□王福強(qiáng)

（西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120）

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層、工作重點(diǎn)在基層”。黨的十九大報(bào)告也指出，“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。推進(jìn)基層治理法治化，是黨中央做出的重要戰(zhàn)略部署，是我國(guó)法治國(guó)家建設(shè)能否順利實(shí)現(xiàn)的重要決定因素。實(shí)現(xiàn)基層治理的法治化，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法體制機(jī)制是一個(gè)重要進(jìn)路。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法體系的重要組成部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃生育執(zhí)法①下文簡(jiǎn)稱(chēng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法。在基層執(zhí)法活動(dòng)中具有較強(qiáng)的代表性和典型性，通過(guò)研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法的主體和運(yùn)作過(guò)程，探究其運(yùn)作機(jī)制和實(shí)踐困境，對(duì)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法及鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他執(zhí)法活動(dòng)的科學(xué)化、規(guī)范化，具有重要意義。本文以2018年4月鄂南X鎮(zhèn)的實(shí)證調(diào)研材料為基礎(chǔ)，力圖通過(guò)分析X鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法實(shí)踐的運(yùn)作機(jī)制以及21世紀(jì)以來(lái)該鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法工作面臨的諸多困境和挑戰(zhàn)，來(lái)為我國(guó)基層執(zhí)法體制機(jī)制的發(fā)展完善提供理論支撐和現(xiàn)實(shí)依據(jù)，進(jìn)而助推基層社會(huì)治理的法治化、規(guī)范化。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)的主體

采用法律經(jīng)驗(yàn)研究方法研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)，要求我們的視野不能受限于法律、政策等相關(guān)硬性制度和文本的約束，還要透過(guò)這些表象去探究計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的真實(shí)運(yùn)作狀態(tài)。通過(guò)在X鎮(zhèn)的調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)的主體，要遠(yuǎn)比法律文本規(guī)定的復(fù)雜。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層這種特定的執(zhí)法環(huán)境中，一些策略性、非規(guī)范性工作機(jī)制或方法被大量運(yùn)用，國(guó)家正式權(quán)力的非正式運(yùn)作成為一種常態(tài)，并構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行社會(huì)治理不可缺少的力量。筆者現(xiàn)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法主體分為正式的計(jì)生執(zhí)法主體和非正式的計(jì)生執(zhí)法主體兩類(lèi)，分別加以說(shuō)明。

（一）正式的計(jì)生執(zhí)法主體

我國(guó)《人口與計(jì)劃生育法》規(guī)定，“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府計(jì)劃生育行政部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施人口與計(jì)劃生育實(shí)施方案的日常工作?！薄队?jì)劃生育技術(shù)服務(wù)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》中，也明確了縣級(jí)人民政府所屬的衛(wèi)生與計(jì)劃生育部門(mén)為本轄區(qū)的法定計(jì)生執(zhí)法主體。但由于行政人員、資金等條件的限制，縣衛(wèi)計(jì)委只能將大部分日常計(jì)生工作委托給各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體負(fù)責(zé)，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃生育辦公室（以下通簡(jiǎn)稱(chēng)為計(jì)生辦）有權(quán)以縣衛(wèi)計(jì)委的名義來(lái)從事轄區(qū)內(nèi)的計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生辦是在鄉(xiāng)村基層進(jìn)行日常計(jì)生執(zhí)法的機(jī)構(gòu)，是經(jīng)常“下鄉(xiāng)”開(kāi)展計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)的一線計(jì)生執(zhí)法主體。

除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生辦之外，正式的計(jì)生執(zhí)法主體還包括綜合執(zhí)法大隊(duì)①鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)，是近幾年為適應(yīng)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，加快推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法以及相關(guān)執(zhí)法單位執(zhí)法力量不足等問(wèn)題，而新組建的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，它吸納但又不限于“城管”的職能，還從事多種其他執(zhí)法活動(dòng)。。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)成員，通常是從原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三辦三中心”②“三辦三中心”指的是黨政綜合辦公室、社會(huì)管理綜合治理辦公室（群眾工作站）、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展辦公室（綜合行政執(zhí)法隊(duì)）、科教文和民生事業(yè)服務(wù)中心（便民服務(wù)中心）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作服務(wù)中心、衛(wèi)生和人口計(jì)劃生育服務(wù)中心。、公安、司法、安監(jiān)、國(guó)土、林業(yè)、城管以及衛(wèi)生等部門(mén)抽調(diào)而組成，主要負(fù)責(zé)法律法規(guī)宣傳、社會(huì)治安、安全維穩(wěn)等事務(wù)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)的主要任務(wù)是行政執(zhí)法工作，計(jì)生執(zhí)法也屬于綜合執(zhí)法大隊(duì)的職能范圍。

目前X鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)有三個(gè)中隊(duì)，包括市容市貌中隊(duì)、規(guī)劃管理中隊(duì)以及計(jì)生中隊(duì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生辦打擊“兩非”③即“非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定”和“非醫(yī)學(xué)需要的選擇性別的人工終止妊娠”。時(shí)，我們?nèi)虆⑴c，會(huì)跟著他們到外地去取證。計(jì)生執(zhí)法工作的開(kāi)展還是以鎮(zhèn)計(jì)生辦為主，我們計(jì)生中隊(duì)只是配合他們?nèi)フ魇丈鐣?huì)撫養(yǎng)費(fèi)和打擊“兩非”，除此之外我們就沒(méi)有從事其他計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)了。（X鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)）

（二）非正式的計(jì)生執(zhí)法主體

作為一個(gè)人口大鎮(zhèn)，X鎮(zhèn)計(jì)生辦的人員配置卻與之不相匹配，整個(gè)鎮(zhèn)計(jì)生辦工作人員只有六名，擁有計(jì)生執(zhí)法證的人員僅有三名。一面是較為繁重的計(jì)生管理任務(wù)④2015年“二孩”全面放開(kāi)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法工作的主要內(nèi)容是征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、打擊“兩非”和“代孕”、開(kāi)展孕前“三查”以及提供計(jì)生相關(guān)的基本公共服務(wù)等，計(jì)生執(zhí)法重心由“管制”轉(zhuǎn)為“服務(wù)”，工作量仍較繁重。，一面是十分有限的計(jì)生工作人員，在這種結(jié)構(gòu)性矛盾狀況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)用了一系列基層治理的策略方法，成功地將若干非正式執(zhí)法主體納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法工作中來(lái)，較為合理地解決了這一問(wèn)題。

