摘? ? ? 要：加速推進(jìn)法治化進(jìn)程是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的必要原則，亦是必經(jīng)之路。構(gòu)建完整高效的法治秩序，是我國(guó)建設(shè)法治政府的重要標(biāo)準(zhǔn)。自2003年施行行政問(wèn)責(zé)制以來(lái)，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的理論與實(shí)踐取得了一定的進(jìn)步，但仍存在行政問(wèn)責(zé)法制不健全、問(wèn)責(zé)主客體不明晰、問(wèn)責(zé)程序不完善等缺陷。因此，應(yīng)從明確行政問(wèn)責(zé)主客體及問(wèn)責(zé)范圍、豐富行政問(wèn)責(zé)內(nèi)容、加快推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)程序化建設(shè)、完善行政問(wèn)責(zé)救濟(jì)制度、加大新聞媒體監(jiān)督力度等方面著手，為法治中國(guó)建設(shè)奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。

關(guān)? 鍵? 詞：法治秩序;行政問(wèn)責(zé);行政主體;同體問(wèn)責(zé);異體問(wèn)責(zé)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.11? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2020）10-0050-07

收稿日期：2020-03-31

作者簡(jiǎn)介：趙長(zhǎng)明（1983—），男，陜西西安人，陜西警官職業(yè)學(xué)院副教授，研究方向?yàn)楣ɡ碚?、?guó)家治理。

基金項(xiàng)目：本文系陜西省社科界重大理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題研究項(xiàng)目“黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)對(duì)策研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2020Z431。

一、依法行政與行政問(wèn)責(zé)

近年來(lái)，我國(guó)從中央到地方各級(jí)政府都在積極履行政府職責(zé)，但也存在個(gè)別地方政府官員“懶政”“亂權(quán)”現(xiàn)象，一定程度上影響了黨和政府的權(quán)威和公信力。行政問(wèn)責(zé)制作為一種監(jiān)督、控制機(jī)制不但是依法治國(guó)的重要內(nèi)容之一，更是政府對(duì)公眾、社會(huì)訴求的積極響應(yīng)和正面回應(yīng)。根據(jù)行政問(wèn)責(zé)制的基本要求，地方政府領(lǐng)導(dǎo)者作為行政決策的主要制定者須承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任、法律責(zé)任及黨紀(jì)責(zé)任。與其它類(lèi)型的責(zé)任相比，行政責(zé)任在認(rèn)定上既可凸顯出法律的底線思維，又可看出公共行政的最終目的是保護(hù)公共利益，這也是行政問(wèn)責(zé)的最高價(jià)值追求。[1]在大國(guó)治理中強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)制，不僅可以避免行政決策失誤，緩和突發(fā)公共危機(jī)引發(fā)的社會(huì)矛盾，而且能夠彰顯行政決策的公益價(jià)值和依法治國(guó)的法治精神。

如今，法律秩序已經(jīng)成為一種最重要的、最有效的社會(huì)控制形式，其他所有的社會(huì)控制方式都從屬于法律方式并在后者的審察之下運(yùn)作。[2]現(xiàn)代國(guó)家治理體系中的法治秩序是法治現(xiàn)代化的體現(xiàn)和結(jié)果，是社會(huì)秩序的核心。建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是我國(guó)的基本治國(guó)方略，全面推進(jìn)依法治國(guó)是習(xí)近平總書(shū)記治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略的重要組成部分，而依法行政是依法治國(guó)的必然要求。依法行政，顧名思義，就是行政主體所做出的各種行政行為都應(yīng)嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定。因此，依法行政所體現(xiàn)的是法治原則，兩者相互依存、相互影響，依法行政一方面可確保達(dá)成行政法之目的，另一方面也是行政活動(dòng)實(shí)施的保障，可減少人為因素對(duì)行政活動(dòng)的影響。[3]依法行政是推動(dòng)法治政府、責(zé)任政府建設(shè)的源動(dòng)力，在此過(guò)程中行政權(quán)力具體行使者的自我約束是不足以支撐責(zé)任政府的建設(shè)的，制度、法律的監(jiān)督和保障才是約束行政人員行為、建設(shè)責(zé)任政府的最終原則。[4]行政問(wèn)責(zé)制以法律、法規(guī)或者行政命令為工具，從制度上確保權(quán)力與責(zé)任、執(zhí)行行為與后果之間形成有機(jī)聯(lián)系，從而為社會(huì)監(jiān)督政府工作提供了契機(jī)。行政問(wèn)責(zé)制的根本特質(zhì)就是權(quán)責(zé)一致，即行政權(quán)力行使者在行使公共權(quán)力時(shí)必須堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等的基本原則并承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。行政問(wèn)責(zé)制的原則是問(wèn)責(zé)的主體、客體、程序、范圍等都必須嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)來(lái)執(zhí)行，切實(shí)做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，而這正是依法行政的基本要求。

