公司治理的重點是董事會治理，所以通過股東大會投票和董事會投票這兩種方式，股東可以參與公司治理。由于監(jiān)督收益比成本低太多，于是對國企高管激勵和監(jiān)督的動機機制不完善，使得國企出現(xiàn)更嚴重的代理問題，且“一股獨大”現(xiàn)象在國企中較為普遍。因此，國企積極引入非國有資本，鑒于它的決策模式和目標偏好與國有股東有著很大的差別，它進入后，就會在國企中有一定的所有權(quán)，進而它將有動力去改善激勵監(jiān)督機制，從而減少高管機會主義行為。在混改中，非國有股東優(yōu)化了國企的兩大結(jié)構(gòu)，即股權(quán)結(jié)構(gòu)和董事會人員結(jié)構(gòu)，具體表現(xiàn)為在股權(quán)結(jié)構(gòu)上制衡，在高層治理方面監(jiān)督。也就是說，從企業(yè)角度上，優(yōu)化國企的兩大核心問題——“所有者缺位”和“內(nèi)部人控制”，最終表現(xiàn)為改善國企的經(jīng)營決策，增強公司治理效率。這些觀點得到了大量經(jīng)驗證據(jù)的支持。通過對文獻進行歸納整理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有文獻對非國有股東治理效應(yīng)的研究一般從股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)兩個角度來塑造非國有股東的治理角色，討論非國有股東參與公司治理的程度與國有企業(yè)治理機制和效果間的關(guān)系。

（一）股權(quán)結(jié)構(gòu)維度。從公司治理效果角度來看，國企中的非國有資本可能會更多的考慮公司利益，使得國有股東原本的行政強勢地位下降，而且各種性質(zhì)的股東之間制約及監(jiān)督，形成了利益共同體，不僅使國企具有多樣的資源，而且獲取資源的成本降低，外部環(huán)境要求的合規(guī)性得到了滿足，最終表現(xiàn)為公司績效的提高。也就是說，非國有股東持股可以提高國企的業(yè)績、提高國企的盈利能力，有利于提高國企的經(jīng)營業(yè)績。

在投資效率方面，混合所有制改革會使得非國有股東擁有一定的股權(quán)，進而使其能夠參與公司的決策等，從而能夠顯著緩解第一類代理問題，而非國有股東自身的“逐利天性”會激勵其積極監(jiān)督國企高管，有效解決過度投資問題，強化國企內(nèi)部監(jiān)督機制，國企治理水平和投資效率得到了提升改善。

在創(chuàng)新能力方面，非國有股東持股比例越高，政府的干預(yù)成本也會越高。所以，為了減輕來自政府政治目標的政治壓力，國有企業(yè)將增加非國有股權(quán)的比例，從而降低其政策性負擔(dān)，最終有利于企業(yè)出于價值最大化的經(jīng)營目標展開更多的創(chuàng)新活動，在民營化過程中，個人或民營經(jīng)濟主體股權(quán)比例提高，公司的治理機制就越完善，從而管理人員更能投入熱情并增強企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力，并最終鼓勵國企開展更多的創(chuàng)新活動。

在風(fēng)險承擔(dān)能力方面，將非國有資本引入國有企業(yè)，即國企民營化，民營化降低了政府官員向企業(yè)收取租金的行為。因此，在國企民營化之后，企業(yè)可以去選擇更積極的投資策略，即政府在選擇國企管理者時，往往會選擇對其達到政治目的有幫助的人，而不是那些管理能力高的人，以實現(xiàn)企業(yè)價值最大化，選擇更多高風(fēng)險投資項目，從而完善公司治理。民營化后，新股東取代了高級管理人員，并雇用了更多有能力的管理人員擔(dān)任高級管理人員。同時，新股東更可能建立有效的激勵和監(jiān)督機制。因此，民營化可以提升經(jīng)理人投資決策中的冒險程度，并促使經(jīng)理人更愿意冒險，使得企業(yè)價值和股東財富最大化，增強國企的風(fēng)險承擔(dān)能力。