實(shí)踐中的“非正式計(jì)生執(zhí)法主體”有兩類(lèi)，一類(lèi)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所。鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所是公安系統(tǒng)的基層組織，是縣級(jí)公安機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的派出機(jī)構(gòu)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所的法定職責(zé)中，并無(wú)計(jì)生執(zhí)法這一內(nèi)容，但在筆者的調(diào)研過(guò)程中卻發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所經(jīng)常參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)中來(lái)，隨鎮(zhèn)計(jì)生辦工作人員一道“下鄉(xiāng)執(zhí)法”。

計(jì)生執(zhí)法工作原本與我們無(wú)關(guān)，但鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌行動(dòng)，我們就配合、參與，今年已經(jīng)去村里兩三次了。我們安排警力，一般會(huì)派兩名民警下鄉(xiāng)調(diào)查，要穿警服、開(kāi)警車(chē)下去，保障法院強(qiáng)制執(zhí)行以及其他計(jì)生執(zhí)法事務(wù)的落實(shí)。書(shū)面上要求的是公安機(jī)關(guān)不用參與計(jì)生執(zhí)法工作，但鎮(zhèn)計(jì)生辦有需要的話，我們還是要配合。（X鎮(zhèn)派出所副所長(zhǎng)）

另一類(lèi)是村干部。我國(guó)國(guó)家政權(quán)只延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)村基層實(shí)行的是村民自治。村干部作為非“國(guó)家工作人員”，其無(wú)法定行政職權(quán)，也便無(wú)計(jì)生執(zhí)法權(quán)。但從實(shí)然的角度觀察，村干部卻又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法工作中扮演著極其重要的作用。在計(jì)生執(zhí)法中，作為“外部人”的正式計(jì)生執(zhí)法人員，對(duì)村莊成員的家庭情況幾乎是一無(wú)所知的，此時(shí)作為連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的紐帶——村干部的價(jià)值與作用凸顯出來(lái)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法工作中不可缺少的關(guān)鍵一環(huán)。故筆者將鄉(xiāng)村干部也納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法非正式主體的范圍之內(nèi)。

二、計(jì)生執(zhí)法中的壓力型體制

“壓力型”體制是指下級(jí)政府主要迫于壓力而完成上級(jí)政府布置的任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)，上下級(jí)政府間處于壓力狀態(tài)之下[1]（p4-12）。通常這一概念多指的是縣鄉(xiāng)政府間的關(guān)系，但由于村干部自身的諸多特性，屬于筆者界定的“非正式計(jì)生執(zhí)法人員”，受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政考核和獎(jiǎng)懲，受上級(jí)行政權(quán)力的約束和鉗制。故筆者對(duì)“壓力型體制”的內(nèi)涵作了延伸，將“鄉(xiāng)村關(guān)系”也納入“壓力型體制”之中，以更好地反映村干部在日常計(jì)生工作中所受到的來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政壓力及二者間復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。

（一）壓力型體制的內(nèi)涵

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生領(lǐng)導(dǎo)對(duì)村干部的行政壓力。根據(jù)筆者在X鎮(zhèn)的調(diào)研，自2015年“二孩”全面放開(kāi)后，針對(duì)計(jì)生工作當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)要繼續(xù)嚴(yán)格貫徹“三不變”的指導(dǎo)方針。所謂的“三不變”，指的是“計(jì)劃生育基本國(guó)策不變、計(jì)生工作‘一票否決制’不變以及黨政一把手總負(fù)責(zé)不變”。由此可見(jiàn)，計(jì)生工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作中仍占據(jù)相當(dāng)重要的地位。由于計(jì)生工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作，因此在筆者調(diào)研的X鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)政府為更好地開(kāi)展計(jì)生執(zhí)法工作，成立了一個(gè)名為“計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組”的組織，該組織由鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)、派出所所長(zhǎng)、綜合執(zhí)法大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)以及計(jì)生辦主任等成員組成，共同領(lǐng)導(dǎo)全鎮(zhèn)的計(jì)生執(zhí)法工作。

村干部作為“村級(jí)干部”，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理和考評(píng)的對(duì)象，自然會(huì)受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，面臨來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政壓力。鎮(zhèn)長(zhǎng)牽頭領(lǐng)導(dǎo)全鎮(zhèn)的計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)，使得各村村干部對(duì)計(jì)生執(zhí)法工作不敢怠慢。同時(shí)，該鎮(zhèn)還規(guī)定了一系列的獎(jiǎng)懲措施來(lái)督促村干部的計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)①如果村干部所在村莊存在“計(jì)劃外生育”的情況，則該年該村的所有獎(jiǎng)勵(lì)被取消，并且要扣減村干部的一部分工資；如果連續(xù)兩年該村均存在“計(jì)劃外生育”情況，則該村村委書(shū)記就要被立即免職。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，對(duì)村干部工作的這一考核標(biāo)準(zhǔn)，被形象地稱(chēng)為“一票否決”制。。在壓力型體制下，村干部不得不努力工作，以避免自身成為被批評(píng)或否定的對(duì)象。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生領(lǐng)導(dǎo)對(duì)計(jì)生執(zhí)法人員的科層壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組是全鎮(zhèn)計(jì)生工作的領(lǐng)導(dǎo)組織，其組成人員決定了該組織所能調(diào)動(dòng)的行政資源是廣泛而強(qiáng)大的。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)、派出所所長(zhǎng)、綜合執(zhí)法大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)以及計(jì)生辦主任所組成的計(jì)生執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組，其所制定的計(jì)生執(zhí)法任務(wù)和目標(biāo)，不僅對(duì)村干部具有約束力和行政壓力，而且對(duì)負(fù)有計(jì)生執(zhí)法職責(zé)或任務(wù)的各行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作人員，也具有強(qiáng)大的行政約束力。計(jì)生執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組作出計(jì)生決定和任務(wù)，就是鎮(zhèn)長(zhǎng)、派出所所長(zhǎng)、綜合執(zhí)法大隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)以及計(jì)生辦領(lǐng)導(dǎo)作出決定。在國(guó)家官僚系統(tǒng)內(nèi)，科層壓力的存在使得上述機(jī)關(guān)內(nèi)部的一線執(zhí)法人員①具體指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所、綜合執(zhí)法大隊(duì)以及計(jì)生辦內(nèi)部的一線執(zhí)法人員。在下文中涉及到的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員”，均是在此種意義上使用的。不得不盡力去完成領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)和交付的任務(wù)，從而獲得更多的晉升機(jī)會(huì)以及物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。正是在這種科層壓力及獎(jiǎng)懲體制之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)們實(shí)現(xiàn)了對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部一線執(zhí)法人員的約束和激勵(lì)。