二、對(duì)我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的審思

2003年非典事件中，全國(guó)有近千名官員因防治“非典”不力被罷官去職。自此，行政問(wèn)責(zé)開(kāi)始大規(guī)模實(shí)施，問(wèn)責(zé)走入大眾視野中。2012年12月4日，習(xí)近平總書(shū)記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)：“我們要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問(wèn)責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益?！苯陙?lái)，隨著行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象和適用范圍不斷擴(kuò)大，為數(shù)眾多的行政官員因行政失當(dāng)失職而被追究責(zé)任，行政問(wèn)責(zé)對(duì)于增強(qiáng)政府責(zé)任意識(shí)、提高行政應(yīng)急能力和行政效率具有明顯效果。[5]不過(guò)，在行政問(wèn)責(zé)執(zhí)行過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。

第一，行政問(wèn)責(zé)主體各自為政。我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)包括兩種問(wèn)責(zé)方式，即同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)責(zé)。同體問(wèn)責(zé)是指黨組織對(duì)其體系內(nèi)黨員干部的問(wèn)責(zé)以及行政機(jī)關(guān)對(duì)其體系內(nèi)干部職工的問(wèn)責(zé);異體問(wèn)責(zé)是指黨組織、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體及公眾相互之間的問(wèn)責(zé)，如人大對(duì)政府的問(wèn)責(zé)、新聞媒體對(duì)黨政機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)等。實(shí)踐中，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)主要采取的是同體問(wèn)責(zé)，且已在法律層面對(duì)同體問(wèn)責(zé)加以明確規(guī)定，這也使得公眾對(duì)于行政問(wèn)責(zé)制存在幾個(gè)誤區(qū)：一是將問(wèn)責(zé)制簡(jiǎn)單地等同于上問(wèn)下責(zé);二是將問(wèn)責(zé)制等同于引咎辭職，一旦發(fā)生公共危機(jī)應(yīng)對(duì)不力，有關(guān)負(fù)責(zé)人就辭職;三是將問(wèn)責(zé)制理解為上級(jí)對(duì)下級(jí)具體過(guò)失的懲罰。[6]其實(shí)，同體問(wèn)責(zé)與異體問(wèn)責(zé)只是兩種不同的問(wèn)責(zé)啟動(dòng)路徑，二者從實(shí)施程序到最終目標(biāo)都是完全相同的，然而在實(shí)際操作中二者卻被分裂開(kāi)來(lái)。筆者在百度上以“行政問(wèn)責(zé)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索后發(fā)現(xiàn)，新聞媒體爆光后的安全事故及突發(fā)公共危機(jī)事件責(zé)任追究占了絕大部分，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自查的行政問(wèn)責(zé)則屈指可數(shù)。為避免多元行政問(wèn)責(zé)主體各行其是，各級(jí)政府正積極采取措施廣泛收集民意、民情并集中處置其中存在的問(wèn)題，但這種輿情處置機(jī)制仍需進(jìn)一步完善。

