□蘭皓翔

（中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073）

一、引言

“現(xiàn)代政府諸多失靈之處，不在目的而在于手段。”[1](p6)檢視我國環(huán)境風險治理實踐不難發(fā)現(xiàn)，造成我國環(huán)境風險治理成效并不穩(wěn)固的一個重要原因在于治理主體未能合法合理地選擇、運用環(huán)境風險治理工具①既有研究表明，我國環(huán)境風險治理工具的選擇與運用存在著“績效不佳、成本過高、難以獲得普遍認同以及工具之間相互抵牾”等問題（具體可參見戚建剛：《環(huán)保行政判決的結構分析及其制度意蘊——以2016年度203份環(huán)保行政判決文書為分析對象》，載《法學雜志》2018年第3期）。。對此，作為“考量行政權力運行、保障人民基本權利之學”[2](p10)的行政法學理應做出一定的學術關懷。以行政法學視野研究環(huán)境風險治理工具的選擇與運用，就是要通過揭示解釋規(guī)范環(huán)境風險治理工具的行政法理論、梳理總結環(huán)境風險治理工具的行政法實踐、設計構建選擇和運用環(huán)境風險治理工具的行政法制度等核心議題，以提升環(huán)境風險治理工具選擇與運用的合法性與合理性，為實現(xiàn)環(huán)境風險治理活動的合法、科學、穩(wěn)定、高效運作提供制度性保障。囿于篇幅所限，筆者無法通過一篇文章對前述全部議題加以探討。本文聚焦于“環(huán)境風險治理工具的行政法理論”這一基礎性議題，抽象出政府主導型、市場主導型和混合型三種不同類型①需要指出的是，筆者在本文中提出的三種類型的環(huán)境風險治理工具實質上運用了馬克斯·韋伯所創(chuàng)立的理想類型劃分法。事實上，若要對環(huán)境風險治理工具類型的劃分達成共識是極為困難的，因為治理工具本身具有多維性（參見[美]萊斯特·M.薩拉蒙著《政府工具：新治理指南》，北京大學出版社，2016年版，第9頁。對于理想類型分析方法的特點、如何建構等問題，參見[德]馬克斯·韋伯著《社會科學方法論》，韓水法，等譯；中央編譯出版社，2002年版，第19頁）。的環(huán)境風險治理工具，并分別結合行政法“紅燈理論”“綠燈理論”以及“黃燈理論”加以剖析，以期勾勒出一幅用以規(guī)范環(huán)境風險治理工具的行政法基本理論藍圖。

二、規(guī)范政府主導型環(huán)境風險治理工具的行政法“紅燈理論”

（一）行政法“紅燈理論”之學理闡釋

行政法“紅燈理論”又被稱為“控權論”，其核心觀點在于：“將行政法的目標鎖定在控制或約束國家，行政法就是控制權力、保障個人自由的工具，而且，對行政的法律控制主要是通過法院的司法審查來完成?！盵3](p37，67)申言之，“紅燈理論”主張行政權行使的有限性，強調行政權是立法權的延伸，行政權行使的目的在于執(zhí)行立法機關的立法旨意，通過司法審查實現(xiàn)對行政權的控制，進而保障公民權利。

有學者曾對“紅燈理論”的基本特征作出了精彩概括：“一是行政法的宗旨和作用在于最大限度地保障個人自由權利，制止國家行政機關干預或限制個人自由和權利；二是行政最重要的內容就是獨立的司法權對行政行為予以司法審查，從而達到其限制和控制行政權的目的；三是行政權的范圍必須受到嚴格限制，最大可能地排斥自由裁量權；四是行政法治原則包括對一切行政活動的總括性要求——‘無法律則無行政’，任何沒有法律明確授權的行政行為，都不具有公民必須服從的正統(tǒng)性而歸于無效?！盵4](pp.61-62)由此可知，“紅燈理論”關注的焦點是行政權的合法性問題，行政權不過是民意的“傳送帶”，行政機關的職責是在特定案件中執(zhí)行立法指令，立法機關通過制定規(guī)則、標準授權行政機關權力，以指引行政權力的行使，并且司法審查必須對行政機關的行為進行審查[5](pp.10-11)，其所對應的行政理念是消極行政。

