□黃 妮

（廈門大學 公共事務學院，福建 廈門 361005）

一、研究背景與問題提出

農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)是農(nóng)村反貧困治理的典型舉措，實現(xiàn)二者的有效銜接有利于整合制度優(yōu)勢，發(fā)揮“1+1＞2”的制度功效。自黨中央確立2020年完成精準脫貧的目標以來，為構建更加科學的農(nóng)村反貧困治理模式，加快實現(xiàn)農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)兩項制度銜接被認定為一項科學的反貧困政策方案，提上了貧困問題有效治理的政策議程。在政策實踐層面：中央針對兩項制度在政策、對象、標準、管理等重點任務方面的銜接進行了明確規(guī)定與部署。頂層設計上的宏觀指導為兩項制度銜接孕育了政策環(huán)境，也為地方在探索兩項制度內(nèi)容與形式上的銜接指明了方向，不少省份根據(jù)地區(qū)實情積極探索了兩項制度銜接的可操化路徑，凝結了諸如：涼山經(jīng)驗、江門經(jīng)驗、西安經(jīng)驗等[1]（p67-68）特色案例。這些地方經(jīng)驗是政策銜接方案在實踐層面的具體應用，為推動兩項制度銜接樹立了典型。在理論研究層面：針對兩項制度銜接的原則、方式等內(nèi)容，學界形成了具有代表性的研究成果。如學者們提出要建立以教育貧困、健康貧困、住房貧困、消費貧困為維度的貧困對象識別機制和方法[2](p106)；實現(xiàn)以協(xié)調(diào)機制、信任機制和激勵機制有效整合的跨部門協(xié)同治理[3](p129)；形成以貧困家庭信息共享為導向的統(tǒng)一的貧困家庭信息庫[4](p12)；強調(diào)農(nóng)村低保標準要達到或高于國家扶貧標準，并按照動態(tài)調(diào)整機制科學調(diào)整[5](p10)等，這些研究成果為農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)兩項制度在對象識別、部門管理、信息流通、標準認定等方面的銜接奠定了理論基礎。

雖然，在實踐探索與理論研究層面形成了針對農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)兩項制度銜接的設計理念、方案和行動路徑。但既有研究并未立足于政策調(diào)整的現(xiàn)實情境來探討兩項制度銜接的內(nèi)在機理與可行性操作。兩項制度從獨立運行到相互銜接，必然會受到內(nèi)在制度要素與外在環(huán)境因素的共同作用。因此，在制度銜接過程中，政策系統(tǒng)內(nèi)各要素之間的重新排列組合會產(chǎn)生新的合作與沖突，如何有效控制沖突范圍并實現(xiàn)最大限度的合作，是政策行為主體理應考慮的關鍵內(nèi)容。通過分析兩項制度所處的現(xiàn)實情境，探討制度銜接過程中存在的對象識別、幫扶機制、管理系統(tǒng)、信息資源、測量標準等離散狀況，提出農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)兩項制度銜接的耦合路徑，以期促進政策內(nèi)各要素資源的流動，提高反貧困政策的運行效率，達到高質(zhì)量的反貧困制度實踐效果。

二、農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度銜接的現(xiàn)實情境

政策是一個非閉合且具有開放性的系統(tǒng)，從制定到執(zhí)行、評估，政策實則處于動態(tài)調(diào)整之中。政策調(diào)整是在政策監(jiān)督和控制所獲得的有關政策系統(tǒng)運行（尤其是政策執(zhí)行的效果）的反饋信息的基礎上，對政策方案、方案與目標之間的關系等進行不斷的修正、補充和發(fā)展，以便達成預期政策效果的一種政策行為[6](p357)。從內(nèi)涵上看：政策調(diào)整是建立在以適應政策問題、客觀政策環(huán)境、政策資源變化或是既有政策弊端外顯之基礎上所演化來的政策概念。從結構體系上看：政策調(diào)整包括政策目標、政策方案、執(zhí)行措施、政策關系、政策主體和作用對象的調(diào)整[7](p387-388)。政策調(diào)整作為確保政策科學的重要行動方式，為兩項制度從“兩輪驅(qū)動”的獨立運行到協(xié)同合作提供了內(nèi)在演變依據(jù)。面對政策問題凸顯、政策目標確立、政策方案修改的現(xiàn)實情境，農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)兩項制度的協(xié)同整合順應了新時代反貧困治理的發(fā)展趨勢。因此，化解兩項制度銜接過程中的離散狀態(tài)，需要厘清政策調(diào)整的內(nèi)在動因。