第二，行政問(wèn)責(zé)客體定位模糊。行政責(zé)任實(shí)際上是一種行政法律關(guān)系，因此其主體就是行政責(zé)任的主體，也就是問(wèn)責(zé)客體。[7]在學(xué)界，有學(xué)者作了如下定義：“所謂行政法律關(guān)系主體，就是行政法律關(guān)系當(dāng)事人，也稱為行政法主體或行政法律主體，是指參加行政法律關(guān)系、享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)的當(dāng)事人?！盵8]從這一角度來(lái)看，行政法律關(guān)系當(dāng)事人包括行政主體和行政相對(duì)人，二者皆應(yīng)是行政責(zé)任的主體。也有學(xué)者將行政責(zé)任主體界定為行政主體，但其也承認(rèn)在具體實(shí)踐中二元行政責(zé)任主體與一元行政主體二者之間的矛盾是存在的。[9]還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為：“行政主體一般來(lái)說(shuō)是指依法享有國(guó)家行政權(quán)，并實(shí)施行政管理、能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的組織”，[10]有學(xué)者由此加以引申：“行政主體其實(shí)是指能承擔(dān)責(zé)任的組織，而行政機(jī)關(guān)工作人員并不包括在里面?！盵11]也有學(xué)者持不同意見(jiàn)：“行政責(zé)任主體是包括行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員的。換句話說(shuō)，行政法所規(guī)定的行政責(zé)任主體僅僅是指行政組織，而行政問(wèn)責(zé)制所說(shuō)的行政責(zé)任主體卻包括行政組織和公務(wù)員兩個(gè)部分”。[12]盡管有學(xué)者提出，行政組織與行政公務(wù)員之間存在代理關(guān)系，行政公務(wù)員作為代理人代替行政組織來(lái)實(shí)施行政行為，“此時(shí)行政組織就是名義行政主體，而行政公務(wù)人員則成為實(shí)際行政主體，從而在二元行政責(zé)任主體與二元行政主體之間建立起來(lái)對(duì)等關(guān)系”，[13]但這種觀點(diǎn)在我國(guó)尚未達(dá)成共識(shí)。目前，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)中所指的行政問(wèn)責(zé)對(duì)象通常只針對(duì)一般行政公務(wù)人員。事實(shí)上，一個(gè)人享有的權(quán)力有多大，那么他所要承擔(dān)的責(zé)任就有多大，而且權(quán)力越大所肩負(fù)的責(zé)任也越大。在行政權(quán)力具體執(zhí)行過(guò)程中，通常是行政公務(wù)人員對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，下級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)直屬上級(jí)負(fù)責(zé)，政府人員對(duì)國(guó)家行政權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，各級(jí)政府的負(fù)責(zé)對(duì)象則是廣大的人民群眾。可見(jiàn)，無(wú)論行政機(jī)關(guān)最高領(lǐng)導(dǎo)者還是一般公務(wù)人員都須承擔(dān)行政責(zé)任，也都應(yīng)該成為行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象。

第三，行政問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)有待規(guī)范。依照我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，問(wèn)責(zé)范圍包括不履行法定職責(zé)和不確定履行法定職責(zé)。不履行法定職責(zé)是指問(wèn)責(zé)對(duì)象以某種借口拒絕或者直接放棄所導(dǎo)致的不履行行政職責(zé)行為;不正確履行法定職責(zé)是指問(wèn)責(zé)對(duì)象在履行行政職責(zé)時(shí)不遵守法律規(guī)定的權(quán)限、方式。實(shí)踐中，各地對(duì)行政問(wèn)責(zé)范圍的規(guī)定存在差異，有的寬泛，有的狹窄，且大多局限于重大安全事故以及嚴(yán)重違法違紀(jì)案件的事后追責(zé)，對(duì)決策方面的失誤、用人不當(dāng)、工作效率不高等源頭性問(wèn)題有所忽視，難以對(duì)行政權(quán)力形成全方位的約束。而且，對(duì)責(zé)任人的追究標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于泛泛，無(wú)法清晰界定哪些責(zé)任該由哪些機(jī)關(guān)或者部門(mén)的具體負(fù)責(zé)人承擔(dān)，或者哪些行為該受到什么樣的懲罰。如有些行政問(wèn)責(zé)事件由于是通過(guò)集體表決所決定的，無(wú)法區(qū)分是個(gè)人責(zé)任還是集體責(zé)任，最終只能要么追究個(gè)人責(zé)任，集體責(zé)任不予以追究;要么追究集體責(zé)任，個(gè)人責(zé)任不予追究，一定程度上削弱了行政問(wèn)責(zé)的公信力。