（二）政府主導型環(huán)境風險治理工具之行政法釋義

1.“環(huán)境風險治理工具”之釋義。從詞義分析的角度來看，“環(huán)境風險治理工具”由“環(huán)境風險”和“治理工具”兩個核心語詞構成。為科學界定“環(huán)境風險治理工具”之含義，有必要分別對“環(huán)境風險”及“治理工具”加以分析。關于“環(huán)境風險”的定義，權威觀點指出，“風險”是指“將來可能遇到的各種各樣的不確定性，人們對未來行為預期的不確定性而可能導致后果與預期目標發(fā)生負偏離。”[6](pp.23-24)那么，“環(huán)境風險”就是指在環(huán)境領域內發(fā)生損害的可能性和不確定性。關于“治理工具”的定義，理論界至今眾說紛紜，因此有必要對其展開分析。國內外諸多學者曾分別對“治理”和“工具”進行了有益的探討，代表性觀點如：Rhodes教授指出，“治理意味著一種新的統(tǒng)治過程，有序統(tǒng)治的條件已經不同于以前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會”[7](p2)；Kettle教授認為：“治理就是政府與社會力量通過面對面的合作方式組成的網狀管理系統(tǒng)”[8](p22)；萊斯特·M.薩拉蒙教授指出：“工具可以被定義為一種可辨識的方法，集體行動可通過它被調動起來用來解決公共問題”[9](p15)；陳振明教授認為：“工具是實現(xiàn)政策目標或結果的手段”[10](p49)；等等。由此可知，“治理”與公共領域密切關聯(lián)，“工具”則與特定目標相連結。進而，“治理工具”至少包含四個不可缺少的要素：治理主體、治理目標、治理過程和治理手段。結合以上分析，筆者認為，“治理工具”是指某一個或多個主體在為實現(xiàn)特定目標的過程中所采用的一系列方法、途徑或手段的總和。據(jù)此，“環(huán)境風險治理工具”是指相關治理主體為有效防范和及時處置環(huán)境領域內可能發(fā)生的損害而采取的一系列方法、途徑或手段的總和。

2.“政府主導型環(huán)境風險治理工具”之釋義。由“環(huán)境風險治理工具”的定義可知，其蘊含著治理主體、治理目標、治理過程和治理手段四個要素。此定義中，治理目標是有效預防和及時化解環(huán)境風險；治理手段是一系列方法或途徑；治理過程是對一系列治理手段的綜合、比較與選擇，并在此基礎上實現(xiàn)治理目標的活動；治理主體則涉及由誰主導治理過程?！罢鲗铜h(huán)境風險治理工具”實質上就是對治理主體的框定，即在治理環(huán)境風險的各項活動中，由享有公權力的政府部門牽頭組織，在比較、選擇各項環(huán)境風險治理工具時采用的是體現(xiàn)以行政權力為導向的治理手段。因而，“政府主導型環(huán)境風險治理工具”呈現(xiàn)出“命令——控制”型的特征，其又被稱為“命令控制型環(huán)境風險治理工具”，有學者也稱之為“規(guī)制型環(huán)境治理工具”[11](p200)。筆者認這為，“政府主導型環(huán)境風險治理工具”是指，享有行政權力的環(huán)境風險治理主體通過設立帶有強制性的環(huán)境標準、環(huán)境許可等措施，并以相應的法律、法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件為依據(jù)，對環(huán)境污染者的污染行為、技術、后果等內容加以規(guī)定和限制，為實現(xiàn)環(huán)境風險治理目標所運用的相應管理方法、途徑或手段的總稱。