（二）壓力型體制的特點(diǎn)

第一，兩種類(lèi)型的行政壓力并存。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法中，由于計(jì)生執(zhí)法主體性質(zhì)的不同，形成了兩種不同類(lèi)型的行政壓力。一種是基于國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的科層關(guān)系而形成的，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)對(duì)鎮(zhèn)計(jì)生辦的計(jì)生執(zhí)法人員所施加的行政壓力；另一種是非基于國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的科層關(guān)系，而是通過(guò)非正式的行政管理關(guān)系而建構(gòu)起來(lái)的行政壓力，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)對(duì)村干部所施加的行政壓力②需要說(shuō)明的是，由于村干部并不在官僚系統(tǒng)內(nèi)，故鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)與村干部之間并不存在科層關(guān)系或科層壓力，二者之間更多的是一種非典型的行政管理關(guān)系，這不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)與計(jì)生辦工作人員之間的科層關(guān)系。。

對(duì)比這兩種行政壓力，它們有一些共同點(diǎn)，但也有一些區(qū)別。兩種行政壓力最大的區(qū)別在于，前一種行政壓力基于國(guó)家機(jī)關(guān)的內(nèi)部科層關(guān)系形成，故其擁有更大的穩(wěn)定性、連續(xù)性、持久性，不會(huì)輕易消失或發(fā)生變動(dòng)；而后一種行政壓力，它不是基于國(guó)家正式的組織機(jī)構(gòu)，而是憑借雙方間非正式的行政管理關(guān)系而產(chǎn)生的。因這種非正式的行政管理關(guān)系具有不穩(wěn)定性和易變性，因而導(dǎo)致這種行政壓力也具有不穩(wěn)定性和非典型性。現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，有些村干部因承受不住上級(jí)的行政壓力，選擇辭職的不在少數(shù)。某村村干部曾表示，“干得好就干，干不好就繼續(xù)種田，我怕啥！”雖然這很大程度上是該村干部面對(duì)過(guò)大的行政壓力而在接受訪談時(shí)說(shuō)的“氣話”，但也反映了這種行政壓力確有更大的不穩(wěn)定性特征。相比村干部，計(jì)生辦、派出所以及綜合執(zhí)法大隊(duì)的工作人員無(wú)疑要具有更大的組織凝聚力和歸屬感③面對(duì)行政壓力，村干部有較大的選擇余地，即使不當(dāng)村干部仍可以靠種田為生；而國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的選擇余地則要小得多，更依賴(lài)于體制，更離不開(kāi)官僚系統(tǒng)。。

第二，行政壓力具有靈活性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法活動(dòng)是在一個(gè)鄉(xiāng)土性質(zhì)濃厚的場(chǎng)域中展開(kāi)的，其面臨的執(zhí)法對(duì)象、采取的執(zhí)法方法與城市執(zhí)法活動(dòng)有很大差別。在熟人社會(huì)的鄉(xiāng)村開(kāi)展執(zhí)法工作，其需要更多的策略和技巧，甚至需要運(yùn)用非常規(guī)的方法以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的執(zhí)法目的。有些時(shí)候，考慮到某些村民的“無(wú)賴(lài)”“不講理”品行，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在對(duì)村干部施加行政壓力時(shí)也需采取一些靈活性、變通性的策略和方法，不能“一刀切”，搞“本本主義”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法中上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)所施加的行政壓力，并不是均質(zhì)地施加于每位村干部，而是會(huì)因諸如私人關(guān)系以及某些客觀情況而發(fā)生差異。有些村干部承受的行政壓力比較大，而有些則可能要小一些。這種差異，正如筆者所言，它是鄉(xiāng)村熟人社會(huì)性質(zhì)、人情網(wǎng)絡(luò)等諸多因素共同作用的結(jié)果，也是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)中客觀存在、無(wú)法避免的事實(shí)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法主體的功能和合作關(guān)系

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員的功能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員作為國(guó)家機(jī)關(guān)的內(nèi)部成員以及計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)的一線人員，面對(duì)鄉(xiāng)村復(fù)雜、陌生的執(zhí)法環(huán)境，其有自身的優(yōu)勢(shì)。第一，有較強(qiáng)的權(quán)威性和威懾力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員，是國(guó)家官僚系統(tǒng)的一部分，是超然于鄉(xiāng)村環(huán)境并以“執(zhí)法者”的身份來(lái)到鄉(xiāng)村開(kāi)展計(jì)生工作。在村民看來(lái)，這些陌生的計(jì)生執(zhí)法人員是“公家人”，代表著國(guó)家公權(quán)力。村民在意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)的影響下，對(duì)國(guó)家公權(quán)力有著天然的尊敬和順從，會(huì)有更大的可能性配合計(jì)生執(zhí)法人員的工作。同時(shí)，派出所民警等鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)，往往穿制服、開(kāi)公車(chē)，這些象征國(guó)家公權(quán)力的事物，進(jìn)一步提升了執(zhí)法活動(dòng)的權(quán)威性和震懾力。村民面對(duì)如此陣勢(shì)仗的執(zhí)法人員，會(huì)自然而然地形成一種“權(quán)力——服從”的文化網(wǎng)絡(luò)[2]（p15），而這種文化網(wǎng)絡(luò)的形成對(duì)于執(zhí)法工作的開(kāi)展顯然大有裨益。