第四，行政問(wèn)責(zé)內(nèi)容較為單一。目前，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)法治化建設(shè)相對(duì)薄弱，行政問(wèn)責(zé)制立法相對(duì)滯后，在國(guó)家層面尚未形成專(zhuān)門(mén)的《行政問(wèn)責(zé)法》，使得行政問(wèn)責(zé)機(jī)制缺乏應(yīng)有的剛性。一是行政問(wèn)責(zé)的焦點(diǎn)是關(guān)乎人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的事件，對(duì)其他事件的問(wèn)責(zé)相對(duì)較少，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》就未將一般安全事故和其他安全事故列入其中。[14]二是行政問(wèn)責(zé)機(jī)制對(duì)于違法行為和濫用職權(quán)行為追究較為嚴(yán)厲，對(duì)不作為行為則有所忽視。三是行政問(wèn)責(zé)多集中于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政治及其他領(lǐng)域的問(wèn)責(zé)還需進(jìn)一步加強(qiáng)。四是行政問(wèn)責(zé)主要集中于事后問(wèn)責(zé)，缺少事前問(wèn)責(zé)、事中問(wèn)責(zé)，[15]警示效果較小。

第五，行政問(wèn)責(zé)程序化亟待加強(qiáng)。我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)多為“運(yùn)動(dòng)式”，主要是為了回應(yīng)民意，緩和社會(huì)矛盾，隨意性較強(qiáng)。有學(xué)者認(rèn)為，就形態(tài)而言，問(wèn)責(zé)制主要有兩種，即行政性問(wèn)責(zé)和程序性問(wèn)責(zé)。行政性問(wèn)責(zé)的依據(jù)是行政性的，每一個(gè)官員的責(zé)任比較模糊，缺乏明確的法律依據(jù)，問(wèn)責(zé)往往取決于領(lǐng)導(dǎo)者的意志;程序性問(wèn)責(zé)的依據(jù)是法律性的，每一個(gè)官員的責(zé)任都非常明確，都有充分的法律依據(jù)，是不是被問(wèn)責(zé)，不取決于臨時(shí)性的行政決策。行政性問(wèn)責(zé)往往是責(zé)任政府運(yùn)作的開(kāi)始，但要使責(zé)任政府穩(wěn)定而有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，就需要進(jìn)一步走向程序性問(wèn)責(zé)。[16]2009年6月30日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》。2019年9月4日，中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》（2019修訂）。這兩部黨內(nèi)法規(guī)明確規(guī)定了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的程序，對(duì)于我國(guó)行政問(wèn)責(zé)程序化起到了巨大的推動(dòng)作用。但應(yīng)看到，這兩部黨內(nèi)法規(guī)仍有模糊不清之處，如問(wèn)責(zé)何時(shí)啟動(dòng)、在什么時(shí)限內(nèi)作出決定以及是否適用于非黨員干部等。

三、行政問(wèn)責(zé)的“中國(guó)模式”——行政問(wèn)責(zé)法治化之進(jìn)路

制度分為兩種：一種是正式制度，即規(guī)范化并帶有強(qiáng)制性的原則;另一種是非正式制度，是由正式制度所延伸出來(lái)的部分，或者是對(duì)正式制度的闡釋、修正，是被社會(huì)廣為認(rèn)可的行為規(guī)范?，F(xiàn)代社會(huì)的正式制度與國(guó)家權(quán)力密不可分，而法律作為正式制度的集體體現(xiàn)，是正式制度的重要代表。正義必將實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見(jiàn)的方式。行政問(wèn)責(zé)一旦啟動(dòng)，必將觸及問(wèn)責(zé)對(duì)象的既有權(quán)利，必須嚴(yán)格再嚴(yán)格，嚴(yán)謹(jǐn)再嚴(yán)謹(jǐn)，怎么嚴(yán)謹(jǐn)都不為過(guò)。新時(shí)代，構(gòu)建高效的行政問(wèn)責(zé)制，相關(guān)法律法規(guī)必須更加健全，問(wèn)責(zé)主客體及范圍必須更加明晰，問(wèn)責(zé)程序必須更加標(biāo)準(zhǔn)。