（三）“紅燈理論”之于政府主導型環(huán)境風險治理工具之行政法意蘊

在以“紅燈理論”為主導的行政法關懷下，行政主體只需要遵循并嚴格執(zhí)行立法機關制定頒布的法律，也就完成了行政的使命。至于行政權的合法性問題，就自然交給司法機關進行處理。至于行政權的合理性問題，并非“紅燈理論”支配下的行政法所關注的重點。政府主導型環(huán)境風險治理工具是行政法“紅燈理論”的產物，可從以下三個方面進行分析。

第一，從治理主體和治理目標上而言，政府主導型環(huán)境風險治理工具體現(xiàn)了“紅燈理論”所主張的行政權的執(zhí)行性和實現(xiàn)立法目的之特征。政府主導型環(huán)境風險治理工具實質上是以行政機關為主導的環(huán)境風險治理主體運用相關環(huán)境風險治理手段所從事的環(huán)境風險治理活動，它以立法機關頒布施行的法律法規(guī)為依據(jù)，以實現(xiàn)法律法規(guī)的立法目的為目標，呈現(xiàn)出斯圖爾特教授所講的“民意傳送帶”功能，是執(zhí)行相應環(huán)境立法、實現(xiàn)立法意旨的主要途徑。

第二，從治理手段上而言，政府主導型環(huán)境風險治理工具是“紅燈理論”關于行政治理手段理念的具體運用?！凹t燈理論”主張將行政權力控制在最小限度之內，行政權的存在不過是立法的具體化，因而，行政權的來源以及行政主體行使行政權的方式也較為單一，即嚴格依照法律規(guī)定行使行政權。政府主導型環(huán)境風險治理工具正是通過相應的法律、法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件中設立的環(huán)境標準、行為模式、責任后果等規(guī)制環(huán)境污染者的行為，以實現(xiàn)環(huán)境風險治理。此種模式下，治理工具體現(xiàn)出強制性和排他性色彩，這與“紅燈理論”所倡導的行政權作為立法權的觸角的理念不謀而合。

第三，從治理過程上而言，政府主導型環(huán)境風險治理工具的合法性通過“紅燈理論”得以解釋、證成和實現(xiàn)?！凹t燈理論”主張通過設立相應的司法審查標準實現(xiàn)對行政權的控制。在環(huán)境風險治理活動中，治理主體運用政府主導型環(huán)境風險治理工具進行環(huán)境風險規(guī)制的過程實質上就是執(zhí)行相關立法的過程。換言之，運用政府主導型環(huán)境風險治理工具規(guī)制環(huán)境風險的合法性來源于立法機關的授權，立法機關通過制定相應環(huán)境法律規(guī)范明確政府主導型環(huán)境風險治理工具的具體類型、確立相應的程序，為行政機關運用政府主導型環(huán)境風險治理工具提供較為明確的標準和指引，以確保行政權符合立法之要求。此外，當運用政府主導型環(huán)境風險治理工具的行政機關所從事的環(huán)境風險治理活動游離于立法規(guī)定之外時，也可以通過相應的司法程序對其加以審查、控制和糾正。

三、規(guī)范市場主導型環(huán)境風險治理工具的行政法“綠燈理論”

（一）行政法“綠燈理論”之學理闡釋

隨著現(xiàn)代行政國家發(fā)展軌跡的不斷演變①現(xiàn)代行政國家面臨紛繁復雜的行政現(xiàn)實，其表現(xiàn)為以下兩個方面：一方面，行政權力的擴張已經成為了一個不容否認的事實；另一方面，通過執(zhí)行議會法律和司法審查對行政權力的控制顯得越來越無力。，行政法基礎理論也得以發(fā)展，產生了行政法“綠燈理論”。“綠燈理論”又被稱為“管理論”，與“紅燈理論”相對應，該理論改變了對行政法的傳統(tǒng)看法?！熬G燈理論”不再束縛于“行政法作為對干預主義的國家的砝碼”的傳統(tǒng)觀點，相反，它認為“行政法應當增進政府行為的合法性，并基于團體主義的特征，不斷推進和滿足公共利益或公共目標?！盵3](p70-71)在“綠燈理論”影響下，行政法學家們對行政法的概念和功能進行了重構。毛雷爾教授指出，“行政法是指以特有的方式調整行政——行政行為、行政程序和行政組織的（成文或不成文）法律規(guī)范的總稱，是為行政所特有的法。行政法是并且正是調整行政與公民之間的關系、確立公民權利和義務的規(guī)范，只是其范圍限于行政上的關系而已?！盵12](p33)