第二，可弱化人情關(guān)系的負(fù)面影響。雖然社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷向前推進(jìn)，但我國(guó)絕大多數(shù)鄉(xiāng)村仍然具有濃厚的鄉(xiāng)土性，仍是一種與城市迥異的“熟人社會(huì)”或“半熟人社會(huì)”。在這種“熟人”或“半熟人”社會(huì)中，人情網(wǎng)絡(luò)附在村莊生活的方方面面，村莊生活更多是通過(guò)人情關(guān)系來(lái)進(jìn)行調(diào)整和維系。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員，相對(duì)于村民而言屬于外來(lái)者，是村民眼中的“陌生人”，他們不屬于鄉(xiāng)村，自然也不受鄉(xiāng)村縱橫交錯(cuò)的人情關(guān)系的束縛和鉗制。這種獨(dú)特的身份，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員在開(kāi)展計(jì)生執(zhí)法工作時(shí)，能以更規(guī)范、更理性的方式進(jìn)行，人情、“面子”被排除在計(jì)生執(zhí)法考量因素之外，保證了計(jì)生執(zhí)法工作的高效。

但同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員也存在一些難以克服的缺點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員作為村莊“外來(lái)人”，對(duì)村民的家庭情況幾乎是一無(wú)所知的。而一系列的計(jì)生信息，其也很難掌握清楚。即使當(dāng)時(shí)掌握，其后也會(huì)面臨因信息變動(dòng)頻繁而“失真”的問(wèn)題。如果沒(méi)有村中“當(dāng)?shù)厝恕钡膸兔蛥f(xié)助，僅依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員自身的力量，計(jì)生工作難以為繼，無(wú)法有效開(kāi)展，這是由鄉(xiāng)村人口多、面積大、人口流動(dòng)不斷加大等客觀情況所決定的。

（二）鄉(xiāng)村干部的輔助功能

在具體執(zhí)法案件中，村干部作為村莊內(nèi)部人，更多地發(fā)揮輔助功能，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員實(shí)現(xiàn)預(yù)期的計(jì)生執(zhí)法目標(biāo)。村干部在計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)中的輔助功能，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

第一，村干部的“信息員”功能。中國(guó)廣大的鄉(xiāng)村在相當(dāng)程度上仍可以說(shuō)是一個(gè)鄉(xiāng)土社會(huì)、“熟人社會(huì)”，在村莊共同體內(nèi)部，村民間相互比較熟悉，家庭情況均比較了解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員作為“外部人”，難以掌握村莊內(nèi)部的計(jì)生執(zhí)法信息。而此時(shí)村干部的“村莊內(nèi)部人”身份，使其能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員提供較為詳細(xì)且準(zhǔn)確的計(jì)生信息和線索，從而保證計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)的順利開(kāi)展。雖然村干部更多的只是提供相關(guān)計(jì)生信息和線索，但其發(fā)揮的作用、產(chǎn)生的影響卻很巨大。

第二，村干部的“調(diào)解員”功能。村干部一般由輩分高、能力強(qiáng)、誠(chéng)實(shí)正派的村民擔(dān)任，其共同的特點(diǎn)是在村莊中有一定的權(quán)威和影響力，說(shuō)話有一定的分量。由于計(jì)生執(zhí)法工作常常伴隨著爭(zhēng)吵和沖突，因此村干部作為非正式的計(jì)生執(zhí)法主體，當(dāng)沖突出現(xiàn)時(shí)，其連接村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員的溝通、紐帶功能便凸顯出來(lái)。對(duì)于村民而言，村干部是村莊的一部分，是村民選舉產(chǎn)生的，其說(shuō)話有分量和權(quán)威，村民要聽(tīng)；對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員而言，村干部是非正式的計(jì)生執(zhí)法主體，是與他們共同完成計(jì)生執(zhí)法任務(wù)的行動(dòng)共同體，村干部的話語(yǔ)也具有說(shuō)服力和影響力。因此，村干部?jī)煞N性質(zhì)的身份，使其在計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)出現(xiàn)沖突或矛盾時(shí)，能夠及時(shí)出面緩和氣氛、消解鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員和計(jì)生執(zhí)法對(duì)象間的敵意和不滿(mǎn)，相互說(shuō)“好話”和斡旋，從而使計(jì)生執(zhí)法工作能在較為平和的環(huán)境中得以完成。

村干部在計(jì)生執(zhí)法中的“信息員”和“調(diào)解員”作用，雖然都是輔助性功能，但在實(shí)踐中缺少了村干部的參與，計(jì)生執(zhí)法工作就很難進(jìn)行下去。沒(méi)有村干部提供的計(jì)生信息和線索，計(jì)生執(zhí)法人員就很難找到計(jì)生對(duì)象、發(fā)現(xiàn)計(jì)生案件；而沒(méi)有村干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員和村民間的調(diào)和，更多的計(jì)生糾紛和沖突將會(huì)出現(xiàn)。由此，我們可以看到，村干部在計(jì)生執(zhí)法中的輔助功能，是不可缺少、至關(guān)重要的。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員與村干部的執(zhí)法合作

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理有“兩個(gè)辦事渠道——通過(guò)官方法定程序的正式渠道和通過(guò)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的非正式渠道——同時(shí)存在”[3]（p93-102）。在計(jì)生執(zhí)法實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員雖然具有諸多優(yōu)勢(shì)，但也存在“無(wú)法準(zhǔn)確掌握村莊計(jì)生信息”的問(wèn)題。相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員，村干部作為村莊內(nèi)部成員，其恰好彌補(bǔ)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員的不足?！爱?dāng)制度化和規(guī)范化官僚制運(yùn)作無(wú)法達(dá)成壓力型體制中的目標(biāo)任務(wù)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則置換官僚制的理性主義邏輯進(jìn)行策略主義運(yùn)作，各類(lèi)非正式運(yùn)作方式由此而生。”[4]（p121）在當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員與村干部間的合作共治，克服了各自的不足且彰顯了各自的優(yōu)勢(shì)，成為計(jì)生執(zhí)法工作得以開(kāi)展的最佳模式，缺少其中之一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法工作便獨(dú)木難支，陷入困境。