第一，明確行政問(wèn)責(zé)主體。筆者認(rèn)為，在行政問(wèn)責(zé)立法過(guò)程中應(yīng)著重解決好以下問(wèn)題：一是明晰行政問(wèn)責(zé)主體。實(shí)踐中，行政監(jiān)督主體的范圍比較寬泛，包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、社會(huì)團(tuán)體以及公眾。行政問(wèn)責(zé)主體則不然，因其掌握著問(wèn)責(zé)權(quán)，可直接作出實(shí)施問(wèn)責(zé)及處分問(wèn)責(zé)對(duì)象的決定，故必須為法律授權(quán)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)?？梢罁?jù)行政問(wèn)責(zé)主體與行政系統(tǒng)之間的關(guān)系將其分為兩類(lèi)：一類(lèi)是行政系統(tǒng)內(nèi)部同體問(wèn)責(zé)主體，包括監(jiān)察機(jī)關(guān)、公務(wù)員任免機(jī)關(guān)、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān);另一類(lèi)是行政系統(tǒng)外部異體問(wèn)責(zé)主體，包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)。[17]二是明晰不同問(wèn)責(zé)主體的不同職責(zé)權(quán)限。不同的行政問(wèn)責(zé)主體對(duì)應(yīng)著不同的問(wèn)責(zé)對(duì)象，其懲戒權(quán)限和方式也存在差異，故應(yīng)對(duì)不同行政問(wèn)責(zé)主體進(jìn)行明確分工，使之在問(wèn)責(zé)范圍上形成互補(bǔ)，以實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)的全方位監(jiān)管。如行政機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)主要針對(duì)各級(jí)政府的正副職、各組成部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)者，其有權(quán)對(duì)任免期限內(nèi)的本級(jí)或者下級(jí)機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行問(wèn)責(zé);司法機(jī)關(guān)若對(duì)行政公務(wù)人員實(shí)施問(wèn)責(zé)只能通過(guò)行政案件或刑事案件的審理來(lái)進(jìn)行。三是明晰社會(huì)組織和公眾的問(wèn)責(zé)權(quán)限。社會(huì)組織和公眾作為行政監(jiān)督主體，可以通過(guò)檢舉、控告、批評(píng)、新聞媒體曝光等方式向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)反映問(wèn)題，以引起行政問(wèn)責(zé)主體的關(guān)注，進(jìn)而啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，但不能采取過(guò)激方式干擾國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的正常辦案秩序。

第二，擴(kuò)大行政問(wèn)責(zé)客體范圍。行政問(wèn)責(zé)的前提是行政，這里的行政不能簡(jiǎn)單地理解為行政機(jī)關(guān)及工作人員，經(jīng)由法律法規(guī)授權(quán)、受行政機(jī)關(guān)委托等從事行政事務(wù)的組織中的工作人員也應(yīng)在此范圍內(nèi)。當(dāng)前我國(guó)的行政權(quán)力正趨向社會(huì)化、分散化，非國(guó)家機(jī)關(guān)組織越來(lái)越多地參與到行政管理中來(lái)，權(quán)力來(lái)源也存在差別。有些組織經(jīng)由法律法規(guī)授權(quán)享有與行政機(jī)關(guān)相同的法律地位，可以對(duì)外行使職權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任;有些組織只是受某行政機(jī)關(guān)委托，以委托機(jī)關(guān)的名義行使職權(quán)，后果也須委托機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)。盡管這兩類(lèi)組織并非國(guó)家行政機(jī)關(guān)，工作人員也不是公務(wù)人員，只能在授權(quán)或委托范圍內(nèi)行使行政權(quán)，但其也必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)：一是不能越權(quán)，必須嚴(yán)格按照行政機(jī)關(guān)的授權(quán)范圍或委托范圍行使行政職權(quán)。二是嚴(yán)格依法辦事，不能以權(quán)謀私，更不能濫用職權(quán)。三是積極為相對(duì)人提供職權(quán)范圍內(nèi)的服務(wù)，認(rèn)真履行職責(zé)。四是接受監(jiān)督，一旦出現(xiàn)違法、違紀(jì)現(xiàn)象，視后果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