（一）反貧困政策問題的再認識

政策問題的再認識是指對原有政策問題的深入和全面了解，從而引發(fā)對既有政策問題的重新思考，以確保時代變遷下政策問題的生命力。對政策問題的再認識往往會導致既定政策的修補和調(diào)整。從建國初期到改革開放，再到邁向全面建成小康社會的新時代，貧困問題一直束縛著農(nóng)村地區(qū)的建設與發(fā)展。在進入新時代后，我國社會主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)變，面對農(nóng)村人民日益增長的美好生活需要，政策主體愈發(fā)意識到貧困問題所引發(fā)的不充分不協(xié)調(diào)局面嚴重制約了農(nóng)村人民對美好生活的期待與向往，延緩了新時代鄉(xiāng)村振興以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的治理進程，解決農(nóng)村地區(qū)絕對貧困問題繼而被設置在政策議程中的優(yōu)先位置。同時，政策問題是社會環(huán)境不斷變化與迭代的產(chǎn)物，它會隨著社會內(nèi)外在客觀需要的變化而進行調(diào)整。因此，政策主體不僅需要具備應對復雜政策問題的能力，更要以發(fā)展的眼光看待政策問題。2020年實現(xiàn)了絕對貧困現(xiàn)象的消除，但并不意味著2020年后我國不存在貧困問題，而是意味著要在此基礎上繼續(xù)提高低收入群體的綜合生活水準，從消除數(shù)量型絕對貧困轉(zhuǎn)向高質(zhì)量扶貧[8](p6)。2020年后，如何以高質(zhì)量發(fā)展理念、行動、方式應對相對貧困群體所面臨的相對貧困問題將成為政策議程中的重點內(nèi)容。

（二）反貧困政策目標的再確立

政策目標作為政策系統(tǒng)的出發(fā)點和落腳點，往往決定著政策方案設計的可行性、政策制定的合法性、政策執(zhí)行的有效性。對政策問題的再認識通常會引起政策目標的再確立。政策目標的再確立是指根據(jù)變化了的環(huán)境，對原來模糊、失焦的長短期目標加以明確和修訂。在精準扶貧實施以前，傳統(tǒng)的開發(fā)式扶貧模式是通過“大水漫灌”來達成反貧困政策目標。不論是農(nóng)村低保還是扶貧開發(fā)，兩項制度在農(nóng)村地區(qū)的具體實踐存在政策主體權責模糊、政策客體指向不明、政策工具選擇單一等特點，“輸血式”的政策供給方式導致脫貧目標不可持續(xù)。自精準扶貧提出以來，政策主體開始關注兩項制度的功能定位，強調(diào)要在實現(xiàn)農(nóng)村低保的兜底性保障基礎上，有效發(fā)揮經(jīng)濟效應所產(chǎn)生的減貧作用，培育貧困對象可行能力，關切可持續(xù)生計的保障，重視發(fā)展型反貧困政策的建立。兩項制度的功能定位與現(xiàn)實作用日漸清晰化和精確化。精準扶貧政策中的“精準”二字是對傳統(tǒng)脫貧政策在政策理念、政策方案、政策工具上的革新與調(diào)整。精準扶貧的政策目標定位于實現(xiàn)有勞動能力有就業(yè)意愿的貧困對象，通過參與產(chǎn)業(yè)扶貧、組建合作社等“政府+市場”的支持方式實現(xiàn)脫貧；農(nóng)村低保則面向生活在最低保障線以下的貧困對象，通過采取兜底性保障措施，滿足其基本需要。

