吳飛 孫曙生

摘? ? ? 要：加強(qiáng)社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)建設(shè)最重要、最有效的途徑是實(shí)現(xiàn)宣傳思想文化工作體系法治化。江蘇省宣傳思想文化領(lǐng)域法治建設(shè)走在了全國(guó)前列，但其在立法體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系與法治保障體系四個(gè)方面仍需改進(jìn)。本文通過對(duì)江蘇省十三個(gè)設(shè)區(qū)的市宣傳思想文化領(lǐng)域法治建設(shè)的相關(guān)問題進(jìn)行梳理，在實(shí)踐結(jié)合理論的基礎(chǔ)上提出了完善對(duì)策，以期為其他地區(qū)宣傳思想文化領(lǐng)域法治建設(shè)工作提供有益的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)? 鍵? 詞：宣傳思想文化;核心價(jià)值觀;法治建設(shè);意識(shí)形態(tài)

中圖分類號(hào)：D922.16? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2020）10-0057-14

收稿日期：2020-05-29

作者簡(jiǎn)介：吳飛（1994—），男，甘肅涇川人，中共江蘇省委黨校碩士研究生，研究方向?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)、法理學(xué)、監(jiān)察法學(xué);孫曙生（1969—），男，江蘇宿遷人，中共江蘇省委黨校法政教研部副教授，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、監(jiān)察法學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系中共江蘇省委宣傳部、中共江蘇省委黨校重大課題“江蘇省宣傳思想文化領(lǐng)域法治建設(shè)規(guī)劃（2020-2022）”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2019xzd02。

注：本文部分內(nèi)容與數(shù)據(jù)來源于江蘇省相關(guān)縣市“江蘇省宣傳思想文化領(lǐng)域法治建設(shè)規(guī)劃”課題協(xié)調(diào)會(huì)。

歷史與實(shí)踐證明，任何良善的治理都必然呼喚法治的支撐。在現(xiàn)代國(guó)家，法治是國(guó)家治理的基本方式，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，[1]宣傳思想文化領(lǐng)域作為理想信念培育的主陣地、社會(huì)主義核心價(jià)值弘揚(yáng)的主戰(zhàn)場(chǎng)，在推動(dòng)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)中國(guó)之治的進(jìn)程中起著關(guān)鍵作用，正如習(xí)近平總書記所指出的：建設(shè)具有強(qiáng)大凝聚力和引領(lǐng)力的社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)，是全黨特別是宣傳思想戰(zhàn)線必須擔(dān)負(fù)起的一個(gè)戰(zhàn)略任務(wù)。[2]因此，以法治的方式推進(jìn)宣傳思想文化領(lǐng)域建設(shè)，實(shí)現(xiàn)宣傳思想文化建設(shè)法治化是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的重要課題。

一、江蘇省宣傳思想文化領(lǐng)域法治建設(shè)現(xiàn)狀

（一）宣傳思想文化領(lǐng)域立法體系現(xiàn)狀

截止2019年11月，江蘇省出臺(tái)省級(jí)層面涉及宣傳思想文化領(lǐng)域的地方性法規(guī)與省政府規(guī)章22部，設(shè)區(qū)的市現(xiàn)行有效的宣傳思想文化領(lǐng)域的地方性法規(guī)89件。其中，南京22件、揚(yáng)州3件、蘇州15件、無錫5件、常州3、鎮(zhèn)江3件、淮安5件、鹽城3件、泰州1件、徐州3件、南通1件、宿遷2件、連云港1件，區(qū)域間立法工作很不平衡①（見表1）。

《江蘇省人大常委會(huì)2018-2022年立法規(guī)劃項(xiàng)目》在推動(dòng)社會(huì)主義文化繁榮興盛方面，共安排正式項(xiàng)目6件、調(diào)研項(xiàng)目3件。正式項(xiàng)目為《江蘇省革命歷史類紀(jì)念設(shè)施、遺址和愛國(guó)主義教育基地條例》《江蘇省獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)見義勇為人員條例》《江蘇省志愿服務(wù)條例（修改）》《江蘇省文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)大運(yùn)河文化帶建設(shè)的決定》《江蘇省地方志工作條例》，其中，《江蘇省獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)見義勇為人員條例》《江蘇省地方志工作條例》《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)大運(yùn)河文化帶建設(shè)的決定》已頒布實(shí)施。調(diào)研項(xiàng)目為《江蘇省網(wǎng)絡(luò)文化市場(chǎng)管理?xiàng)l例》《江蘇省歷史文化名城名鎮(zhèn)名保護(hù)條例（修改）》。2020年教科文衛(wèi)領(lǐng)域的2個(gè)預(yù)備項(xiàng)目中的《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法〉辦法》、4個(gè)調(diào)研項(xiàng)目中的《江蘇省革命歷史類紀(jì)念設(shè)施、遺址和愛國(guó)主義教育基地條例》《江蘇省民宿業(yè)促進(jìn)條例》涉及宣傳思想文化領(lǐng)域②。同時(shí)，江蘇各地已經(jīng)或擬準(zhǔn)備近期啟動(dòng)（截止2019年11月01日）的立法項(xiàng)目中涉及宣傳思想文化領(lǐng)域的共有10件。其中，南京1件——《南京市社會(huì)信用條例》;常州3件——《常州市民文明行為促進(jìn)條例》《常州市旅游條例》《常州市愛國(guó)主義教育基地命名管理辦法》;南通1件——《南通市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》;淮安1件——近期需啟動(dòng)“大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)”方面的地方立法;揚(yáng)州1件——《揚(yáng)州市文明行為促進(jìn)條例》;鎮(zhèn)江2件——《鎮(zhèn)江市歷史文化名城保護(hù)條例》《鎮(zhèn)江市文明行為促進(jìn)條例》;泰州1件——《泰州市文明行為條例》（見表2）。

（二）宣傳思想文化領(lǐng)域法治實(shí)施體系現(xiàn)狀

⒈文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革方面。以中辦、國(guó)辦2016年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革的意見》與2018年《關(guān)于深化文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》為依據(jù)，省委省政府對(duì)江蘇省文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革進(jìn)行了充分科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)。[3]按照“編隨事走、人隨編走”的總要求，統(tǒng)籌推進(jìn)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革工作。通過整合市和主城區(qū)兩級(jí)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法力量，組建了設(shè)區(qū)的市文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法支隊(duì)和縣（區(qū)、市）文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法大隊(duì)，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員均實(shí)行了參公管理，健立健全了人員、經(jīng)費(fèi)、裝備等保障機(jī)制。同時(shí)，根據(jù)“三定”方案，在文化和旅游部門完成合并后，江蘇省文化和旅游廳新獨(dú)立設(shè)置政策法規(guī)處、文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法監(jiān)督局，并于2018年在全國(guó)率先完成“同城一支隊(duì)伍”體制改革，涉及的“人、財(cái)、物”劃轉(zhuǎn)全部到位。