從前述“綠燈理論”的基本觀點可以看出，其與“紅燈理論”存在著顯著的區(qū)別。兩種理論分別“體現(xiàn)著效率與公平、個人主義與集體主義、形式正義與實質正義，以及司法權和行政權之間的矛盾?！盵13](pp.10-19)具體而言，二者最根本的區(qū)別在于對待行政權的態(tài)度?！凹t燈理論”立基于對行政權的合法性控制，它對行政權抱有十分的敵意，主張將行政權控制在最小限度范圍內，因而，“紅燈理論”并不謀求行政主體積極行政，相反，消極意義行政成為“紅燈理論”支配下的常態(tài)。相較之下，“綠燈理論”對待行政權的態(tài)度可是說是曖昧甚至是寬容的，它認為行政權的行使應最大限度地滿足公共需求，增進公共福祉。行政獲得了自身的獨立性，它不再只是立法的延伸。需要指出的是，盡管“綠燈理論”對行政權持寬容的態(tài)度，但并不意味著“綠燈理論”放棄了對行政權力監(jiān)督的努力。與“紅燈理論”寄希望于司法控制行政權力所不同，“綠燈理論”認識到司法控制行政權力的局限性，更加注重行政機關的自我規(guī)制以及公眾參與監(jiān)督的作用。此外，與“紅燈理論”所主張的行政權力的合法性來源于立法授權觀點相左，“綠燈理論”認為符合公共利益的行政目標的實現(xiàn)才是行政權力的合法性來源。

（二）市場主導型環(huán)境風險治理工具之行政法釋義

筆者之所以采用“市場主導型環(huán)境風險治理工具”這一概念，是源自環(huán)境管理學權威學者和權威機構關于環(huán)境政策工具分類的學術啟發(fā)。例如，瑞典環(huán)境學家托馬斯·思德納教授將環(huán)境政策工具歸納為“利用市場、創(chuàng)建市場、環(huán)境規(guī)制和公眾參與”四種類型[14](p47)；又如，世界銀行把環(huán)境政策工具劃分為四類，即“利用市場、創(chuàng)建市場、環(huán)境管制和公眾參與”[15](pp.10-11，22-31)。此外，在一些研究中②如OECD將三大類環(huán)境政策工具劃分為命令控制型工具、經濟激勵工具和勸說式工具（參見OECD著《環(huán)境管理中的經濟手段》，中國環(huán)境科學出版社1996年版）。，“市場主導型環(huán)境風險治理工具”又被稱為“經濟激勵型環(huán)境政策工具”，在使用這一表述時，其通常對應的是“命令控制型環(huán)境政策工具”這一概念。筆者認為，“市場主導型環(huán)境風險治理工具”是指，環(huán)境風險治理主體通過利用市場機制自身的作用來引導、激勵環(huán)境污染者通過技術革新等方式降低環(huán)境污染、防范環(huán)境風險的各種方式、途徑或手段的總和。通常而言，市場主導型環(huán)境風險治理工具的表現(xiàn)形式為補貼、貸款、排污權交易、環(huán)境稅等。市場主導型環(huán)境風險治理工具利用了環(huán)境污染者作為“（有限）理性經濟人”的特性，通過提供一定的優(yōu)惠或激勵措施來實現(xiàn)環(huán)境污染者自我規(guī)制。