（三）反貧困政策方案的再修正

政策方案的再修正會直接導致公共政策執(zhí)行方式、評估原則等內(nèi)容的調(diào)整。政策方案緣起于政策問題的改變，政策問題又依賴于政策方案而獲得解決。政策方案的修正是為了讓政策目標的再確立能得到更有效的落實，修正原有方案以適應調(diào)整后的政策問題和政策目標。一旦政策方案的設計論證與具體執(zhí)行結果相背離，便會導致政策問題無從解決。這時就迫切需要對政策方案進行評估與擇優(yōu)，在兼顧政策環(huán)境對政策運行所產(chǎn)生的系統(tǒng)性影響下，關注政策主體與政策客體的現(xiàn)實需要，以最大限度服務于政策目標。在傳統(tǒng)的反貧困政策系統(tǒng)中，兩項制度分設運行，粗放式的反貧困制度實踐耗費了大量公共資源，但政策效率偏低，政策效果顯著度小，這顯然與精準脫貧的政策目標不相適應。因此，面對新時代鄉(xiāng)村振興的發(fā)展需要，加快實現(xiàn)農(nóng)村貧困地區(qū)精準脫貧，理應優(yōu)化兩項制度銜接方案，實現(xiàn)政策系統(tǒng)中各個要素資源的優(yōu)化組合，形成政策合力，激發(fā)制度優(yōu)勢。

三、農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度銜接中的離散狀態(tài)

離散狀態(tài)主要是指原本應實現(xiàn)自洽共融的不同制度系統(tǒng)，卻出現(xiàn)內(nèi)部要素分散運行的現(xiàn)象。農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)兩項制度銜接中的離散狀態(tài)主要體現(xiàn)在貧困對象識別、幫扶機制、管理系統(tǒng)、信息資源、測量標準等制度安排方面，導致制度內(nèi)在要素之間難以實現(xiàn)協(xié)同整合，要素間的共融性障礙又會反作用于制度銜接進程。

（一）對象識別缺乏精準性

農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)兩項制度在銜接過程中存在政策客體瞄準偏離的現(xiàn)象，繼而影響到政策執(zhí)行、評估、監(jiān)督等效果。對象識別中的離散狀態(tài)主要體現(xiàn)在識別依據(jù)、識別程序、識別監(jiān)管等方面。一是識別依據(jù)存在模糊性。由于貧困人口特征的復雜性，兩項制度分別采取不同的貧困人口識別依據(jù)。農(nóng)村低保對象主要依據(jù)家庭人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴示€的貧困人口；扶貧開發(fā)主要是“對那些具有勞動能力和脫貧意愿的貧困戶進行幫扶，其中既包括符合這個條件的低保對象，也包括低保標準之上扶貧標準之下的其他貧困家庭”[9](p16)。這種分口徑的對象識別方法缺乏統(tǒng)一性，導致對象認定邊界泛化，識別結果出現(xiàn)貧困對象交叉覆蓋的現(xiàn)象，最終影響政策客體瞄準的精準性。二是識別程序存在形式化。兩項制度的識別程序均強調(diào)“個人申請”與“民主評議”等原則，在以差序格局為特征的鄉(xiāng)土社會，人情秩序往往會干預對象識別程序的具體操作，部分真正符合申請資格的貧困對象，卻因與村內(nèi)鄰里關系疏遠或與村干部“無關系”而難以獲得“選票”，最終被排斥在安全保障網(wǎng)以外，真正的貧困對象被漏出政策幫扶體系。三是識別監(jiān)管缺乏規(guī)范性?！皯＜幢！薄皯黾捶觥被颉皯思赐恕笔菍ο笞R別核查的主要原則，目前制度系統(tǒng)內(nèi)并未建立起針對貧困對象識別的規(guī)范化核查機制，加之貧困對象對農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)兩項制度的剛性需求，使得其缺乏主動退出幫扶政策的意向。在監(jiān)測機制乏力的情況下，針對貧困對象的脫貧與返貧核查方式難以把握精準性，兩項制度所覆蓋的貧困對象在數(shù)量上出現(xiàn)易增難減的現(xiàn)象。