第三，明確行政問(wèn)責(zé)范圍。目前，我國(guó)在職責(zé)劃分上不夠清晰，如領(lǐng)導(dǎo)干部與普通工作人員職責(zé)模糊、正副職責(zé)權(quán)類(lèi)似、機(jī)關(guān)首長(zhǎng)與黨委領(lǐng)導(dǎo)者職責(zé)交叉等。行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與普通工作人員在職責(zé)、職權(quán)上是不同的，在問(wèn)責(zé)時(shí)應(yīng)區(qū)別對(duì)待，但需做好銜接，厘清分別問(wèn)責(zé)與同時(shí)問(wèn)責(zé)的范圍。行政機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)客體包括行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者及普通公務(wù)人員，問(wèn)責(zé)主體應(yīng)對(duì)其進(jìn)行全面監(jiān)督，問(wèn)責(zé)時(shí)一追到底。相關(guān)法律法規(guī)要清晰界定行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職責(zé)，明確無(wú)責(zé)與有責(zé)之間的限定——主管者即負(fù)責(zé)者，負(fù)責(zé)者即承擔(dān)者。同時(shí)，要理順行政機(jī)關(guān)內(nèi)部黨政領(lǐng)導(dǎo)者之間、正副職之間、上下級(jí)之間、不同崗位之間的職權(quán)分工與責(zé)任承擔(dān)。

第四，豐富行政問(wèn)責(zé)內(nèi)容。行政問(wèn)責(zé)制是一套系統(tǒng)完整的責(zé)任追究機(jī)制，包括行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制、行政執(zhí)法責(zé)任制以及行政過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)制等。無(wú)論行政違法行為還是行政不當(dāng)行為，無(wú)論行政作為還是不作為，無(wú)論具體行政行為還是抽象行政行為，無(wú)論集體行為還是個(gè)人行為，無(wú)論負(fù)有直接責(zé)任的行為還是需間接負(fù)責(zé)的行為，無(wú)論行政首長(zhǎng)的決策還是普通公務(wù)人員的具體行政行為抑或是監(jiān)督機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督行為，皆應(yīng)納入行政問(wèn)責(zé)范疇。概言之，有權(quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)要對(duì)等。現(xiàn)實(shí)中，行政職權(quán)的具體內(nèi)容會(huì)因行政主體不同而有所差異：一是行政規(guī)范權(quán)，即行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件的權(quán)力。二是行政檢查權(quán)，即行政主體依法對(duì)行政相對(duì)人履行法定義務(wù)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)力。三是行政處理權(quán)，即對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)進(jìn)行處理的權(quán)力，如許可權(quán)、處分權(quán)、處罰權(quán)、獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)等。四是行政強(qiáng)制權(quán)，即行政主體對(duì)行政相對(duì)人依法采取強(qiáng)制措施的權(quán)力，包括即時(shí)強(qiáng)制權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。五是行政裁判權(quán)，即行政主體按照準(zhǔn)司法程序裁決特定的行政爭(zhēng)議或與行政管理有關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議的權(quán)力，包括行政調(diào)解權(quán)、行政仲裁權(quán)、行政裁決權(quán)、行政復(fù)議權(quán)等。隨著行政問(wèn)責(zé)制的日益完善，行政問(wèn)責(zé)的內(nèi)容也應(yīng)更加豐富。行政問(wèn)責(zé)具體標(biāo)準(zhǔn)的制定，應(yīng)充分考量行政主體及其公務(wù)人員在具體工作內(nèi)容、權(quán)限等方面的差異，制定不同量級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則將定量和定性有機(jī)結(jié)合起來(lái)，使行政問(wèn)責(zé)既能統(tǒng)籌全局又能兼顧到個(gè)別情況。行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員因其身份特殊，即便一些違法違規(guī)行為與其職責(zé)無(wú)關(guān)，仍會(huì)產(chǎn)生不良影響。鑒于此，筆者建議，對(duì)于行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員公然參與黃賭毒等違法活動(dòng)，浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)，生活腐化，行為不端，騙取榮譽(yù)，違反國(guó)家法律、職業(yè)道德和社會(huì)公德等個(gè)人行為也應(yīng)問(wèn)責(zé)。