現(xiàn)有研究還發(fā)現(xiàn)，非國有股東委派董事可以有效提高高管薪酬-業(yè)績敏感性、股利分紅、增進國有資產(chǎn)保值增值、推進國企的市場化進程。此外，也有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)非國有股東持股與會計信息質(zhì)量和內(nèi)部控制等無顯著關(guān)系，這也說明了國企混改不能僅止步于淺層次，而應(yīng)探索更深層次，即治理結(jié)構(gòu)層面。

（二）治理結(jié)構(gòu)維度。在治理結(jié)構(gòu)維度方面，Boateng and Huang發(fā)現(xiàn)異質(zhì)性股東的存在提高了公司現(xiàn)金持有量的估值，改善了公司的內(nèi)部控制，降低了公司持有現(xiàn)金的代理成本，提升了企業(yè)的創(chuàng)新能力;非國有股東可以通過向國有企業(yè)董事會委派董事代表來積極監(jiān)督國企內(nèi)部經(jīng)營管理活動。這不僅僅表現(xiàn)了非國有股東具有參與國企公司治理的能力，也反映出它愿意積極參與的想法。當(dāng)非國有股東在國企董事會有一席之地并具有一定發(fā)言權(quán)時，可以使得董事會進行戰(zhàn)略決策時，考慮更加周到，從而做出正確且有效的決策，對于改變國有股東“一言堂”現(xiàn)象也非常有效。非國有資本追求利益的本性使得非國有股東將焦點更多地放在如何最大限度地提高公司的投資收益和績效上。為了使自己的利益不受侵害，非國有股東具有強烈的動力去監(jiān)督國企的管理層，完善企業(yè)內(nèi)部控制制度，從而避免利益受到損害。同時，非國有股東不僅可以限制股權(quán)結(jié)構(gòu)中的國有股東，而且可以通過人員委派來管理和監(jiān)督國企原“準官員”在管理權(quán)結(jié)構(gòu)中的地位，也就是說，非國有股東有能力增強國有企業(yè)內(nèi)部控制質(zhì)量。當(dāng)內(nèi)部和外部治理能力不足時，非國有股東可以通過任命高管代表參與公司治理，比僅僅擁有股權(quán)更能提高企業(yè)會計信息質(zhì)量，更能發(fā)揮有效的治理作用，證明在國企治理中引入非國有股東可以增強國企的會計信息質(zhì)量。

在薪酬契約方面：一是非國有股東追求利益最大化的特征使得其特別愿意去監(jiān)督國企高管的一些行為，這就使得其可以在國企中充分發(fā)揮他的所有者權(quán)力，最終國企的內(nèi)部治理機制得到很大程度的改善;二是通過任命高管代表能夠有效監(jiān)督國企的內(nèi)部管理和經(jīng)營活動，可以使得非國有股東掌握一些其他僅限董事會成員了解的信息，減緩國企的“內(nèi)部人控制”問題，從而有效地緩解內(nèi)部人控制帶來的國企高管超額薪酬問題。所以，非國有股東積極參與國企治理可以有效地對管理層權(quán)力進行制衡，并使得高管的薪酬-業(yè)績敏感性得到很大程度上的提升，經(jīng)理變更對企業(yè)業(yè)績的敏感性越顯著，越有利于公司績效的提升。