（二）幫扶機制缺乏聯(lián)動性

幫扶機制是整合政策內(nèi)部要素資源，為貧困對象提供兜底性與發(fā)展型的政策支持網(wǎng)絡。在普遍聯(lián)系的政策網(wǎng)絡中，兩項制度銜接必然要求幫扶機制需實現(xiàn)內(nèi)部結構與外在環(huán)境相聯(lián)動。然而，現(xiàn)階段幫扶機制還存在內(nèi)部機制路徑鎖定與外部機制脫節(jié)等現(xiàn)象。在內(nèi)部機制方面，由于農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度長期分設，二者已各自形成相對穩(wěn)定的幫扶機制。兩項制度在進行銜接時，往往會因為內(nèi)在幫扶機制的結構不相容，導致貧困對象識別完成銜接后，卻無法提供配套性的幫扶措施。在外部機制方面，游刃于復雜政策環(huán)境中的兩項制度在銜接過程中常常會與外部環(huán)境發(fā)生作用。農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度銜接要求既滿足兜底保障又能實現(xiàn)“造血式”發(fā)展，制度雙重功效的實現(xiàn)不僅需要穩(wěn)定的內(nèi)在結構系統(tǒng)，更依賴內(nèi)外部制度間的有機統(tǒng)一。但農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度與教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等領域相關政策之間的銜接乏力，貧困對象在教育、就業(yè)等方面的多元需求難以得到合理滿足。外在機制聯(lián)動脫節(jié)，又會直接影響到政策系統(tǒng)的穩(wěn)定性。同時，精準扶貧由“政府包攬”直接推進，不僅形成對政府的過度依賴，也造成社會資源對脫貧攻堅系統(tǒng)化支持不足和扶貧對象缺乏內(nèi)生動力[10](p127)。政府、市場、社會、個人等主體在制度銜接中的參與程度深淺不一且聯(lián)動性弱，也在一定程度上影響了制度內(nèi)外系統(tǒng)的有序聯(lián)動。

（三）管理系統(tǒng)缺乏協(xié)調(diào)性

管理部門承擔著兩項制度銜接落實的重要職責，是推動兩項制度銜接的執(zhí)行者。然而，農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)兩項制度還存在管理系統(tǒng)協(xié)調(diào)性不足的問題，具體表現(xiàn)為多頭管理導致主體間權責邊界模糊和激勵性人事管理機制缺位。一是多頭管理導致主體間權責邊界模糊。從中央到地方，扶貧開發(fā)的主管部門是各級扶貧辦，農(nóng)村低保制度則是由各級民政部門承擔管理職責。生態(tài)補償、易地搬遷、產(chǎn)業(yè)扶貧等項目涉及環(huán)保、住建等部門，他們也是反貧困政策實踐中的管理主體。在兩項制度銜接過程中，由于管理主體之間并未在項目、內(nèi)容、方法上形成對接秩序，導致多元主體參與的反貧困治理格局存在主體間權責邊界模糊和責任推諉等現(xiàn)象。二是激勵性人事管理機制缺位。在部分貧困地區(qū)，兩項制度銜接的任務被視為上級層層下壓的一種行政式命令，在任務落實過程中往往缺乏激勵性舉措。基層扶貧任務的艱巨性不僅體現(xiàn)在脫貧目標時間節(jié)點的緊迫性，更體現(xiàn)在貧困地區(qū)自然環(huán)境險惡與貧困問題復雜多樣等方面。部分貧困地區(qū)一線的扶貧干部身兼數(shù)職，在承擔高負荷的反貧困重任下，工作難度系數(shù)卻與薪酬待遇水平不成正比。部分行政單位并未建立與反貧困工作績效相掛鉤的考核與晉升機制，激勵性不足的人事管理制度使得行動者在制度執(zhí)行過程中缺乏主動性。

（四）信息資源缺乏流動性

信息數(shù)據(jù)資源是實現(xiàn)貧困人口動態(tài)管理的依據(jù)，也是促進兩項制度銜接過程中內(nèi)部要素資源流動的載體。由于針對貧困人口的信息數(shù)據(jù)庫建設滯后，以及各部門之間信息數(shù)據(jù)庫難以實現(xiàn)整合等問題，阻礙了兩項制度在反貧困治理中的信息資源銜接。一是未實現(xiàn)貧困人口信息數(shù)據(jù)全國聯(lián)網(wǎng)。兩項制度銜接高度依賴大數(shù)據(jù)技術在貧困地區(qū)的開發(fā)與應用，從貧困人口識別到退出，各環(huán)節(jié)均依靠精準化的信息數(shù)據(jù)支撐。然而，貧困地區(qū)信息化、智能化建設存在硬件與軟件資源匱乏的局面。貧困地區(qū)的智能化技術應用缺乏完備的基礎設施供應，且信息技術型人才短缺。貧困對象的信息數(shù)據(jù)管理僅是簡單的采集與錄入，并未上升到數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)挖掘和智能化存儲層面。二是部門之間信息數(shù)據(jù)庫難以實現(xiàn)整合。參與兩項制度銜接的管理主體在反貧困工作中，并未樹立“大數(shù)據(jù)庫”理念。從數(shù)據(jù)庫設計到具體應用，所采集的信息數(shù)據(jù)主要服務于部門需求。技術與理念上的行動壁壘導致信息數(shù)據(jù)無法實現(xiàn)跨部門共享，甚至部分信息數(shù)據(jù)采集工作重復，既造成了不必要的人力成本耗費，又降低了信息資源的使用率，信息資源的內(nèi)在價值難以得到有效開發(fā)。