⒉重大行政決策方面。以2019年國(guó)務(wù)院《重大決策行政程序暫行規(guī)定》為契機(jī)，各地陸續(xù)展開《重大決策行政程序暫行規(guī)定》實(shí)施細(xì)則制定工作，如蘇州已于2019年5月10日頒布實(shí)施了《蘇州市重大行政決策程序規(guī)定實(shí)施細(xì)則》。此外，宣傳思想文化領(lǐng)域的一些部門從本部門的實(shí)際工作需要出發(fā)，先后制定了一系列具有部門特色的重大行政決策程序規(guī)定，如江蘇省文化和旅游廳先后出臺(tái)了《江蘇省文化和旅游廳黨組會(huì)議議事決策規(guī)則》《江蘇省文化和旅游廳重大行政決策程序規(guī)定（試行）》，對(duì)重大決策的程序、范圍、議事規(guī)則等進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)，建立了較為完善的重大決策專家?guī)熘贫?，按照重大行政決策的門類邀請(qǐng)對(duì)應(yīng)的專家開展咨詢論證工作，切實(shí)提高了重大行政決策質(zhì)量。在事關(guān)人民群眾切身利益的舞臺(tái)藝術(shù)精品工程、江蘇藝術(shù)基金、文化旅游產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金、非遺項(xiàng)目和傳承人等評(píng)審中，把公眾參與、專家論證、集體討論等作為重要環(huán)節(jié)，涉及法律事務(wù)的，邀請(qǐng)廳機(jī)關(guān)常年法律顧問單位的專業(yè)律師參與專家論證，就重大行政決策的合法性提供法律意見，切實(shí)做到科學(xué)民主依法決策。

⒊宣傳思想文化職能履行方面。根據(jù)新一輪改革的“三定”方案及中辦發(fā)[2019]59號(hào)文件的明確要求：機(jī)構(gòu)改革后，由黨委宣傳部承擔(dān)新聞出版、版權(quán)和電影行政管理職能，新聞出版、版權(quán)和電影的行政處罰職能劃轉(zhuǎn)給文化和旅游部門的文化綜合執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)一行使，從而實(shí)現(xiàn)了部門、職權(quán)、責(zé)任以及程序的法定化。以蘇州市（下轄昆山市）為例，本輪機(jī)構(gòu)改革將新聞出版（版權(quán)）和電影工作職能劃入?yún)^(qū)委宣傳部統(tǒng)一管理。原昆山市文廣新局的新聞出版（版權(quán)）和電影的事前、事中管理職能歸口到市委宣傳部新聞出版與版權(quán)科。原昆山市文廣新局、體育局、旅游局的多數(shù)行業(yè)的事中、事后監(jiān)管職能歸口到市文體廣電和旅游局，執(zhí)法權(quán)限均屬昆山市文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法大隊(duì)。同時(shí)，根據(jù)改革意見與“三定方案”，蘇州市文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法支隊(duì)受蘇州市文廣旅局委托，統(tǒng)一行使新聞、文化、文物、出版、版權(quán)、廣播電視、電影、旅游等市場(chǎng)行政執(zhí)法職責(zé)。

⒋規(guī)范公正文明執(zhí)法方面。2019年，江蘇省在全國(guó)率先出臺(tái)《江蘇省文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法人員管理辦法》，[4]隨后又印發(fā)《江蘇省全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度實(shí)施方案》，對(duì)文化執(zhí)法主體、行為規(guī)范、活動(dòng)規(guī)則作出全面規(guī)定。以蘇州為例，在文化執(zhí)法過程中嚴(yán)格落實(shí)“執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度”三項(xiàng)制度。首先，行政執(zhí)法信息公開。行政執(zhí)法信息公開主要在“蘇州市文化廣電和旅游局”門戶網(wǎng)站對(duì)社會(huì)公布，通過辦公場(chǎng)所公示欄、相關(guān)新聞媒體和情況通報(bào)會(huì)等多種途徑和方式進(jìn)行公示公開。此外，由專人負(fù)責(zé)在蘇州市信用信息共享平臺(tái)、江蘇省市場(chǎng)監(jiān)管信息平臺(tái)上，對(duì)行政執(zhí)法主體、法律法規(guī)依據(jù)、權(quán)力清單等進(jìn)行公示。其次，行政執(zhí)法過程公開。在日常巡查和案件辦理過程中，每個(gè)大隊(duì)配備3臺(tái)執(zhí)法記錄儀，對(duì)執(zhí)法過程進(jìn)行全程記錄，保證相關(guān)執(zhí)法流程和執(zhí)法內(nèi)容均有記錄并可查詢，在所處理的行政案件中將音視頻錄像作為證據(jù)之一附在案卷中。最后，重大執(zhí)法決定法制審核。行政處罰案件分別由承辦人員、執(zhí)法部門領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)法制部門、執(zhí)法機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)以及行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行五級(jí)審批。重大執(zhí)法案件依“三重一大”制度進(jìn)行，經(jīng)執(zhí)法部門內(nèi)部集體討論后，按照相關(guān)程序提交局法制部門審核，局領(lǐng)導(dǎo)集體討論等三個(gè)程序，在必要時(shí)可邀請(qǐng)律師和法律顧問參加討論，確保當(dāng)事人的合法權(quán)益得到保障。

（三）宣傳思想文化領(lǐng)域法治監(jiān)督體系現(xiàn)狀

⒈巡視巡察監(jiān)督方面。黨的十八大以來，江蘇省先后組織了全面督查及整改“回頭看”，推動(dòng)整改往深處抓、往實(shí)處落;以中央巡視組的巡視為契機(jī)，依據(jù)中央巡視反饋意見整改情況再開展“回頭看”;積極創(chuàng)新聯(lián)動(dòng)模式，通過“3+N”責(zé)任體系①、“5+2”聯(lián)動(dòng)機(jī)制②等構(gòu)建起巡視巡察立體格局;探索對(duì)口式、接力式、協(xié)同式等巡視巡察聯(lián)動(dòng)的有效模式，實(shí)現(xiàn)對(duì)行業(yè)系統(tǒng)性問題、深層次問題與普遍性問題的精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)。[5]目前，江蘇省已經(jīng)形成橫向全覆蓋、縱向全鏈接、全省一盤棋的巡視監(jiān)督立體網(wǎng)絡(luò)格局，宣傳思想文化領(lǐng)域被納入全省監(jiān)督體系中。