市場主導型環(huán)境風險治理工具與政府主導型環(huán)境風險治理工具既有聯(lián)系又有區(qū)別。具體而言，一方面，它們在治理目標、治理過程等方面具有一致性。例如，就治理目標而言，都是為了有效預防和及時化解環(huán)境風險；又如，就治理過程而言，都是一系列治理手段的綜合、比較與選擇。另一方面，它們在治理手段、治理主體等方面存在一定的差異性。例如，就治理手段而言，市場主導型環(huán)境風險治理工具通過利用市場、創(chuàng)建市場的方式來規(guī)制環(huán)境風險，它與政府主導型環(huán)境風險治理工具所設立的強制性環(huán)境標準、環(huán)境許可等直接性管制手段有所不同，市場主導型環(huán)境風險治理工具最大的特點是治理工具呈現(xiàn)出的市場性、間接性和非管制性特征；又如，就治理主體而言，市場主導型環(huán)境風險治理工具的治理主體既包括享有行政權力的環(huán)境治理主體，也包括非行政權力環(huán)境治理主體，而政府主導型環(huán)境風險治理工具的治理主體主要是享有行政權力的環(huán)境治理主體，如行政機關、法律法規(guī)授權的組織等。

（三）“綠燈理論”之于市場主導型環(huán)境風險治理工具之行政法意蘊

在“綠燈理論”的指引下，行政法的功能不再拘泥于控制行政權力，保障公民權利，其更為重要的作用在于拓寬行政的范圍、實現(xiàn)行政的公共服務職能。市場主導型環(huán)境風險治理工具的出現(xiàn)因應了行政法“綠燈理論”的發(fā)展，可從以下三個方面進行分析。

第一，從治理主體和治理目標上而言，市場主導型環(huán)境風險治理工具與“綠燈理論”所欲追求的行政效能最大化目的相一致。市場主導型環(huán)境風險治理工具的治理主體既包括享有環(huán)境治理公權力的行政主體，如環(huán)境行政機關、法律法規(guī)授權的組織等，也包括非公權力主體，如制造環(huán)境風險的企業(yè)等，不同性質的治理主體都能夠運用市場主導型環(huán)境風險治理工具來規(guī)制環(huán)境風險，他們有著共同的治理目標，即有效預防和及時化解環(huán)境風險。除此之外，制造環(huán)境污染的企業(yè)利用或接受市場主導型環(huán)境風險治理工具更直接的目的可能在于降低生產成本，但是并不影響實現(xiàn)環(huán)境風險規(guī)制的目標。“綠燈理論”強調行政效能的最大化，也就意味著行政權的行使能夠最大限度地提高公眾福祉。在規(guī)制環(huán)境風險時運用以經濟激勵為機制的市場主導型環(huán)境風險治理工具，而非傳統(tǒng)的政府主導型環(huán)境風險治理工具，有利于激發(fā)環(huán)境風險規(guī)制對象的積極性，提高公眾對環(huán)境風險治理活動的認可度，因而符合“綠燈理論”所欲追求的行政效能最大化的目標定位。

第二，從治理手段上而言，市場主導型環(huán)境風險治理工具與“綠燈理論”關于法律與規(guī)則的認識相契合。在“綠燈理論”那里，被“紅燈理論”視為關鍵法寶的“法律”也只不過是行政的工具，如果合乎行政規(guī)律的規(guī)則能夠更有利于行政目標的實現(xiàn)，那么規(guī)則就能夠取代法律[16](pp.89-99)。市場主導型環(huán)境風險治理工具不像政府主導型環(huán)境風險治理工具通過立法制定強制性的標準、設立環(huán)境許可等方式對環(huán)境風險規(guī)制對象進行直接性、強制性的管制，而是利用市場自身的調節(jié)機制，通過設立環(huán)境稅、排污權交易制度、給予補貼、環(huán)境退費等制度激勵環(huán)境污染者和消費者規(guī)制自身的行為，并降低環(huán)境污染風險，以此換取一定的利益或好處。前述治理工具的不同樣態(tài)可以是立法機關通過立法的形式加以規(guī)定，也可以是行政機關通過制定規(guī)范性文件、簽訂行政契約等方式加以明確，它擺脫了政府主導型環(huán)境風險治理工具的命令控制模式，取而代之的是溝通協(xié)商模式。因此，行政權的行使不再僅僅是執(zhí)行立法，行政機關根據(jù)需要所創(chuàng)設的規(guī)則也可以成為行使行政權的依據(jù)。這就與“綠燈理論”關于法律與規(guī)則的認識不謀而合。