（五）測量標準缺乏科學性

貧困測量標準是貧困對象識別的重要依據(jù)。測量標準取決于政策主體對貧困對象具體情況的掌握，以及所采取的甄別方法。在兩項制度銜接中的貧困測量標準建設方面，還存在標準設計缺乏可操作性、標準確定的依據(jù)單一、標準管理的主體分散等問題。一是標準設計缺乏可操作性。農(nóng)村低保標準是由省市級人民政府結合經(jīng)濟發(fā)展水平，按照能夠維持當?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所需的項目費用確定。扶貧標準是由國家統(tǒng)計局根據(jù)農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查統(tǒng)計確定扶貧線，將低于該線的困難者納為扶持對象。農(nóng)村低保線標準和扶貧線標準的內(nèi)容雖已劃定，但劃定依據(jù)存在模糊性，缺乏具體可操作性的量化指標，使得貧困對象認定產(chǎn)生偏誤。二是標準確定的依據(jù)單一。家庭經(jīng)濟收入狀況是目前識別農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)對象的重要依據(jù)，而較少考慮家庭的剛性支出以及個人收支情況，面向貧困對象家庭經(jīng)濟狀況變動的情況，難以獲得家庭經(jīng)濟收入動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)。以戶為單位，唯經(jīng)濟收入決定論的貧困線標準認定方式，忽視了家庭整體結構中的內(nèi)部差異性。在某種程度上，家庭戶中個體的差異情況往往會對一個家庭的貧富狀況產(chǎn)生決定性影響。三是標準管理的主體分散。我國農(nóng)村低保標準與扶貧標準處于“兩線分離”狀態(tài)，農(nóng)村低保標準和扶貧標準分別由地方政府和國務院扶貧辦制定，這種分主體確定貧困線標準的方式，違背了兩項制度在標準銜接方面的主體一致性和方法統(tǒng)一性原則，使得貧困線標準設計缺乏內(nèi)在合理性。

四、農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度銜接的耦合路徑

如何有效化解農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)兩項制度中的離散狀態(tài)，需要借助科學合理的政策調(diào)整方法與技術手段。因此，針對目前制度銜接中存在的離散狀態(tài)，理應從精準識別、精準匹配、精準對接、精準共享、精準設計來實現(xiàn)貧困對象、幫扶機制、管理系統(tǒng)、信息資源、測量標準等內(nèi)容方面的耦合，充分實現(xiàn)兩項制度精準銜接，以期最大限度發(fā)揮制度合力。

（一）精準識別，確保貧困對象無縫銜接

精準識別貧困對象是確保兩項制度有效銜接的基礎，采取精準識別的方式能夠科學甄別農(nóng)村貧困對象。為實現(xiàn)精準識別，應建立科學化的識別依據(jù)、規(guī)范認定程序、完善復核方式。一是確立貧困對象識別的科學依據(jù)。建立在以貧困對象家庭總收入與總支出為基礎上的識別依據(jù)，應全面考慮貧困對象的復雜性、特殊性，重點細分各個家庭成員在教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面的具體情況，采取綜合指標全方位評估貧困家庭生活狀況與個體的發(fā)展?jié)撃堋６墙M足實質(zhì)公平的貧困對象認定程序。實質(zhì)公平提倡制度銜接要真正篩選出需要幫扶的貧困對象，認定程序作為貧困對象篩查的重要環(huán)節(jié)，行動主體應堅持客觀、中立的原則，采取科學考量與篩查的方式，有效規(guī)避“關系戶”“人情戶”等對象。針對貧困對象漏出的現(xiàn)象應建立相應的補充程序，以靈活性的政策措施有效應對兩項制度銜接過程中面臨的復雜問題。三是完善針對貧困對象的復核方式。貧困對象復核旨在確立科學的核算方法，定期開展貧困對象復核工作，實現(xiàn)貧困對象的動態(tài)管理，有效監(jiān)測貧困對象的實際情況，在關注貧困對象在收入與支出等內(nèi)容上的結構性變化的基礎上，正視貧困對象因抗風險能力弱而極易出現(xiàn)的返貧現(xiàn)象。