⒉紀(jì)委監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督方面。目前，江蘇省已形成三級(jí)紀(jì)委監(jiān)委派駐宣傳思想文化部門的常態(tài)工作機(jī)制，對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的日常履職行為與權(quán)力運(yùn)行流程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分級(jí)管控。以蘇州市為例，蘇州市針對(duì)宣傳文化系統(tǒng)點(diǎn)多面廣的特點(diǎn)，派駐市委宣傳部紀(jì)檢監(jiān)察組建立“派駐紀(jì)檢監(jiān)察組——綜合監(jiān)督單位本級(jí)機(jī)關(guān)——直屬單位”工作聯(lián)系機(jī)制，推動(dòng)延伸監(jiān)督，并在綜合監(jiān)督的30家直屬單位黨支部新設(shè)立紀(jì)檢委員，制定責(zé)任清單、工作手冊(cè)。在綜合監(jiān)督單位單獨(dú)設(shè)立內(nèi)部審計(jì)室，對(duì)機(jī)關(guān)及直屬單位開展經(jīng)常性審計(jì)，完善財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理、采購(gòu)及服務(wù)外包等制度，健全廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。[6]

（四）宣傳思想文化領(lǐng)域法治保障體系現(xiàn)狀

⒈法治的領(lǐng)導(dǎo)體制方面。黨的十八屆四中全會(huì)指出：黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治最根本的保證，也是社會(huì)主義法治建設(shè)的最大優(yōu)勢(shì)。[7]新一輪機(jī)構(gòu)改革前，全省各個(gè)領(lǐng)域的法治建設(shè)工作在江蘇省委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由省全面推進(jìn)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組全面負(fù)責(zé)，[8]宣傳思想文化領(lǐng)域法治建設(shè)也歸屬于該機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，并無專門機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)開展，因此工作開展欠缺靈活性，無法根據(jù)宣傳思想文化領(lǐng)域的行業(yè)特點(diǎn)與實(shí)際需要進(jìn)行法治建設(shè)。本輪機(jī)構(gòu)改革后，由省委全面依法治省委員會(huì)負(fù)責(zé)全省法治建設(shè)工作。[9]同時(shí)，新的“三定”方案也明確指出：宣傳部門承擔(dān)“協(xié)調(diào)推進(jìn)宣傳領(lǐng)域法治建設(shè)”的工作任務(wù)，這既體現(xiàn)了黨對(duì)法治工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，又充分考慮到了宣傳思想文化領(lǐng)域法治推進(jìn)的特殊性，使宣傳思想文化領(lǐng)域建設(shè)事業(yè)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下不斷走向成熟。

⒉法治專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)方面。新一輪機(jī)構(gòu)改革后，江蘇省文化和旅游廳新獨(dú)立設(shè)置政策法規(guī)處、文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法監(jiān)督局。此后，各設(shè)區(qū)的市也都相繼設(shè)立了政策法規(guī)處。其中，11個(gè)設(shè)區(qū)的市的市委宣傳部單設(shè)了政策法規(guī)研究室從事法治工作。2個(gè)設(shè)區(qū)的市掛牌設(shè)置，由法制辦（研究室）承擔(dān)法治工作①（見表3）。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，13個(gè)設(shè)區(qū)的市的政策法規(guī)研究室或辦公室（研究室）組成人員中僅蘇州市2人具有法學(xué)專業(yè)背景、連云港市1人有法治工作經(jīng)歷，其他11個(gè)設(shè)區(qū)的市從事法治工作的人員均無法學(xué)專業(yè)背景和法治工作經(jīng)歷。

⒊法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)方面。目前，江蘇省委省政府以及13個(gè)設(shè)區(qū)的市的黨委、政府均建立起法律顧問制度與法律專家?guī)?，其顧問和成員主要來自高等院校、科研院所、黨政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、律師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)，涵蓋專家學(xué)者、黨政干部、一線執(zhí)法人員、法官、檢察官、律師等多個(gè)領(lǐng)域（見表4）。但在江蘇省《“三定”方案》實(shí)施之后，僅有7個(gè)設(shè)區(qū)的市的市委宣傳部聘請(qǐng)了法律顧問，建立了規(guī)范性文件備案和審查制度，其他6個(gè)市的市委宣傳部既沒有聘請(qǐng)法律顧問，也沒有建立規(guī)范性文件備案和審查制度。此外，除江蘇省文化和旅游廳2019年有2人正式獲得公職律師資格外，所有的設(shè)區(qū)的市都沒有建立公職律師制度①。

⒋崇法信法社會(huì)氛圍方面。江蘇省在2003就制定出臺(tái)了《江蘇省法制宣傳教育條例》，將法制宣傳教育納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃。根據(jù)《江蘇省法制宣傳教育條例》，各級(jí)宣傳思想文化領(lǐng)域相關(guān)單位成立了法治宣傳教育領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，定期開展各種形式的宣傳教育活動(dòng)。以江蘇省文化和旅游廳法制宣傳教育為例，江蘇省文化和旅游廳出臺(tái)《廳系統(tǒng)國(guó)家工作人員學(xué)法用法實(shí)施意見》，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)班子集體學(xué)法制度，采取黨組中心組學(xué)習(xí)、法治培訓(xùn)等形式開展集體學(xué)法，切實(shí)提高領(lǐng)導(dǎo)干部和機(jī)關(guān)工作人員學(xué)法用法意識(shí);組織開展全省文化市場(chǎng)移動(dòng)執(zhí)法系統(tǒng)應(yīng)用培訓(xùn)班、全省文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法人員培訓(xùn)等工作，加強(qiáng)執(zhí)法人員法制培訓(xùn)。利用市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者行業(yè)培訓(xùn)、行政執(zhí)法案件辦理等時(shí)機(jī)，積極宣傳憲法、國(guó)家基本法以及文化旅游法律法規(guī)，以重點(diǎn)對(duì)象學(xué)法用法帶動(dòng)法治宣傳教育的深入開展。

二、江蘇省宣傳思想文化領(lǐng)域法治建設(shè)存在的問題

（一）宣傳思想文化領(lǐng)域立法存在的問題

⒈社會(huì)主義核心價(jià)值觀全面融入法治需要推動(dòng)。2018年5月，中共中央印發(fā)《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》，要求推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀全面融入中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。[10]為此，江蘇省積極落實(shí)中央決策部署，在省級(jí)及地方頒行的地方性法規(guī)、行政法規(guī)中增加社會(huì)主義核心價(jià)值觀的相關(guān)內(nèi)容，特別是“總則”或“立法目的”部分。但綜觀江蘇省相關(guān)立法過程、規(guī)范內(nèi)容、法律效果和社會(huì)效果，社會(huì)主義核心價(jià)值觀全面融入的還不夠廣、不夠深，《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》對(duì)于立法工作的效果還未充分發(fā)揮，突出表現(xiàn)在社會(huì)主義核心價(jià)值觀條文并無相應(yīng)的制度化、具體化的規(guī)則設(shè)計(jì);部分法律規(guī)范中權(quán)利義務(wù)分配、權(quán)力責(zé)任配置仍與社會(huì)主義核心價(jià)值觀不相匹配。