第三，從治理過程上而言，市場主導型環(huán)境風險治理工具體現(xiàn)了“綠燈理論”所倡導的對行使行政權過程的關注?！熬G燈理論”關注行政權的視野由僅僅關注行政權的運行結果轉向對行使行政權過程的考量，行政權的合法性不再只來自立法機關的授權，而是取決于行政權能的實現(xiàn)。作為“紅燈理論”的產物，政府主導型環(huán)境風險治理工具運用的效果實質上取決于治理主體對法律的執(zhí)行情況，它是結果導向的治理工具。市場主導型環(huán)境風險治理工具運用的成效則在很大程度上依賴運用工具的過程，它是過程導向的治理工具。這是因為，市場主導型環(huán)境風險治理工具涉及多方主體，包括但不限于環(huán)境風險治理者、環(huán)境風險制造者以及環(huán)境風險影響到的社會公眾，對市場主導型環(huán)境風險治理工具的運用實質上是一個不同主體之間相互博弈的過程。此外，實踐表明，市場主導型環(huán)境風險治理工具要發(fā)揮環(huán)境治理成效的確也需要一個時間上的過程[17](p98)。在上述過程中，行政法就需要對市場主導環(huán)境風險治理工具使用的方法、步驟、時間等議題加以關注，亦是“綠燈理論”的題中之義。

四、規(guī)范混合型環(huán)境風險治理工具的行政法“黃燈理論”

（一）行政法“黃燈理論”之學理闡釋

如同“綠燈理論”的產生和發(fā)展是為了回應和彌補“紅燈理論”的不足一樣，行政法“黃燈理論”是因應“紅燈理論”和“綠燈理論”各自局限的產物，“黃燈理論”也被稱為“平衡論”。它的核心觀點在于：“行政法的主要功能在于公正地分配行政利益與公民利益，兼顧效率和人道主義行政?！盵3](pp.47-48)如果說“紅燈理論”是傳統(tǒng)法治主義原則的集中體現(xiàn)，“綠燈理論”是行政法獨特功能的集合反映，那么“黃燈理論”則是二者的結合點。如何使政府在被廣泛授權的同時受到有效的節(jié)制，如何在提高行政效率和保護個人權利，公共利益與私人利益之間維持合理的平衡成為現(xiàn)代行政法一個共同的發(fā)展趨勢[18](p60)。它是“聯(lián)結對無數(shù)行政決定進行某種控制的必要性與關注行政行為設置某些良好標準、保證行政決定的高效和責任制與保護人權的綜合體”[19](p9)。質言之，“黃燈理論”試圖在“紅燈理論”和“綠燈理論”分別代表的公平與效率、個人主義與集體主義、形式正義與實質正義，以及司法權和行政權之間尋求第三條道路。

在我國，以羅豪才教授為代表的行政法學者系統(tǒng)論證了頗具中國特色的行政法“平衡論”?！捌胶庹摗敝鲝堅谛姓申P系中，行政主體和行政相對人的權利義務應當在大體上處于平衡狀態(tài)：“行政權力既要受到控制，又要受到保障；公民權既要受到保護，又要受到約束；行政權與公民權之間也應既相互制約，又相互平衡?！盵20](p54)“平衡論”既強調立法、司法對行政權的控制作用，又重視程序性規(guī)范規(guī)則對行政權的監(jiān)督，與此同時，也強調對行政相對人權利義務的規(guī)范和限制，通過行政相對人參與行政過程來實現(xiàn)行政權效能的最大化和行政權行使的公正性①更多關于行政法“平衡論”的詳實研究，參見包萬超著《行政法與社會科學》，商務印書館，2012年版，第126—214頁。?？梢哉f，“平衡論”采取的是一種折中的態(tài)度，它吸取了前述兩種傳統(tǒng)理論的優(yōu)點，具備了理論應有的“批判性、解釋性和建設性功能”[21](p41)，是對前兩種理論的超越。