第五，加快推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)程序化建設(shè)。行政程序是行政行為的方式、順序、步驟、時(shí)間等各種與行政行為有關(guān)的因素的總和。行政問(wèn)責(zé)實(shí)質(zhì)上是對(duì)行政行為的監(jiān)督，是行政行為的一個(gè)組成部分，因此必須具有充分的法定事由，并且嚴(yán)格按照既定的法律程序開(kāi)展，以確保監(jiān)督行為的權(quán)威性和正當(dāng)性。近年來(lái)，我國(guó)已加大行政程序建設(shè)的力度，在《中華人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)行政處罰法》等法律中增加了有關(guān)行政程序的條款。應(yīng)以此為基礎(chǔ)，加快推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)程序的立法工作，可以考慮由省級(jí)人大及其常委會(huì)酌情先行立法，將現(xiàn)有法律法規(guī)中涉及監(jiān)督程序的部分予以細(xì)化，使行政問(wèn)責(zé)的各個(gè)環(huán)節(jié)程序化，確保問(wèn)責(zé)的公正與公開(kāi)。細(xì)言之：一是立案，問(wèn)責(zé)主體按照規(guī)定啟動(dòng)對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象的問(wèn)責(zé)。二是調(diào)查，問(wèn)責(zé)主體排查事實(shí)，搜集證據(jù)，確定責(zé)任行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系。三是決定，問(wèn)責(zé)主體結(jié)合調(diào)查結(jié)果，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)確定責(zé)任形式。四是通知，問(wèn)責(zé)主體將問(wèn)責(zé)決定以書(shū)面形式同時(shí)送達(dá)問(wèn)責(zé)對(duì)象與檢舉人，問(wèn)責(zé)決定應(yīng)明確列舉事實(shí)、處理意見(jiàn)、法律依據(jù)、問(wèn)責(zé)對(duì)象依法應(yīng)享有的權(quán)利和救濟(jì)途徑。五是執(zhí)行，問(wèn)責(zé)主體落實(shí)決定，實(shí)施懲戒。問(wèn)責(zé)對(duì)象如有不同意見(jiàn)，可在規(guī)定期限內(nèi)依法申請(qǐng)復(fù)核，但對(duì)決定的執(zhí)行不造成影響。

第六，完善行政問(wèn)責(zé)救濟(jì)制度。盡管問(wèn)責(zé)客體面臨行政監(jiān)督，但其合法權(quán)利仍應(yīng)受到法律保護(hù)，特別是問(wèn)責(zé)客體對(duì)所承擔(dān)的責(zé)任有異議而進(jìn)行申辯或陳述時(shí)，不應(yīng)將其視為不合作行為，更不能因此加重處罰。為確保問(wèn)責(zé)的公正性，一旦出現(xiàn)可能影響問(wèn)責(zé)公正的情況，問(wèn)責(zé)客體可提出回避申請(qǐng)，問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)應(yīng)在限期內(nèi)作出決定;如果問(wèn)責(zé)客體對(duì)不予回避決定存有異議，可申請(qǐng)復(fù)議或者復(fù)核。目前，除部分特殊情況外，世界范圍內(nèi)救濟(jì)權(quán)利的通用做法是以權(quán)利保障為基礎(chǔ)，司法審查與行政審查相結(jié)合。在我國(guó)，行政問(wèn)責(zé)的司法救濟(jì)通常是通過(guò)行政訴訟來(lái)達(dá)成的。對(duì)此，筆者建議，應(yīng)借鑒西方的特別關(guān)系理論，以《中華人民共和國(guó)行政訴訟法（2017修正）》為基準(zhǔn)，將開(kāi)除、辭退、解聘等與公務(wù)人員基本權(quán)利息息相關(guān)的問(wèn)責(zé)處理決定納入司法救濟(jì)范疇，確保問(wèn)責(zé)更加公平。