⒉網(wǎng)絡(luò)輿論陣地立法亟待完善。隨著新技術(shù)的應(yīng)用與移動(dòng)智能終端的普及，傳統(tǒng)信息傳播格局發(fā)生了很大變化，迅速崛起的微信、微視頻、APP客戶端等日趨成為主流，基本形成了微博、微信、微視頻、客戶端為代表的“三微一端”新媒體傳播群。以2017年6月頒布的《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》為代表的互聯(lián)網(wǎng)法律法規(guī)雖在一定程度上為網(wǎng)信部門依法管網(wǎng)提供了法律依據(jù)和法律保障，但中央立法與生俱來的普遍性和概括性特征使其在實(shí)踐中具有“相對(duì)弱”的可操作性，因此常見的方式是通過地方立法將這種普遍性和概括性具體化，使地方更具有可操作性。[11]就江蘇省互聯(lián)網(wǎng)類地方性立法的實(shí)踐而言，目前全省各級(jí)尚未出臺(tái)任何有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的地方性立法，僅在《省人大常委會(huì)2018-2022年立法規(guī)劃項(xiàng)目》的調(diào)研項(xiàng)目中有所涉及①。根據(jù)《數(shù)字江蘇建設(shè)發(fā)展報(bào)告（2018）》顯示：截至2018年底，江蘇網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到4940萬人，互聯(lián)網(wǎng)普及率為61.4%，[12]如此規(guī)模龐大且活躍的輿論陣地對(duì)依法管理的要求非常迫切。

⒊文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)相關(guān)立法有待加強(qiáng)。文化產(chǎn)業(yè)兼具文化和經(jīng)濟(jì)雙重屬性，是促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)調(diào)整、塑造民眾健康價(jià)值意識(shí)的重要途徑。但從實(shí)質(zhì)上講，文化產(chǎn)業(yè)本身也是一種法治經(jīng)濟(jì)，其發(fā)展產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化效應(yīng)，本身也是一種法治效應(yīng)。[13]新一輪機(jī)構(gòu)改革后，公共文化和旅游公共服務(wù)職能已經(jīng)進(jìn)行了融合，職能包括了旅游公共服務(wù)、公共文化服務(wù)內(nèi)容，而《公共文化服務(wù)保障法》《江蘇省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》所包含的內(nèi)容都僅涉及公共文化服務(wù)方面，未包括旅游公共服務(wù)內(nèi)容。雖然江蘇省已出臺(tái)了一系列的政策規(guī)劃②將文化產(chǎn)業(yè)納入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展規(guī)劃中，但也多是地方性法規(guī)或規(guī)范性文件，法律位階較低，因此，如何通過相關(guān)地方性立法的出臺(tái)，進(jìn)一步推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)的繁榮和發(fā)展，構(gòu)建起良好的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)成為立法亟待回應(yīng)的新問題。

（二）宣傳思想文化領(lǐng)域法治實(shí)施存在的問題

⒈部門間的溝通協(xié)作機(jī)制尚需建立健全。新一輪機(jī)構(gòu)改革實(shí)現(xiàn)了行政審批權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)的相對(duì)集中，但也使各部門的溝通協(xié)調(diào)在實(shí)踐中出現(xiàn)了一些問題，如對(duì)行政審批許可信息，執(zhí)法部門不能及時(shí)、準(zhǔn)確、全面的共享;由于未建立完善的線索和案件通報(bào)機(jī)制，執(zhí)法部門查處情況不能及時(shí)通報(bào)行政主管部門，行政主管部門不能準(zhǔn)確掌握行業(yè)市場(chǎng)實(shí)際，給政策制定、市場(chǎng)規(guī)劃、市場(chǎng)管理帶來諸多影響;文化綜合執(zhí)法中關(guān)于立案時(shí)間的規(guī)定、辦案時(shí)間的規(guī)定及給予當(dāng)事人陳述、申辯期間的規(guī)定都不統(tǒng)一，給執(zhí)法辦案帶來困擾等。

⒉互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容執(zhí)法資格證未獲得?！痘ヂ?lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》第五條第一款、第二款規(guī)定：“互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，建立健全執(zhí)法人員培訓(xùn)、考試考核、資格管理和持證上崗制度;執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)參加互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理部門組織的法律知識(shí)和業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，并經(jīng)行政執(zhí)法資格考試或者考核合格，取得執(zhí)法證后方可從事執(zhí)法工作。”這些規(guī)定明確指出，凡是涉及互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法，其執(zhí)法人員必須獲得執(zhí)法資格，未取得執(zhí)法證的工作人員不具備行政執(zhí)法權(quán)，其采取的行政行為是違法的。此外，《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》第五條第三款規(guī)定：“執(zhí)法證由國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理部門統(tǒng)一制定、核發(fā)或者授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理部門核發(fā)”，但目前江蘇省各地市網(wǎng)信辦獲得執(zhí)法證的人員仍寥寥無幾，無法組織有效的執(zhí)法，這種執(zhí)法現(xiàn)狀存在較大的行政法律風(fēng)險(xiǎn)。

（三）宣傳思想文化領(lǐng)域法治監(jiān)督存在的問題

⒈紀(jì)委監(jiān)委派駐監(jiān)督機(jī)制缺乏統(tǒng)一的相關(guān)規(guī)定。國(guó)法與黨規(guī)對(duì)于派駐機(jī)構(gòu)的規(guī)定，是從法律與黨規(guī)兩個(gè)層面將監(jiān)督機(jī)制法治化、規(guī)范化。從實(shí)踐層面來說，這種監(jiān)督機(jī)制本質(zhì)上就是一種“嵌入式”的監(jiān)督，即由紀(jì)委、監(jiān)委的派駐或派出機(jī)關(guān)對(duì)其監(jiān)督對(duì)象在履職過程中的廉潔問題和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排查、識(shí)別、評(píng)估，將能夠達(dá)到反腐倡廉效果的具體防控措施嵌入到業(yè)務(wù)制度和流程中，并由紀(jì)委、監(jiān)察委對(duì)機(jī)制運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查、考核評(píng)價(jià)的管理過程。但《監(jiān)察法》與相關(guān)黨規(guī)對(duì)派駐或派出機(jī)構(gòu)制度只作了原則性的規(guī)定，給紀(jì)委、監(jiān)察委的派駐制度留下了較大的制度空間。江蘇省各地雖然已形成三級(jí)紀(jì)委監(jiān)委派駐宣傳思想文化部門的常態(tài)工作機(jī)制，但各地做法不一，且缺少相關(guān)統(tǒng)一的法律法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)支持，因此，如何繼續(xù)完善紀(jì)委監(jiān)委駐宣傳思想文化領(lǐng)域各部門的制度架構(gòu)仍需進(jìn)一步探索。