這種合作關(guān)系的形成，是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力和資源有限的情況下，國(guó)家權(quán)力不斷深入農(nóng)村，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行更精細(xì)治理的必然結(jié)果。由于行政權(quán)力和資源的不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員在面對(duì)鄉(xiāng)村眾多的治理任務(wù)及執(zhí)法對(duì)象時(shí)，只能借助鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)部成員、非正式計(jì)生執(zhí)法力量——村干部進(jìn)行協(xié)助治理。這種合作關(guān)系并不只出現(xiàn)在計(jì)生執(zhí)法領(lǐng)域，鄉(xiāng)村社會(huì)中的一切執(zhí)法活動(dòng)幾乎都依賴(lài)于這種合作關(guān)系。正是這種合作關(guān)系的存在，我國(guó)鄉(xiāng)村治理活動(dòng)才得以更加有序、平穩(wěn)地鋪展開(kāi)來(lái)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源仍然有限的今天，這種合作關(guān)系必須繼續(xù)堅(jiān)持，不能動(dòng)搖。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法合作機(jī)制的生成

鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)，在較長(zhǎng)的實(shí)踐過(guò)程中形成了壓力型體制下的合作機(jī)制。這種“理想類(lèi)型”意義上的合作機(jī)制，適應(yīng)了鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)際，反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法運(yùn)作的內(nèi)在邏輯及規(guī)律，是一種較為合理、實(shí)用的計(jì)生執(zhí)法運(yùn)作機(jī)制。

（一）上級(jí)行政壓力決定執(zhí)法主體間的合作

在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員與村干部面臨著巨大的行政壓力，必須要按時(shí)完成上級(jí)交給的計(jì)生執(zhí)法任務(wù)。在這種行政壓力下，村干部和計(jì)生執(zhí)法人員都有合作的意愿和動(dòng)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員與村干部的合作，一方面是因二者都面臨著計(jì)生任務(wù)考核，有著相同的工作任務(wù)；但更重要的是，二者確實(shí)有著對(duì)方不具有的種種優(yōu)勢(shì)，缺少另一方，二者的計(jì)生執(zhí)法工作都無(wú)法有效地開(kāi)展，均會(huì)面臨自身無(wú)法克服的困難。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生領(lǐng)導(dǎo)小組所構(gòu)建的壓力型體制下，二者所形成的計(jì)生執(zhí)法合作關(guān)系，適應(yīng)了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)，符合鄉(xiāng)村實(shí)際的理性實(shí)踐。

（二）計(jì)生執(zhí)法實(shí)踐效果影響上級(jí)行政壓力的施加

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法工作中，上級(jí)行政壓力的施加，通常會(huì)受村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員執(zhí)法效果的影響而發(fā)生變動(dòng)。具體而言，如果村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員無(wú)法在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成預(yù)定的計(jì)生執(zhí)法任務(wù)，發(fā)生了眾多的“黑戶(hù)”“兩非”等現(xiàn)象，縣級(jí)政府及其計(jì)生主管部門(mén)便會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、計(jì)生辦等進(jìn)行訓(xùn)斥、問(wèn)責(zé)，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)有關(guān)部門(mén)的行政壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生領(lǐng)導(dǎo)面對(duì)上級(jí)的行政壓力，會(huì)進(jìn)而強(qiáng)化對(duì)一線計(jì)生執(zhí)法人員——村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員的行政壓力，督促其努力工作，加大其懲戒力度。所有的行政壓力層層下移，最終聚集到村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員身上。此時(shí)，村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員只能努力工作，運(yùn)用自己所能采取的一切方法，發(fā)揮自己最大的潛能去完成相關(guān)計(jì)生任務(wù)。直到完成相關(guān)計(jì)生任務(wù)，他們這一階段的計(jì)生工作壓力才會(huì)有所緩解。

（三）互動(dòng)協(xié)調(diào)關(guān)系的形成

如上所述，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法實(shí)踐中存在兩種關(guān)系：一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生領(lǐng)導(dǎo)小組與鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員及村干部之間形成的行政壓力關(guān)系；另一種是村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員間的執(zhí)法合作關(guān)系。這兩種關(guān)系的存在，為我們采取一種精細(xì)化、結(jié)構(gòu)化的視角去觀察鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法工作的內(nèi)在邏輯和運(yùn)作規(guī)律提供了便利和依據(jù)。

一般而言，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法效果不佳，縣級(jí)政府會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生領(lǐng)導(dǎo)施加更大的科層壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)則轉(zhuǎn)而對(duì)基層一線執(zhí)法者——村干部及鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員施加行政壓力，并促使其以更為積極、負(fù)責(zé)的心態(tài)去工作。一旦計(jì)生執(zhí)法工作不斷改善，來(lái)自上級(jí)的行政壓力通常會(huì)趨于平穩(wěn)甚至?xí)兴鶞p輕。經(jīng)過(guò)一段時(shí)期便很可能出現(xiàn)基層執(zhí)法人員的“懶政”現(xiàn)象，并進(jìn)而再次出現(xiàn)執(zhí)法不佳的問(wèn)題。上級(jí)政府則就又會(huì)強(qiáng)化對(duì)下級(jí)有關(guān)部門(mén)的行政壓力，并因此而形成了一個(gè)循環(huán)。這種循環(huán)反映的正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法主體間的互動(dòng)協(xié)調(diào)關(guān)系。可以看到，在這一互動(dòng)協(xié)調(diào)關(guān)系中，行政壓力會(huì)隨著計(jì)生執(zhí)法實(shí)踐效果的好壞而發(fā)生變動(dòng)，但通常會(huì)保持在一個(gè)適度的壓力范圍之內(nèi)。計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)，既不會(huì)一直處于高強(qiáng)度的行政壓力之下，也不會(huì)永久處在較低的行政壓力狀態(tài)之中，因?yàn)檫^(guò)高或過(guò)低的行政壓力都是不利于計(jì)生執(zhí)法工作有效進(jìn)行的。在推動(dòng)計(jì)生執(zhí)法工作有序開(kāi)展這一目的指引下，行政壓力會(huì)在計(jì)生執(zhí)法主體互動(dòng)協(xié)調(diào)的關(guān)系中長(zhǎng)期保持動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)。通常情況下，行政官僚體系能夠進(jìn)行自我調(diào)適，保持一種穩(wěn)定、適度的行政壓力強(qiáng)度，從而推進(jìn)基層執(zhí)法工作的有序、有效開(kāi)展。

五、合作機(jī)制的消解：鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法面臨的挑戰(zhàn)