此外，在投資效率方面，增加非國有股東的持股比例可以提高對國有股東進行制衡的能力，非國有股東在股東大會中投票權(quán)和話語權(quán)的提升，使得政府難以對其進行干預(yù)，主要體現(xiàn)為難度和成本的增加，進而使得國企的政策性負擔(dān)感減小，最終使得國企謹慎決策，降低過度投資水平。一直以來，非國有股東面臨著兩大問題，分別是“道德風(fēng)險”與“逆向選擇”，為了緩解這兩大問題，非國有股東會積極爭取進入董事會，或者任命代表自身利益的董事進行管理，使得在國企面對重大經(jīng)營決策時，能夠直接進行參與，制衡與監(jiān)督國企的行政類高管。已有研究也發(fā)現(xiàn)，在董事會上，非國有股東任命的董事積極地參與，使得議案順利而高效形成，并且這些董事比獨董了解更多信息，從而可能持反對意見。另外，由非國有股東任命的董事對上市公司的業(yè)務(wù)更熟悉，并且時間和精力充裕從而能夠去獲取信息，為非國有股東搜集充足的內(nèi)部信息，以這些信息為基礎(chǔ)，非國有股東就可以做出決定，即深層次干預(yù)抑或退出，緩解信息不對稱問題和非國有股東“用腳投票”的“退出威脅”，可以使得國企謹慎決策，減少過度投資行為，從一定程度上降低國有企業(yè)的過度投資水平?，F(xiàn)有研究還發(fā)現(xiàn)，非國有股東可以通過向國企委派董事，抑制政府干預(yù)和高管自利，從而提升國企的并購績效水平。

三、政策建議

首先，對企業(yè)而言，應(yīng)該充分認識到非國有股東的重要作用，積極引進不同類型的投資者，以優(yōu)化其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。不同性質(zhì)的非國有股東治理效果不同。在外資股東、機構(gòu)投資者和民營股東中，后兩者的治理效應(yīng)更顯著，因此可優(yōu)先考慮引入上述兩種性質(zhì)的非國有股東進入國有企業(yè)，以便更好地發(fā)揮非國有股東的治理作用。

其次，應(yīng)確保非國有股東應(yīng)有權(quán)利（如投票權(quán)和董事委派權(quán)等），使其更好地發(fā)揮制衡、監(jiān)督作用。一方面現(xiàn)階段非國有股東在國企中的持股比例總體仍然較低，企業(yè)可適當(dāng)提高非國有股東持股的相對水平和集中度，引入一些持股比例達到一定標準的參股大股東，增強其制衡國有控股股東的能力。同時，應(yīng)繼續(xù)堅持“去行政化”改革，完善國企內(nèi)部治理機制，提升股東大會的公平性和透明性，保證非國有股東對股東大會決議事項的事前知情權(quán)、事中參與權(quán)以及事后監(jiān)督權(quán)。另一方面通過委派董事的方式參與董事會決策也是非國有股東“發(fā)聲”的重要保障，企業(yè)應(yīng)盡量保證持股比例達到標準的非國有股東向公司委派代表自身利益的董事，提高非國有股東參與公司治理的積極性。

對政策制定者而言，應(yīng)加快改革步伐，降低非國有股東進入國企的門檻。一方面應(yīng)繼續(xù)深層次推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、完善服務(wù)改革，逐步放寬和取消非國有股東投資入股的事前審批，同時強化事后監(jiān)督，由“嚴進寬管”轉(zhuǎn)向“寬進嚴管”;另一方面進一步完善相關(guān)法律法規(guī)，明確產(chǎn)權(quán)及相應(yīng)的責(zé)任歸屬，使非國有資本能夠進退有據(jù)，消除了國企負責(zé)人擔(dān)心承擔(dān)“國有資產(chǎn)流失”罪名的憂慮。

四、未來研究方向

現(xiàn)階段，由于非國有股東持股比例和是否委派董事容易觀察和計算，因此學(xué)者們用其來測度非國有股東參與國企治理程度，但這可能并不能準確反映國企中非國有股東參與公司治理的實際情況。未來研究者可以考慮從國企實踐出發(fā)，通過理論分析、實地調(diào)研、專家咨詢等方法，重新設(shè)計指標來精確測度非國有股東參與國企公司的治理程度，并基于一指標進一步探索非國有股東的治理效應(yīng)，可以考慮從非國有股東對國企并購績效或資本配置效率或加入外部監(jiān)督機制，如分析師關(guān)注、環(huán)境不確定性等角度進行進一步的探究。

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