⒉未出臺(tái)文化發(fā)展專項(xiàng)資金監(jiān)督監(jiān)管規(guī)定。文化發(fā)展專項(xiàng)資金既是國(guó)家進(jìn)行文化市場(chǎng)宏觀調(diào)控的重要方式，也是激發(fā)文化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、維護(hù)意識(shí)形態(tài)安全的重要保障。江蘇省作為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的地區(qū)，2018年僅省級(jí)宣傳文化發(fā)展專項(xiàng)資金數(shù)額就達(dá)4.03288億元①。因此，如何合理分配、規(guī)范管理、有效使用文化發(fā)展專項(xiàng)資金是相關(guān)部門權(quán)力的核心。但目前對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督控制的相關(guān)立法尚未健全，僅通過《江蘇省省級(jí)宣傳文化發(fā)展專項(xiàng)資金使用和管理辦法》《江蘇省省級(jí)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)（文化）發(fā)展專項(xiàng)資金使用管理辦法》以及《江蘇省省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金使用管理辦法》《省委省政府關(guān)于關(guān)于推動(dòng)文化建設(shè)邁上新臺(tái)階的意見》等法律法規(guī)和文件精神進(jìn)行規(guī)制，法律位階相對(duì)偏低。

⒊對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)的監(jiān)督仍需加強(qiáng)。目前，關(guān)于思想文化領(lǐng)域行政處罰自由裁量權(quán)的上位法依據(jù)主要是文化部2012年制定的《文化市場(chǎng)行政處罰自由裁量權(quán)適用辦法（試行）》，顯然其已不能涵蓋和適用機(jī)構(gòu)改革后宣傳思想文化的外延擴(kuò)大這一現(xiàn)實(shí)執(zhí)法要求。同時(shí)，這一適用辦法只對(duì)相關(guān)規(guī)則和程序作了原則性的規(guī)定，對(duì)種類、幅度裁量未作細(xì)化規(guī)定，亟待出臺(tái)相關(guān)配套細(xì)則加以細(xì)化。

（四）宣傳思想文化領(lǐng)域法治保障存在的問題

⒈工作隊(duì)伍的整體素質(zhì)仍需提升。根據(jù)江蘇省文化和旅游廳的相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：江蘇省13個(gè)設(shè)區(qū)的市的市級(jí)文化和旅游部門法治機(jī)構(gòu)的工作人員普遍在4人以下，有的甚至只有2人，相當(dāng)數(shù)量的縣級(jí)文化和旅游部門沒有專門的法制機(jī)構(gòu)和工作人員，嚴(yán)重影響了工作的正常開展。全省13個(gè)設(shè)區(qū)的市僅有7個(gè)設(shè)區(qū)的市的市委宣傳部聘請(qǐng)了法律顧問（截止2019-11-07），建立了規(guī)范性文件備案和審查制度，6個(gè)設(shè)區(qū)的市沒有聘請(qǐng)法律顧問，也沒有建立規(guī)范性文件備案和審查制度。同時(shí)，基層網(wǎng)信部門缺乏專業(yè)技術(shù)人才，只能向企業(yè)購(gòu)買服務(wù)，有的縣區(qū)通過事業(yè)單位編制招聘網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)人才，但由于基層缺乏對(duì)該類人才的吸引力，往往達(dá)不到開考比例。

⒉宣傳部（新聞出版局）面臨行政主體混亂的法理困境。機(jī)構(gòu)改革后各級(jí)黨委宣傳部掛牌成為新聞出版局（版權(quán)局），但新聞出版局（版權(quán)局）作為黨委宣傳部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，并非獨(dú)立的行政主體，沒有單獨(dú)的組織機(jī)構(gòu)代碼與統(tǒng)一社會(huì)信用代碼，不是獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)。因此，在新聞出版和電影日常工作中，各地出現(xiàn)了不同的做法，如常州、淮安、泰州、鹽城、鎮(zhèn)江使用市委宣傳部印章;連云港、南京、南通、無錫、蘇州使用行政審批專用章;徐州、揚(yáng)州使用新聞出版局印章;宿遷或使用市委宣傳部或新聞出版局印章。同時(shí)，有些地市黨委宣傳部門進(jìn)行涉新聞出版和電影行政職能有關(guān)的活動(dòng)、行文、會(huì)議時(shí)，仍較多地使用“黨委宣傳部”，而非“新聞出版局”這一稱謂。從法治角度看，這一做法混淆了行政主體，造成新聞出版和電影執(zhí)法的行政主體職能不明。由于黨委部門不具備《行政訴訟法》所規(guī)定的行政訴訟主體資格，一旦行政行為產(chǎn)生法律糾紛，黨委部門無論應(yīng)訴與否都與現(xiàn)行法律的規(guī)定或精神相背離。

⒊普法工作的開展仍需加強(qiáng)。這主要體現(xiàn)在個(gè)別地方對(duì)于普法工作的重視程度不夠，存在形式主義現(xiàn)象。有的部門和單位認(rèn)為普法教育是軟任務(wù)、軟指標(biāo)，沒有將其重視起來，“重形式、輕效果”等走過場(chǎng)現(xiàn)象然存在;職責(zé)不落實(shí)，協(xié)調(diào)配合不夠，普法資源運(yùn)用不充分，對(duì)普法工作積極性不高，措施不夠有力，為了考核而工作，常常處于被動(dòng)應(yīng)付狀態(tài)，甚至?xí)r有情緒產(chǎn)生。開展普法工作也往往以法制宣傳日為主，與日常工作的特點(diǎn)結(jié)合不夠緊密，時(shí)常突擊開展，缺乏持久性;普法的方式仍需進(jìn)一步創(chuàng)新，法制宣傳教育與法治實(shí)踐、社會(huì)生活結(jié)合不夠緊密，無論是傳統(tǒng)方式，還是通過新媒體開辟的網(wǎng)上普法，基本是以灌輸方式開展，缺乏實(shí)踐性、互動(dòng)性。

三、江蘇省宣傳思想文化領(lǐng)域法治建設(shè)的完善對(duì)策

（一）宣傳思想文化領(lǐng)域立法的完善對(duì)策

⒈加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀全面融入宣傳思想文化領(lǐng)域法治建設(shè)。一是將社會(huì)主義核心價(jià)值觀體現(xiàn)在立法項(xiàng)目確定中。加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域地方立法，把立法資源優(yōu)先用在有利于培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的項(xiàng)目上，推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀從觀念層面向制度層面轉(zhuǎn)化，最終落實(shí)到具體的法規(guī)條文中，使地方性法規(guī)既充分體現(xiàn)國(guó)家的價(jià)值目標(biāo)、社會(huì)的價(jià)值取向、公民的價(jià)值準(zhǔn)則，又在保障民生發(fā)展、弘揚(yáng)傳統(tǒng)美德、強(qiáng)化法治意識(shí)、促進(jìn)公序良俗等方面發(fā)揮更大作用。同時(shí)，對(duì)于不符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀的地方性法規(guī)，及時(shí)進(jìn)行修改或廢止。此外，在制定具體條文時(shí)，使符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀的行為得到倡導(dǎo)和鼓勵(lì)，違背社會(huì)主義核心價(jià)值觀的行為受到制約和懲處。二是充分尊重人民主體地位，深入推進(jìn)科學(xué)民主立法。通過建立決策咨詢專家?guī)斓确绞?，聘?qǐng)各方面專家學(xué)者尤其是法學(xué)領(lǐng)域的專家學(xué)者擔(dān)任決策咨詢專家，發(fā)揮其在人大依法履職中的參謀咨詢作用。要不斷擴(kuò)大公民的有序參與，通過建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)、小型化連續(xù)聽證制度、立法項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度、定期向社會(huì)公開征集立法項(xiàng)目建議等方式，多渠道傾聽群眾意見，及時(shí)推動(dòng)體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的立法項(xiàng)目列入相關(guān)立法規(guī)劃或者計(jì)劃。