（二）精準匹配，確保幫扶機制有序銜接

精準匹配是指兩項制度銜接應實現(xiàn)制度內(nèi)外在機制間的協(xié)同聯(lián)動，建立滿足貧困對象多維度需求的幫扶措施。在內(nèi)部機制方面，要重視貧困對象的差異性，強調(diào)因人施策。2020年以后，農(nóng)村絕對貧困問題已得到基本解決，相對貧困問題成為貧困治理中的主要矛盾。在相對貧困群體中，致貧原因的多樣性導致脫貧需求的多元性。因此，兩項制度銜接要立足于農(nóng)村貧困對象的外顯性差異，切實考慮個體的基本生存與發(fā)展需求，建立有梯度性的內(nèi)在幫扶機制。不僅要通過兜底保障滿足貧困人口的基本需求，“更要為處于貧困邊緣的相對貧困人口進行有針對性的幫扶，通過物質(zhì)補償或者技能培訓等措施，幫助他們提升自我發(fā)展能力和風險抵御能力，進而有效地應對生活風險”[11](p47-48)。在外部機制方面，要重視與其他保障性措施充分銜接。全面提升農(nóng)村貧困人口可行能力建設，貧困對象可行能力建設強調(diào)個體發(fā)展的可持續(xù)性。面向貧困對象的幫扶措施則應與醫(yī)療、教育、就業(yè)等政策無縫銜接。通過建立綜合型、立體式的保障機制，化解貧困對象面臨的社會排斥問題，為貧困對象的社會融入搭建平臺，滿足鄉(xiāng)村振興對后發(fā)性勞動力資源的需求。要促進政府、市場、社會主體在精準幫扶機制實施過程中的理念協(xié)同與合作行動，為貧困對象的多層次需求滿足，共同履行相應責任。同時，內(nèi)外機制的有序銜接依賴完善的法治保障。立法的強制性能較好地消除兩項制度在銜接初期，因運行理念與運行方式變革所產(chǎn)生的不利影響。通過法律保障掃清制度銜接障礙，促進內(nèi)外機制協(xié)同合作，更能確保幫扶機制的持續(xù)性，穩(wěn)步推進內(nèi)外部機制的有序互動。

（三）精準對接，確保管理系統(tǒng)協(xié)同銜接

精準對接旨在實現(xiàn)管理主體間的跨部門協(xié)同合作。兩項制度有效銜接依賴政策執(zhí)行者在部門利益與集體利益關系間的正確處理，以適應制度調(diào)整的客觀需要。政策主體跨部門協(xié)作形式包括：縱向與橫向之間的有序合作，以及縱橫向之間在管理幅度和管理層次比例上的合理設定。一是管理部門縱向?qū)用娴呢熑沃茀f(xié)作。管理部門內(nèi)部的責任制協(xié)作是以職能隸屬關系為基礎。作為部門最高層次的決策者在制定關于推進兩項制度銜接的目標、方針、原則時，要切實考慮基層職能部門的技術可操作性，并在政策執(zhí)行過程中承擔主要責任。作為最低層次的部門管理者在執(zhí)行兩項制度銜接方案時，要積極配合上級部門的政策要求，合理按照政策指令執(zhí)行任務。二是跨部門間的橫向分工協(xié)作。具有平行關系的職能部門應發(fā)揮專業(yè)特長，滿足兩項制度銜接在管理層面的差異化要求。在部門管理職責劃分上，要按照兩項制度銜接的程序依次劃定各個部門的相關責任內(nèi)容，清晰界定各部門在工作內(nèi)容與權責方面的邊界，提高部門間的合作效率。三是優(yōu)化管理幅度和管理層次的結構比例。管理幅度和管理層次分別影響到兩項制度在銜接過程中，管理者所領導的人員數(shù)量以及管理層級數(shù)。為提高兩項制度在銜接過程中的管理效率，要適當拓寬管理幅度并合理減少管理層次，按照科學比例設定管理幅度與管理層次區(qū)間，以提高貧困治理行動中，跨層級和跨職能部門在信息、人員、資金等方面的流動速度，確保行政人員的履職能力得到高效發(fā)揮。