隨著改革開(kāi)放的深入發(fā)展、社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不斷變化，自21世紀(jì)以來(lái)，計(jì)生執(zhí)法的合作機(jī)制在運(yùn)作過(guò)程中遭受到越來(lái)越多的挑戰(zhàn)?！白陨隙隆钡男姓毫Α笆ъ`”、兩類(lèi)計(jì)生執(zhí)法主體治理功能難以發(fā)揮且面臨諸多阻礙等，均在不斷消解這種計(jì)生執(zhí)法運(yùn)作機(jī)制，且對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理產(chǎn)生了較大不利影響。

（一）“自上而下”的行政壓力的“失靈”

1.計(jì)生執(zhí)法工作的“目標(biāo)替代”。面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的計(jì)生執(zhí)法任務(wù)和指標(biāo)，村干部在行政壓力下，有的會(huì)更加努力地工作，以求按時(shí)、按量地完成計(jì)生任務(wù)和指標(biāo)；而有的則想出來(lái)了“歪點(diǎn)子”，力圖通過(guò)做虛假的臺(tái)賬及計(jì)生信息來(lái)應(yīng)付上級(jí)的檢查?！坝嘘P(guān)激勵(lì)強(qiáng)度的一個(gè)原則是要考慮‘員工努力程度和產(chǎn)出之間的關(guān)系’。如果員工無(wú)論怎樣努力，都難以改變其產(chǎn)出的話，增加激勵(lì)強(qiáng)度只能誘導(dǎo)員工通過(guò)作假來(lái)達(dá)到自上而下的預(yù)期”[5]（p13）。在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)中，某些村干部為完成計(jì)生任務(wù)，出現(xiàn)了“目標(biāo)替代”現(xiàn)象，“執(zhí)法活動(dòng)”被“執(zhí)法文本”所取代，成為村干部計(jì)生工作的主要策略。

在X鎮(zhèn)，鎮(zhèn)政府要求每個(gè)村的“三查率”①“三查”指的是基層計(jì)生部門(mén)針對(duì)育齡婦女開(kāi)展的查環(huán)、查孕、查病活動(dòng)。而“三查率”即為“三查”活動(dòng)的落實(shí)率（落實(shí)情況）。要達(dá)到90%以上，如果不達(dá)標(biāo)，表現(xiàn)最差的三個(gè)村按1000、500、300元的標(biāo)準(zhǔn)罰款，表現(xiàn)最好的前三個(gè)村則按1000元、500元、300元的標(biāo)準(zhǔn)予以獎(jiǎng)勵(lì)。秦陽(yáng)村村干部為了能達(dá)標(biāo)，就花錢(qián)到武漢辦了假的“三查證”，上面還有鋼印。秦陽(yáng)村通過(guò)此種方法，順利地將此項(xiàng)計(jì)生任務(wù)完成了。

村干部的這種應(yīng)付、糊弄行為，在當(dāng)前鄉(xiāng)村較為常見(jiàn)?！罢弑O(jiān)督成為一種形式化的監(jiān)督，監(jiān)督的結(jié)果并沒(méi)有真實(shí)地反映出實(shí)際狀況?；鶎诱鎸?duì)上級(jí)政府的政策監(jiān)督，通過(guò)構(gòu)建利益鏈條、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等非正式的途徑消解掉了政策監(jiān)督中的理性標(biāo)準(zhǔn)”[6]（p81）。村干部的此種行為，使得上級(jí)政府對(duì)計(jì)生工作的要求、考評(píng)失去了意義，針對(duì)計(jì)生工作施加的行政壓力在相當(dāng)程度上失去了效力。

2.計(jì)生執(zhí)法行為異化。面對(duì)上級(jí)的行政壓力，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法工作中，還產(chǎn)生了筆者所界定的“計(jì)生執(zhí)法行為異化”現(xiàn)象。它反映的是某些村干部為了完成計(jì)生任務(wù)，而不惜采取違法、違規(guī)的方式和手段，濫用權(quán)力的行為。

在X鎮(zhèn)白龍村，村干部為了保證所有在外打工的計(jì)生對(duì)象能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展“三查”工作時(shí)按時(shí)返鄉(xiāng)，就私自向每位計(jì)生對(duì)象收取了300元的所謂“保證金”。如果計(jì)生對(duì)象在年中開(kāi)展“三查”活動(dòng)時(shí)按時(shí)返鄉(xiāng)接受“三查”，村里會(huì)把300元保證金返還給村民，而如果計(jì)生對(duì)象屆時(shí)不返鄉(xiāng)接受“三查”，該“保證金”就會(huì)被村里沒(méi)收，作為懲罰。

白龍村村干部希望借收取“保證金”的方式，逼迫村民按時(shí)接受計(jì)生檢查，其愿景美好，但實(shí)質(zhì)上已違規(guī)、違法。村干部并無(wú)任何權(quán)力去向村民收取300元的保證金，其收費(fèi)是無(wú)依據(jù)的。村干部為了完成上級(jí)交付的執(zhí)法任務(wù)而進(jìn)行的諸如此類(lèi)的異化行為還有很多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本希望通過(guò)行政壓力的施加，以達(dá)到良好的執(zhí)法效果，但未曾料到在這種壓力之下，村干部雖完成了交付的執(zhí)法任務(wù)，但卻發(fā)生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所不愿意看到的情形。

無(wú)論是鄉(xiāng)村干部的弄虛作假，還是執(zhí)法中的“異化行為”，它們都有一個(gè)共同特征，即當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部所施加的行政壓力在相當(dāng)程度上被村干部通過(guò)種種方式消解，壓力型體制的優(yōu)勢(shì)無(wú)法發(fā)揮出來(lái)，相反還引發(fā)了一些危害計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)的后果。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法部門(mén)的困境

1.計(jì)生執(zhí)法資源不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)范圍內(nèi)各行各業(yè)的管理與執(zhí)法任務(wù)，但其所掌握的行政權(quán)力及財(cái)政資金卻與之不相匹配。在中西部地區(qū)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)處在一種雖有權(quán)執(zhí)法，但卻無(wú)配套的行政資源來(lái)具體實(shí)施的尷尬境地，只能從其他部門(mén)來(lái)臨時(shí)抽調(diào)行政人員或資源以完成執(zhí)法工作。