⒉加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿論陣地立法。一是強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)有效依法管網(wǎng)治網(wǎng)。從頂層強(qiáng)化源頭管理，壓實(shí)壓緊網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)主體責(zé)任，強(qiáng)化“把關(guān)人”機(jī)制。二是在立法上明確主體責(zé)任范圍，規(guī)定平臺(tái)向網(wǎng)信執(zhí)法部門讓渡合理范圍內(nèi)的后臺(tái)管理權(quán)限，對(duì)依法受到行政、刑事處罰的法人和個(gè)人，借鑒和引進(jìn)信用體系建設(shè)中的聯(lián)合懲戒制度，實(shí)行一定時(shí)限的強(qiáng)制性限制措施;三是推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)和管理立法。在網(wǎng)絡(luò)輿論相關(guān)國(guó)家立法尚未健全時(shí)，可在《立法法》的權(quán)限內(nèi)發(fā)揮地方立法的“先行先試”作用，提高思想宣傳文化建設(shè)的法治化水平。如原《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》在2019年已廢止，在只能適用《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》的背景下，江蘇可先行先試制定新的網(wǎng)絡(luò)游戲管理方面的法律法規(guī)。在新媒體、動(dòng)漫、網(wǎng)游、數(shù)字出版等新興文化領(lǐng)域，可出臺(tái)《江蘇省微博客信息服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》等實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步加強(qiáng)江蘇網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)和管理，為營(yíng)造風(fēng)清氣正的網(wǎng)絡(luò)空間夯實(shí)法治基礎(chǔ)。

⒊加強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)的立法保護(hù)。一是以擬啟動(dòng)的《江蘇省文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》為契機(jī)①，完善文化產(chǎn)業(yè)的基本立法。從法律層面對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的法律地位和基本規(guī)范用立法形式加以明確，對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的概念和范圍進(jìn)行界定，對(duì)文化經(jīng)濟(jì)政策的法定化、文化版權(quán)等問題進(jìn)行立法規(guī)范。二是建立系統(tǒng)的江蘇地方文化法律制度框架，清理現(xiàn)有的文化產(chǎn)業(yè)地方性法規(guī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前江蘇省涉及到文化產(chǎn)業(yè)的地方性法律法規(guī)有40余部，應(yīng)盡快開展文化產(chǎn)業(yè)法律、法規(guī)、規(guī)章的清理工作，協(xié)調(diào)立法沖突，廢止過時(shí)的立法內(nèi)容，對(duì)各種類型的文化產(chǎn)業(yè)立法加以整合規(guī)范，使其保持統(tǒng)一性協(xié)調(diào)性和科學(xué)性。同時(shí)，完善江蘇地方文化產(chǎn)業(yè)的相關(guān)法律內(nèi)容，如關(guān)于廣播電視類、新聞出版類、著作權(quán)類、電影權(quán)類、互聯(lián)網(wǎng)類的相關(guān)地方立法②。三是建立有關(guān)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的地方性立法。我國(guó)現(xiàn)行的《著作權(quán)法》僅保護(hù)作品而不保護(hù)創(chuàng)意，而《專利法》則更多對(duì)硬件層面予以保護(hù)，創(chuàng)意卻成為專利申請(qǐng)書的回避內(nèi)容，因此既有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)框架下文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)很難獲得保護(hù)，江蘇省具有豐富的文化遺產(chǎn)資源與諸多文化創(chuàng)意企業(yè)，可在不違法上位法規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行相關(guān)探索。

⒋加快健全現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系相關(guān)立法。一是明確以構(gòu)建普遍均等、覆蓋城鄉(xiāng)，具有濃郁江蘇地域性特征，彰顯江蘇特色的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系為立法宗旨。二是通過地方性立法制定《公共文化服務(wù)保障法》配套實(shí)施細(xì)則，在法律的框架下制定省級(jí)統(tǒng)一的文化市場(chǎng)監(jiān)管立法。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重通過行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同、行政資助、行政獎(jiǎng)勵(lì)等柔性管理手段促進(jìn)文化市場(chǎng)的繁榮發(fā)展。三是健全文化服務(wù)供給相關(guān)政策與法律制度，提供“菜單式、訂單式”文化福利引導(dǎo)文雅生活方式，塑造城市文化品味;推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)，加強(qiáng)諸如社會(huì)信用管理、文明行為促進(jìn)、全民終身學(xué)習(xí)促進(jìn)、志愿者服務(wù)、公益廣告管理、基層黨建引領(lǐng)方面的立法;加強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)文化社團(tuán)、文化人才、文化改革、文化交流等方面的立法，彌補(bǔ)現(xiàn)有法律體系只規(guī)制文化事業(yè)發(fā)展類的規(guī)制弊端。

（二）宣傳思想文化領(lǐng)域法治實(shí)施的完善對(duì)策

⒈加快健全各部門之間的溝通協(xié)作機(jī)制。一是明確宣傳部為宣傳思想文化領(lǐng)域的牽頭主抓部門，確保職權(quán)統(tǒng)一。為保證市、縣兩級(jí)責(zé)任部門一致，根據(jù)條塊職能，可參照其他產(chǎn)業(yè)“指揮部辦公室所在部門為牽頭主抓部門”的方式，明確黨委宣傳部門為當(dāng)?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)指揮部，由宣傳部門牽頭并主抓文化產(chǎn)業(yè)的格局。二是建立信息資源共享制度。業(yè)務(wù)主管部門與綜合行政執(zhí)法部門在履行各自行政管理職能過程中，應(yīng)當(dāng)互相通報(bào)、共享各類行政執(zhí)法信息，包括各類法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn);各類行政許可、行政確認(rèn)等信息;各類行政處罰、行政強(qiáng)制等信息;與綜合執(zhí)法相關(guān)的統(tǒng)計(jì)分析數(shù)據(jù);自由裁量標(biāo)準(zhǔn)及各類行政執(zhí)法工作注程;舉報(bào)投訴受理與處理情況。三是建立文化產(chǎn)業(yè)聯(lián)席制度與協(xié)商會(huì)商制度。建議借鑒揚(yáng)州經(jīng)驗(yàn)，建立由宣傳部門牽頭協(xié)調(diào)，文化部門具體主抓，發(fā)改、經(jīng)信、統(tǒng)計(jì)、科技、旅游、金融等有關(guān)職能部門相互支持、密切配合的文化產(chǎn)業(yè)聯(lián)席制度;四是建立職責(zé)分工爭(zhēng)議協(xié)調(diào)制度。當(dāng)業(yè)務(wù)主管部門與綜合行政執(zhí)法部門發(fā)生職責(zé)分工爭(zhēng)議時(shí)，由雙方在對(duì)違法行為先予協(xié)同處置的前提下，按照統(tǒng)一效能、權(quán)責(zé)一致、不推諉、不扯皮原則進(jìn)行協(xié)商解決。