（四）精準共享，確保信息資源有效銜接

精準共享旨在通過建立信息資源共享平臺，確保信息資源要素的充分流動和有效使用。信息資源的有機整合是催生反貧困治理方式變革的重要手段，信息資源要素合理配置能化解兩項制度銜接中的技術阻力。一是完善基層信息數(shù)據(jù)庫建設。反貧困地區(qū)信息化建設直接影響到信息資源的質(zhì)量，要加大力度在貧困地區(qū)建立滿足農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)兩項制度銜接的信息數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，并采取實時動態(tài)更新的方式，實現(xiàn)基層信息數(shù)據(jù)資源的充分挖掘和使用。二是在全國范圍內(nèi)建立跨機構、跨地區(qū)的貧困人員檔案系統(tǒng)。全面整合的信息數(shù)據(jù)庫是檢驗兩項制度銜接效力的關鍵因素。利用跨機構的共享數(shù)據(jù)庫，我們可以在公眾和政府互動的領域進行更大范圍的信息和服務整合，而不用考慮是否超越了機構的管轄范圍[12](p24)。在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)反貧困信息的互聯(lián)互通，能縮短時空距離，并化解部門間的溝通障礙，提升技術優(yōu)勢對管理安排的影響效應。三是確保數(shù)據(jù)庫信息安全。兩項制度銜接后的信息數(shù)據(jù)庫整合了不同類型貧困群體的個人信息資料，這些基礎性數(shù)據(jù)資料是貧困人口及其家庭成員的重要隱私，政策主體要充分認識到保障此類信息數(shù)據(jù)安全的重要性。在信息采集、挖掘、共享、使用過程中要注意保護貧困主體隱私安全，避免因信息泄露對貧困者產(chǎn)生的心理和身體傷害。建立面向貧困人口隱私保護的政策文件，對泄露并侵犯個人隱私的行為采取強制性懲治措施。

（五）精準設計，確保測量標準動態(tài)銜接

精準設計旨在實現(xiàn)“統(tǒng)一低保與扶貧標準，消除低保與扶貧標準之間的差異和不協(xié)調(diào)”[13](p71)。農(nóng)村貧困線直接影響到農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度所覆蓋的對象范圍，測量標準的科學性能保證貧困對象認定結果的有效性。一是優(yōu)化農(nóng)村低保線與扶貧線的劃分方式。兩項制度銜接后，農(nóng)村低保標準與扶貧標準要逐步實現(xiàn)在設計原則、理念、方法上的并軌，建立一套完整的綜合性方案，合理區(qū)分因主體、機制等要素的內(nèi)在差異對標準厘定的影響。低保標準與扶貧標準應具有梯次性，“只有低保標準低于扶貧標準，才可以體現(xiàn)低保制度的‘兜底’定位”[14](p100)。二是完善家計調(diào)查。家計調(diào)查主要針對農(nóng)村人口的家庭收支、消費結構等內(nèi)容。通過家計調(diào)查，重點了解貧困對象的工資性收入、經(jīng)營性凈收入、財產(chǎn)凈收入、轉(zhuǎn)移凈收入等可支配收入，并側重于關注貧困對象在食品煙酒、衣著、居住、生活用品及服務、交通通信、教育文化娛樂、醫(yī)療保健以及其他用品及服務等八種消費品方面的支出情況。這些項目內(nèi)容能較好反映農(nóng)村貧困人口生活支出狀況，為兩線標準的劃定提供了經(jīng)得起實踐檢驗的測算依據(jù)。三是設定彈性化的動態(tài)調(diào)整原則。建立在以家計調(diào)查基礎之上的貧困線標準，需根據(jù)外部環(huán)境進行實時動態(tài)調(diào)整。貧困線標準的調(diào)整不僅要考慮經(jīng)濟社會的發(fā)展速度、物價消費水平，還因切實考慮貧困人口在抵抗社會風險時的脆弱性。采取分年度或季度的方式復核貧困線標準的科學性，確保貧困線標準設計與外部環(huán)境變化協(xié)調(diào)一致。