第七，加大新聞媒體監(jiān)督力度。在我國(guó)，人民網(wǎng)、中國(guó)政府網(wǎng)等主流媒體對(duì)于突發(fā)公共事件十分關(guān)注，積極予以報(bào)道、轉(zhuǎn)載，這使得地方政府對(duì)一些重大事故或公共事件難以隱瞞。如中國(guó)政府網(wǎng)專(zhuān)門(mén)設(shè)置了一個(gè)應(yīng)急管理專(zhuān)欄，實(shí)時(shí)發(fā)布突發(fā)公共事件的相關(guān)信息;人民網(wǎng)開(kāi)設(shè)了輿情專(zhuān)欄，專(zhuān)門(mén)收集、發(fā)布突發(fā)公共事件的進(jìn)展情況。但應(yīng)看到，新聞媒體雖然有信息披露權(quán)，卻無(wú)權(quán)啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，如果行政問(wèn)責(zé)主體不介入，那么行政問(wèn)責(zé)仍然無(wú)法啟動(dòng)。由于新聞媒體并不具備獨(dú)立的行政問(wèn)責(zé)能力，因此在行政問(wèn)責(zé)過(guò)程中，并不能直接使相關(guān)責(zé)任人作出道歉、引咎辭職等反省行為。可見(jiàn)，新聞媒體的問(wèn)責(zé)權(quán)限和獨(dú)立性還有待于進(jìn)一步提高。筆者建議，一是將新聞媒體的自主監(jiān)督權(quán)以法律法規(guī)的形式加以明確，這樣不僅能夠提高新聞媒體的獨(dú)立性，還能對(duì)新聞媒體起到約束作用。二是行政機(jī)關(guān)對(duì)新聞媒體的監(jiān)管要做到有所為有所不為。一方面，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)主流媒體的監(jiān)管，督促其積極宣傳國(guó)家的各項(xiàng)方針、政策，弘揚(yáng)正能量，以形成對(duì)輿論的正向引導(dǎo)作用;另一方面，對(duì)于合法成立的民間新聞機(jī)構(gòu)監(jiān)管應(yīng)適當(dāng)放松，允許其依法自由發(fā)表意見(jiàn)和建議。三是督促各級(jí)黨政干部主動(dòng)接受新聞媒體監(jiān)督，虛心接受批評(píng)。四是新聞媒體應(yīng)與人大、政協(xié)等國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)密切合作，利用獲取信息的便利性及時(shí)準(zhǔn)確地為問(wèn)責(zé)主體提供信息，增強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)的效力。

總之，堅(jiān)持依法治國(guó)理論，構(gòu)建法治政府，就必須加速推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)制。法治社會(huì)要求權(quán)力與責(zé)任之間必須保持平衡，這是對(duì)所有權(quán)力主體提出的要求，行政主體及其工作人員當(dāng)然也包含其中。作為一項(xiàng)行政制度，行政問(wèn)責(zé)同時(shí)具有預(yù)防與懲罰、引導(dǎo)與評(píng)價(jià)、監(jiān)督與糾偏等多項(xiàng)功能，其目的就是約束行政權(quán)力，防止并糾正行政權(quán)力在具體運(yùn)行中出現(xiàn)偏差。理想的行政問(wèn)責(zé)制的問(wèn)責(zé)主體應(yīng)該是多元的、問(wèn)責(zé)結(jié)構(gòu)應(yīng)該是科學(xué)的、問(wèn)責(zé)內(nèi)容應(yīng)該是全面的、問(wèn)責(zé)形式應(yīng)該是多樣的、問(wèn)責(zé)程序應(yīng)該是嚴(yán)密的，問(wèn)責(zé)規(guī)范應(yīng)該是完備的。為此，必須進(jìn)一步健全與行政問(wèn)責(zé)制相關(guān)的法律法規(guī)，確保行政問(wèn)責(zé)在制度化、規(guī)范化、程序化、法治化的軌道上平穩(wěn)前行。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）

On the Administrative Accountability System Rule by law

Zhao Changming

Abstract：Accelerating the process of legalization is the necessary principle to realize the modernization of governance，and it is also the only way that can not be overstepped.To build a complete and efficient rule of law order is an important standard for the construction of a rule of law government in China.Since the implementation of the administrative accountability system in 2003，the theory and practice of the administrative accountability system in China have made some progress，but there are still some legal defects，such as unclear subject of administrative accountability，imperfect procedures and so on.Therefore，we should clarify the subject of administrative accountability，strengthen the supervision of media accountability，expand the object category of administrative accountability，expand the content of administrative accountability，and improve the administrative accountability procedures and relief system to lay a solid foundation for the construction of China's rule of law.

Key words：legal order;administrative accountability;administrative subject;corporate accountability;heterogeneous accountability