⒉互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理部門執(zhí)法人員獲得互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容執(zhí)法資格證。根據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》第五條第三款的規(guī)定，可在法律規(guī)定的范圍（授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理部門核發(fā)）以及地方性立法的合法區(qū)間內(nèi)頒行實(shí)施細(xì)則，解決諸如事業(yè)編制人員不得申領(lǐng)國(guó)家網(wǎng)信辦互聯(lián)網(wǎng)執(zhí)法證等制度桎梏，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容執(zhí)法資格證件的申領(lǐng)與核發(fā)事項(xiàng)做出細(xì)化安排。

（三）宣傳思想文化領(lǐng)域法治監(jiān)督的完善對(duì)策

⒈健全完善統(tǒng)一的紀(jì)委監(jiān)委派駐監(jiān)督相關(guān)規(guī)定。一是明確各級(jí)黨委宣傳部作為本地區(qū)宣傳思想文化領(lǐng)域法治治理的主體責(zé)任與各級(jí)派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)的一體監(jiān)督責(zé)任。駐在部門黨組（黨委）負(fù)有全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組負(fù)有全面從嚴(yán)治黨監(jiān)督責(zé)任，兩者在落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”方面，既要明晰邊界、權(quán)責(zé)分明，又要形成相互支持、分工負(fù)責(zé)、彼此合作的關(guān)系，這是新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上的必然要求，也是派駐監(jiān)督進(jìn)一步增強(qiáng)權(quán)威、提升效能的關(guān)鍵所在。[14]二是建構(gòu)起駐在部門黨組（黨委）與派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)互相配合、緊密協(xié)商的工作機(jī)制。一方面，尊重駐在部門黨組（黨委）主持本單位（部門）日常全局工作的主體地位。另一方面，堅(jiān)持派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為黨和國(guó)家紀(jì)委監(jiān)委派出機(jī)構(gòu)在監(jiān)督過程中的重要地位，建立雙方的定期會(huì)商、重要情報(bào)通報(bào)、線索聯(lián)合排查、聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)紀(jì)等機(jī)制，形成同向發(fā)力、協(xié)作互動(dòng)的工作格局，使派駐監(jiān)督“探頭”在深化改革中越拭越亮，在全面從嚴(yán)治黨中的作用日益彰顯。[15]

⒉出臺(tái)文化發(fā)展專項(xiàng)資金相關(guān)監(jiān)督監(jiān)管規(guī)定。一是加強(qiáng)對(duì)文化發(fā)展專項(xiàng)資金的預(yù)算管理。針對(duì)項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)申報(bào)超出實(shí)際需要和超預(yù)算范圍支出等問題，制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則保證項(xiàng)目預(yù)算盡可能符合實(shí)際，并制定相關(guān)嚴(yán)格落實(shí)的責(zé)任制度與責(zé)任追究機(jī)制，改進(jìn)項(xiàng)目評(píng)審和驗(yàn)收工作，切實(shí)加強(qiáng)專項(xiàng)資金預(yù)算管理。[16]二是健全文化發(fā)展專項(xiàng)資金的評(píng)審流程。建立完善地方黨委宣傳部門與財(cái)政部門相互配合、相互促進(jìn)的良性互動(dòng)機(jī)制，鞏固行業(yè)初審、專家評(píng)審、領(lǐng)導(dǎo)審定等評(píng)審機(jī)制，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上制定實(shí)施更貼近實(shí)際、更統(tǒng)一公平的評(píng)審方式、原則、標(biāo)準(zhǔn)和流程，支持各地制定符合本地區(qū)實(shí)際的文化發(fā)展專項(xiàng)資金申報(bào)、管理實(shí)施細(xì)則。三是建立資金監(jiān)管責(zé)任制。以資金監(jiān)管責(zé)任制為切入點(diǎn)，對(duì)項(xiàng)目資金撥付和使用、項(xiàng)目進(jìn)展、竣工驗(yàn)收及效益狀況實(shí)行全過程監(jiān)督與考核，形成監(jiān)督制約長(zhǎng)效機(jī)制。[17]建立對(duì)申報(bào)文化企業(yè)的抽查制度，加強(qiáng)對(duì)文化發(fā)展專項(xiàng)資金使用的監(jiān)督檢查，對(duì)編報(bào)虛假信息套取財(cái)政資金、違規(guī)使用財(cái)政資金的行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理。建立企業(yè)自查信息反饋制度，根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題有的放矢地調(diào)整和優(yōu)化資金管理模式。[18]

⒊加強(qiáng)對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)的監(jiān)督。一是建立行政案例示范機(jī)制。將各部門實(shí)務(wù)工作中處理爭(zhēng)議較大的、較為復(fù)雜的典型案例進(jìn)行總結(jié)，為基層相關(guān)行政人員提供具備可操作性的行政參照。對(duì)于日常實(shí)務(wù)中一些具有普遍適用性的行政處理方式、標(biāo)準(zhǔn)、程序等，可通過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)定形成行政慣例。二是建立行政自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)量化機(jī)制。省級(jí)或本地區(qū)宣傳思想文化領(lǐng)域行政執(zhí)法機(jī)關(guān)結(jié)合本地區(qū)宣傳思想文化發(fā)展實(shí)際在法定區(qū)間內(nèi)進(jìn)行行政處罰自由裁量權(quán)合理分割，使其呈現(xiàn)出階梯化、格次化的特點(diǎn)，每一級(jí)處罰應(yīng)根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度和悔過態(tài)度等，規(guī)定相對(duì)固定的處罰種類和量罰幅度。[19]三是建立健全廣泛的監(jiān)督監(jiān)察聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過紀(jì)委監(jiān)委、宣傳思想文化領(lǐng)域行政執(zhí)法上級(jí)機(jī)關(guān)等相互配合、共同發(fā)力，構(gòu)建行政目的充分一致、信息傳遞暢通快捷、層級(jí)聯(lián)動(dòng)反應(yīng)快速的多級(jí)聯(lián)動(dòng)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制，使宣傳思想文化領(lǐng)域行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)處于多個(gè)機(jī)關(guān)而非單一機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下。