2006年的稅費(fèi)改革，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法資源匱乏這一問(wèn)題更為嚴(yán)峻。“稅費(fèi)改革以前，基層政府的財(cái)政主要依靠地方稅收、各種攤派和收費(fèi)。改革取消了農(nóng)村收費(fèi)和農(nóng)業(yè)稅之后，這些地區(qū)的基層政府收入開(kāi)始越來(lái)越依靠上級(jí)政府尤其是中央政府的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助”[7]（p9-10）。但由于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助更不穩(wěn)定，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“搞關(guān)系”能力以及人脈背景有較大關(guān)系，故稅費(fèi)改革在導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自有資金大幅萎縮的情況下，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)如周飛舟所述的那樣，由原本的“汲取性政權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯腋⌒驼?quán)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因行政資源的有限而處境尷尬，變成了表面上可有可無(wú)的一級(jí)政府組織。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政資源的有限，使得計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)面臨重重阻礙。雖然相比以往，村民生育意愿已大幅降低，計(jì)生執(zhí)法的困難已有所降低，但畢竟還要面對(duì)諸如“三查”“兩非”以及計(jì)生服務(wù)之類(lèi)的事務(wù)，而且隨著人口流動(dòng)的日益頻繁，導(dǎo)致計(jì)生執(zhí)法費(fèi)用居高不下，這些都對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法部門(mén)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

2.計(jì)生執(zhí)法手段缺乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法部門(mén)在開(kāi)展計(jì)生執(zhí)法工作時(shí)，是擁有一些計(jì)生強(qiáng)制權(quán)力的，如派出所可對(duì)村民進(jìn)行罰款或警告，計(jì)生辦可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行村民欠繳的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等。但這些行政強(qiáng)制權(quán)力在面對(duì)現(xiàn)有的計(jì)生執(zhí)法問(wèn)題時(shí)，卻顯得杯水車(chē)薪，無(wú)法對(duì)計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)產(chǎn)生更多實(shí)質(zhì)上的助益。最典型的例子就是社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法部門(mén)中，無(wú)論是計(jì)生辦還是綜合執(zhí)法大隊(duì)、派出所，均沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的法定權(quán)力，而人民法院雖然能夠強(qiáng)制執(zhí)行，但法院的強(qiáng)制執(zhí)法力量相對(duì)于其所面對(duì)的執(zhí)行任務(wù)而言，過(guò)于弱小，強(qiáng)制執(zhí)行力量嚴(yán)重不足。面對(duì)村民對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的消極抵抗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法部門(mén)在法治話語(yǔ)和保障人權(quán)的輿論環(huán)境中，由于缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制權(quán)力或手段去挾制計(jì)生對(duì)象，只能放之任之。在相當(dāng)程度上，正是因強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力的匱乏，使得社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收問(wèn)題積重難返，征收行動(dòng)難以取得突破。

2018年，X鎮(zhèn)的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)欠繳款項(xiàng)累計(jì)高達(dá)200多萬(wàn)元，許多村民即使有錢(qián)也不繳納。面對(duì)村干部和計(jì)生部門(mén)的征繳行動(dòng)，村民常常有兩套說(shuō)辭。其一是家里沒(méi)有足夠的資金繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)；其二是某某人也欠繳社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)了，為何不強(qiáng)制他繳納。別人不繳，那我也不繳。

可以看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法部門(mén)在面對(duì)計(jì)生對(duì)象的非程式性行為時(shí)，陷入一種兩難境地?！耙婪ㄐ姓m然有效地規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力運(yùn)作，使其更符合官僚制運(yùn)作的規(guī)范化和程序化原則，但并未相應(yīng)地賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度化的執(zhí)法權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏應(yīng)對(duì)非程式性鄉(xiāng)村社會(huì)的治理能力?！盵4]（p135）由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法實(shí)踐陷入矛盾之中。

（三）村干部計(jì)生執(zhí)法輔助功能的弱化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法工作，需要村干部的大力協(xié)助。而村干部能否在計(jì)生執(zhí)法中發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員的“信息員”和“調(diào)解員”，關(guān)鍵在干群關(guān)系如何。干群關(guān)系的好壞，直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法能否取得良好的實(shí)效。但令人遺憾的是，當(dāng)前的干群關(guān)系相比以往，存在一定程度的惡化。在筆者調(diào)研的X鎮(zhèn)，當(dāng)我們?cè)儐?wèn)干群關(guān)系如何時(shí)，經(jīng)常聽(tīng)到的一句話是“現(xiàn)在的村干部和以前的沒(méi)法比”。之所以干群關(guān)系會(huì)出現(xiàn)較大程度的疏離，筆者以為主要由三方面因素所導(dǎo)致。

首先，稅費(fèi)改革客觀上使干群之間的互動(dòng)關(guān)系改變。2006年農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也改變了村干部與村民之間的互動(dòng)格局。以前為了征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，村干部會(huì)努力構(gòu)建、維持與村民的良好關(guān)系，以便在征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)方便做群眾工作。“在國(guó)家行政能力比較弱小，基層傳統(tǒng)‘大私’又已渙散的情況下，代表基層國(guó)家行政權(quán)力的村組干部就要‘化公為私’，通過(guò)積極參加村莊的人情交往，擴(kuò)大人情圈來(lái)促成一個(gè)自己人的認(rèn)同，從而提高治理能力?！盵8]（p16）而進(jìn)入2006年后，農(nóng)業(yè)稅被廢止，一些農(nóng)業(yè)費(fèi)也大大減少。村干部不再有求于村民，相反村民會(huì)因各種社會(huì)福利保障等事項(xiàng)而有求于村干部，雙方之間的“互動(dòng)關(guān)系”發(fā)生了徹底的改變。在這種狀況下，村干部對(duì)待老百姓的態(tài)度，變得更為冷漠、有恃無(wú)恐，村干部失去了與村民發(fā)展良好關(guān)系的動(dòng)力。