（二）混合型環(huán)境風險治理工具之行政法釋義

“混合型環(huán)境風險治理工具”兼具“政府主導型”和“市場主導型”環(huán)境風險治理工具的特征，此外，它還衍生出一種新的環(huán)境風險治理工具的子類型，即“社會型環(huán)境風險治理工具”?！吧鐣铜h(huán)境風險治理工具”是指，制造環(huán)境風險問題或可能受到環(huán)境風險影響的市場主體或公民個人，基于較高的環(huán)境風險意識或環(huán)保素養(yǎng)自愿做出的防范、處置環(huán)境風險的一系列行為、手段和方法的總稱。由此可知，“社會型環(huán)境風險治理工具”的運作并非倚靠國家強制或市場機制，而是通過無形的、潛移默化的道德壓力實現(xiàn)。據(jù)此，筆者認為，“混合型環(huán)境風險治理工具”是指，相關環(huán)境風險治理主體通過選擇運用國家公權強制力或利用市場機制或鼓勵社會自愿參與環(huán)境風險治理等方式以實現(xiàn)有效預防和及時化解環(huán)境風險目標的各種方法、途徑或手段的總稱。

從一定程度上而言，混合型環(huán)境風險治理工具是對政府主導型環(huán)境風險治理工具和市場主導型環(huán)境風險治理工具的超越。首先，就治理主體而言，混合型環(huán)境風險治理工具的治理主體既可以是享有環(huán)境治理公權力的行政主體，也可以是制造環(huán)境風險的市場主體，還可以是與特定環(huán)境風險問題有利害關系的社會公眾。其次，就治理手段而言，混合型環(huán)境風險治理工具呈現(xiàn)出更加多元化的色彩，不再局限于單獨運用國家強制力或利用市場機制來進行環(huán)境風險治理，它創(chuàng)造性地引入了“社會型環(huán)境風險治理工具”，兼顧了“國家、市場與社會”，是一種大格局的治理手段。最后，就治理過程而言，混合型環(huán)境風險治理工具為環(huán)境風險治理活動提供了三種不同類型的治理工具，這就要求環(huán)境風險治理主體在從事環(huán)境風險治理活動時必須要審時度勢，根據(jù)環(huán)境風險的不同類型、程度等對治理工具加以比較、選擇、組合、調整和優(yōu)化。因此，混合型環(huán)境風險治理工具更加強調環(huán)境風險治理過程中的動態(tài)治理。

（三）“黃燈理論”之于混合型環(huán)境風險治理工具之行政法意蘊

混合型環(huán)境風險治理工具與“黃燈理論”、特別是與“平衡論”的基本主張不謀而合。可以說，行政法規(guī)范“混合型環(huán)境風險治理工具”的理論基礎恰在于“黃燈理論”，特別是中國學者引申發(fā)展形成的“平衡論”?？蓮囊韵氯齻€方面進行分析。

第一，從治理目標和治理主體上而言，混合型環(huán)境風險治理工具契合了“黃燈理論”、特別是“平衡論”所追求的兼顧行政效能最大化與行政權公正行使的理念。“工具的選擇代表著治理中哪些利益將得到優(yōu)先考慮，哪些居于次席，哪些是可以忽略不計的?！盵22](p146)混合型環(huán)境風險治理工具囊括“政府主導型”“市場主導型”和“社會型”三種不同類型的治理工具，而三種不同類型的治理工具則代表著不同的治理主體在環(huán)境風險治理活動中的不同地位，也反映了不同類型的治理工具關注的利益所在。混合型環(huán)境風險治理工具不只是單方面關注公權力主體、市場主體或社會公眾之利益，而是將三者作為一個整體加以考量。因此，混合型環(huán)境風險治理工具所體現(xiàn)的價值追求與行政法“黃燈理論”、特別是“平衡論”所倡導的價值理念相一致。