（四）宣傳思想文化領(lǐng)域法治保障的完善對(duì)策

⒈提升工作隊(duì)伍的整體素質(zhì)。一是擴(kuò)充相關(guān)工作隊(duì)伍的人員編制。一方面，充實(shí)宣傳思想文化戰(zhàn)線法治工作力量。增加各地宣傳思想文化部門的人員編制，在宣傳思想文化各工作部門選拔人員時(shí)應(yīng)有所側(cè)重，將具有法律職業(yè)資格與法律實(shí)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)的人員優(yōu)先選拔，充實(shí)宣傳思想文化戰(zhàn)線法治力量。另一方面，通過財(cái)政定向優(yōu)惠或稅收政策補(bǔ)貼，多措并舉增加基層對(duì)各種專業(yè)技術(shù)人才的吸引力度，使各種優(yōu)秀人才充實(shí)到一線工作，提升基層宣傳思想文化戰(zhàn)線的工作績(jī)效。二是加快推進(jìn)法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。完善專職法律顧問制度和公職律師制度，通過法定程序、法定方式聘請(qǐng)法律專家作為宣傳思想文化戰(zhàn)線各級(jí)各部門的法律顧問，對(duì)相關(guān)部門重大行政決策及相關(guān)行政權(quán)力的行使進(jìn)行事前監(jiān)督，對(duì)不合法的行政行為提出法律意見建議，參與草擬、審查重大法律事務(wù)文書等。推進(jìn)宣傳思想文化領(lǐng)域公職律師制度建設(shè)，在法律范圍內(nèi)針對(duì)行業(yè)特征適當(dāng)調(diào)整各項(xiàng)資格標(biāo)準(zhǔn)，盡快建立起一支專業(yè)素質(zhì)過硬、隊(duì)伍規(guī)?？茖W(xué)的宣傳思想文化領(lǐng)域公職律師隊(duì)伍。

⒉統(tǒng)一各級(jí)宣傳部門日常工作中的行政主體資格。針對(duì)機(jī)構(gòu)改革后各級(jí)黨委宣傳部實(shí)質(zhì)上已成為行政法律主體，但日常工作中仍未統(tǒng)一以新聞出版局稱謂行使職權(quán)的困境，建議參照國(guó)務(wù)院和省政府的相關(guān)做法①，將各地黨委宣傳部門，如新聞出版局、版權(quán)局等列入行政機(jī)構(gòu)序列;以法律文件的方式明確各級(jí)黨委宣傳部門在行使新聞出版、版權(quán)以及電影行政職能等非黨內(nèi)事務(wù)的有關(guān)活動(dòng)、行文、會(huì)議時(shí)，統(tǒng)一使用新聞出版局、版權(quán)局的稱謂，以新聞出版局、版權(quán)局的行政法律主體依法對(duì)相對(duì)人做出行政法律行為，避免各級(jí)宣傳部門出現(xiàn)權(quán)在新聞出版局、版權(quán)局，責(zé)在黨委宣傳部，從而產(chǎn)生權(quán)責(zé)不一致，出現(xiàn)問題向法律空白地帶逃逸的現(xiàn)象。

⒊繼續(xù)加強(qiáng)普法工作的開展。一是要充分發(fā)揮黨委宣傳陣地的優(yōu)勢(shì)，打通宣傳、教育、服務(wù)群眾工作的“最后一公里”。依托網(wǎng)絡(luò)新媒體平臺(tái)，借助有線智慧鎮(zhèn)（街道）宣傳發(fā)布功能的核心優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)新時(shí)代文明實(shí)踐媒體融合發(fā)展，提升信息化、協(xié)同化設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，通過相關(guān)政策措施的支持，推動(dòng)“有線智慧鎮(zhèn)（街道）”成為江蘇新時(shí)代文明實(shí)踐中心的重要組成部分，把各級(jí)黨委政府的聲音送入千家萬戶，讓黨的創(chuàng)新理論“飛入尋常百姓家”。二是要積極開展法治建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)，大力培育法治建設(shè)先進(jìn)典型。建立思想文化領(lǐng)域法治建設(shè)先進(jìn)命名制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和總結(jié)系統(tǒng)內(nèi)先進(jìn)法治建設(shè)工作經(jīng)驗(yàn)，通過召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)等形式及時(shí)總結(jié)、交流和推廣經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮先進(jìn)典型的示范帶動(dòng)作用。要加強(qiáng)正面宣傳引導(dǎo)，以報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種形式，廣泛宣傳思想文化領(lǐng)域法治建設(shè)目標(biāo)、工作部署、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、典型做法和先進(jìn)人物事跡，正確引導(dǎo)輿論、凝聚社會(huì)共識(shí)，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心、支持和參與思想文化領(lǐng)域法治建設(shè)的良好社會(huì)氛圍。

堅(jiān)持馬克思主義在意識(shí)形態(tài)和社會(huì)主義核心價(jià)值觀的主導(dǎo)地位，既是事關(guān)黨的前途命運(yùn)、國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)，也是事關(guān)民族凝聚力和向心力的重要法寶。法治本身就是社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)的組成部分，因此，全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)理應(yīng)把現(xiàn)代法治作為基本價(jià)值追求，[20]以法治為載體，實(shí)現(xiàn)宣傳思想文化工作的制度化、常態(tài)化、實(shí)踐化，從而為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展提供有力的輿論支持。同時(shí)，毫不動(dòng)搖堅(jiān)持黨對(duì)宣傳思想工作的領(lǐng)導(dǎo)，使社會(huì)主義先進(jìn)文化始終在唱響主旋律、傳播正能量的道路上前進(jìn)，始終為中國(guó)特色社會(huì)主義提供強(qiáng)大的精神支撐，這也是宣傳思想文化工作應(yīng)始終堅(jiān)持的著力點(diǎn)。因此，形成法治與宣傳思想文化兩者相輔相成、相互促進(jìn)的良序發(fā)展格局，推動(dòng)社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)持續(xù)健康發(fā)展，也就成為宣傳思想文化領(lǐng)域進(jìn)行法治建設(shè)的最根本所在。

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（責(zé)任編輯：苗政軍）

On the Dilemma and Countermeasures of Legal Construction

in the Field of Propaganda，Ideology and Culture

——Based on the Survey of 13 Districts and Cities in Jiangsu Province

Wu Fei，Sun Shusheng

Abstract：The most important and effective way to strengthen the construction of socialist ideology is to realize the legalization of the ideological and cultural work system.At present，the construction of the rule of law in the field of propaganda，ideology and culture in Jiangsu Province is in the forefront of the country，but it still needs to be improved in four aspects：the legislative system，the implementation of the rule of law，the supervision and guarantee of the rule of law.In this paper，through sorting out the related problems of the rule of law construction in the propaganda ideological and cultural field of 13 districts and cities in Jiangsu Province，on the basis of practice combined with theory，put forward the improvement countermeasures，in order to provide useful practical experience for the legal construction in the field of propaganda，ideology and culture in other regions.

Key words：propaganda，ideology and culture;core values;rule of law construction ideology;core values