其次，國(guó)家規(guī)范化、程式化的要求，客觀上打破了村干部與村民間充滿(mǎn)溫情的干群關(guān)系。隨著法治社會(huì)建設(shè)的不斷深入，鄉(xiāng)村社會(huì)的治理方法和手段也日益規(guī)范化、法治化。雖然人情關(guān)系在當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)仍有較強(qiáng)的影響力，但卻也隨著社會(huì)治理法治化的要求而不斷衰弱，以往干群之間那種相互理解和配合的狀態(tài)不斷被國(guó)家的法治要求所沖淡。以前村干部依靠人情、感情和威望來(lái)處理村莊事務(wù)，“在人情機(jī)制的規(guī)訓(xùn)下，人們受微觀權(quán)力和人情規(guī)范的支配，被整合進(jìn)利益和責(zé)任連帶機(jī)制之中，熟人社會(huì)也因此被整合成對(duì)內(nèi)紛爭(zhēng)較少、對(duì)外團(tuán)結(jié)一致的親密社群”[9]（p231），而現(xiàn)在村干部則更多地運(yùn)用規(guī)范化、程式化的方式來(lái)處理村務(wù)，干群之間的人情機(jī)制越來(lái)越多地被規(guī)范化要求所取代。因此，干群關(guān)系的惡化，在某種程度上可以說(shuō)是鄉(xiāng)村治理法治化、規(guī)范化的意外后果。

不良的干群關(guān)系，使得村干部在計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)中，無(wú)法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員與計(jì)生對(duì)象之間建立起有效的溝通和協(xié)調(diào)，村干部的“信息員”和“調(diào)解員”功能也因此無(wú)法發(fā)揮出應(yīng)有的作用。村干部不僅不能消解鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法人員與村民的紛爭(zhēng)和誤解，反而還可能會(huì)激化二者之間既有的爭(zhēng)議和矛盾。

此外，村民間的關(guān)系愈發(fā)“陌生化”。自90年代初期逐漸風(fēng)行起來(lái)的“打工經(jīng)濟(jì)”席卷中西部鄉(xiāng)村，許多村民為了獲得更好的收入，而紛紛到東南沿海等地務(wù)工經(jīng)商，鄉(xiāng)村逐漸“空殼化”。進(jìn)入21世紀(jì)，這種狀況隨著東部與中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距的擴(kuò)大而有進(jìn)一步加劇的趨勢(shì)。在打工經(jīng)濟(jì)盛行的鄉(xiāng)村，人口流動(dòng)十分頻繁，外出務(wù)工人員大多只在過(guò)春節(jié)時(shí)返回家鄉(xiāng)，其余時(shí)間均在外地工作。同時(shí)，隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中村民間的合作動(dòng)力和需求越來(lái)越小，村民日益“原子化”。而農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革也在客觀上減少了村干部與村民的交往見(jiàn)面機(jī)會(huì)。如此，村民之間越來(lái)越不熟悉，由熟人社會(huì)變成了賀雪峰筆下的“半熟人社會(huì)”。村民間關(guān)系的“陌生化”，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法有較大影響，村干部無(wú)法再像以往那樣準(zhǔn)確、清晰地描述出村民的家庭情況等信息，而這些信息對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)而言，又是至關(guān)重要的。村干部的“信息員”功能受到進(jìn)一步的挑戰(zhàn)和削弱。

六、結(jié)語(yǔ)及啟示

鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)中的壓力型體制、合作關(guān)系以及互動(dòng)協(xié)調(diào)關(guān)系，構(gòu)成了“理想類(lèi)型”[10]（p32）意義上的“壓力型體制下的合作機(jī)制”，這是筆者基于計(jì)生執(zhí)法實(shí)踐活動(dòng)進(jìn)行抽象概括的產(chǎn)物，其反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法的一般運(yùn)作邏輯。無(wú)論是20世紀(jì)80、90年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)，還是當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法實(shí)踐，均是大致按照這種“理想類(lèi)型”進(jìn)行運(yùn)作的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)之所以如此運(yùn)行，這是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行政資源匱乏而治理任務(wù)繁重的實(shí)際狀況所決定。在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源不足”這一狀況短期內(nèi)無(wú)法改變的情況下，當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法模式適應(yīng)了我國(guó)國(guó)情、契合了鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法實(shí)際的壓力型體制，這一合作機(jī)制或?qū)⒃谳^長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)繼續(xù)存在。

但隨著改革開(kāi)放的深入發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不斷變化，這一鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法模式在運(yùn)作過(guò)程中，遭受到越來(lái)越多的挑戰(zhàn)。自上而下的行政壓力“失靈”、兩類(lèi)計(jì)生執(zhí)法主體治理功能難以發(fā)揮等，均在不斷破壞、消解這種計(jì)生執(zhí)法運(yùn)作機(jī)制，且已對(duì)鄉(xiāng)村基層治理產(chǎn)生較大不利影響。在此狀況下，為推動(dòng)基層治理的規(guī)范化、法治化，修復(fù)、完善這一計(jì)生執(zhí)法機(jī)制，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下三個(gè)方面予以著手。第一，應(yīng)強(qiáng)化、完善多部門(mén)間計(jì)生執(zhí)法合作。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層強(qiáng)制執(zhí)行力量不足，故應(yīng)拓展基層執(zhí)法部門(mén)的合作主體及合作領(lǐng)域，加強(qiáng)基層人民法院與派出所、綜合執(zhí)法大隊(duì)的執(zhí)法合作，從而緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)長(zhǎng)期存在的行政資源不足、單一部門(mén)執(zhí)法力量薄弱的弊病。第二，應(yīng)構(gòu)建計(jì)生執(zhí)法的跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制。打擊“兩非”以及提供計(jì)生基本服務(wù)等，需要不同區(qū)域計(jì)生執(zhí)法部門(mén)間的合作共治，僅靠某一地區(qū)的執(zhí)法部門(mén)，難以取得良好的計(jì)生執(zhí)法實(shí)效。通過(guò)構(gòu)建計(jì)生執(zhí)法的跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制，不同地區(qū)的執(zhí)法部門(mén)能夠信息共享、協(xié)調(diào)行動(dòng)，從而推動(dòng)計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)的有效開(kāi)展。第三，應(yīng)提升計(jì)生執(zhí)法的技術(shù)水平及物質(zhì)保障。社會(huì)的發(fā)展、治理事務(wù)的繁雜，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生執(zhí)法工作帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。通過(guò)提升計(jì)生執(zhí)法技術(shù)水平、加強(qiáng)執(zhí)法的物質(zhì)資源保障，能為計(jì)生執(zhí)法活動(dòng)的開(kāi)展創(chuàng)造良好的物質(zhì)、技術(shù)條件，從而逐步改變基層計(jì)生執(zhí)法部門(mén)治理資源匱乏、執(zhí)法效能不佳的狀況。