第二，從治理手段上而言，混合型環(huán)境風險治理工具是“黃燈理論”、特別是“平衡論”所倡導的通過多元化方式來實現(xiàn)行政目標的直接體現(xiàn)?；旌闲铜h(huán)境風險治理工具兼具政府、市場與社會。它既可以是帶有濃厚“命令——控制”色彩的環(huán)境風險治理工具，如環(huán)境行政許可、環(huán)境行政處罰、環(huán)境強制性標準等；也可以是諸如環(huán)境稅、排污交易、環(huán)境補貼、環(huán)境保險等經濟激勵型環(huán)境風險治理工具；還可以是以公眾參與為核心的社會型環(huán)境風險治理工具，如設立環(huán)境信息公開、拓寬環(huán)境參與途徑等?；旌闲铜h(huán)境風險治理工具實際上是一個工具箱，環(huán)境風險治理主體運用混合型環(huán)境風險治理工具從事相關環(huán)境風險治理活動，實質上就是對不同類型環(huán)境風險治理工具的組合使用。

第三，從治理過程上而言，混合型環(huán)境風險治理工具反映了“黃燈理論”、特別是“平衡論”所強調的行政權與公民權的互動與平衡。環(huán)境風險治理主體運用混合型環(huán)境風險治理工具從事相關環(huán)境風險治理活動涉及多方主體共同參與，由此可衍生出諸多不同類型的行政法律關系，例如，環(huán)境行政主體與相對人之間的法律關系、環(huán)境行政主體與社會公眾之間的法律關系以及相對人與社會公眾之間的法律關系；又如，環(huán)境行政主體、行政相對人、社會公眾三者之間的多方法律關系。將混合型環(huán)境風險治理工具運用到環(huán)境風險治理活動，要求相關治理主體對上述不同類型的行政法律關系加以全局性把握，合理配置不同主體之間的權利（權力）與義務（責任）。例如，當組合使用政府主導型和社會型環(huán)境風險治理工具時，一方面需要通過設置實體性規(guī)范明確環(huán)境行政主體的權力，另一方面還需要設置相應的程序性規(guī)范賦予公眾監(jiān)督行政權行使的權利。總之，在黃燈理論”、特別是“平衡論”指導下，混合型環(huán)境風險治理工具的運用對環(huán)境風險治理主體提出了更高的要求，其必須具備全局性、動態(tài)性的視野以及設立相應的機制保障。

五、結語

作為行政法因應環(huán)境風險治理工具問題的基礎性議題之一①對諸如環(huán)境風險治理工具的行政法實踐總結、選擇和運用環(huán)境風險治理工具的行政法制度建構等其他議題，筆者將另撰文分析。，闡釋規(guī)范環(huán)境風險治理工具的行政法理論具有重要意義。將不同行政法基本理論中的法治理念、原則、標準、程序等嵌入環(huán)境風險治理工具的選擇和運用，揭示其對環(huán)境風險治理工具的獨特意蘊，不但能夠為環(huán)境風險治理實踐提供一定的方法論指引，而且能夠為環(huán)境風險治理制度的法治建構提供相應的理論儲備。一言以蔽之，行政法“紅燈理論”“綠燈理論”以及“黃燈理論”分別為“政府主導型”“市場主導型”和“混合型”環(huán)境風險治理工具提供了相應的合理性基礎。當運用政府主導型環(huán)境風險治理工具時，應重點關注其合法性控制；當運用市場主導型環(huán)境風險治理工具時，應注重其成本與收益考量；當運用混合型環(huán)境風險治理工具時，應突出其動態(tài)性把握。需要指出的是，在環(huán)境風險治理實踐中，三種類型的環(huán)境風險治理工具及其對應的行政法理論并非相互排斥、非此即彼的關系，它們或許同時存在并應用于同一環(huán)境風險治理活動之中，此時，則需要借助于不同的行政法理論解釋其所對應環(huán)境風險治理工具的特殊意蘊，科學、合理、合法地選擇與特定環(huán)境風險治理任務相匹配的環(huán)境風險治理工具。