胡金東， 拓嬌嬌

(長安大學 公共管理與法學院，西安 710064)

一、引言

交通作為城市發(fā)展的命脈，關系到城市的空間結構、功能布局和市民生活。近年來隨著我國城市化、機動化進程的加快，傳統(tǒng)的道路交通模式逐漸轉型，交通問題凸顯，成為制約城市經濟社會發(fā)展的一大難題。目前，實現(xiàn)城市交通的可持續(xù)發(fā)展是我國必須面對的重大課題，建設綠色交通則是現(xiàn)代城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

綠色交通理念是針對城市中廣泛存在的交通問題而提出的，但目前對于“綠色交通”的概念尚無統(tǒng)一的定義。綜合來看，可以認為綠色交通是以“‘三高三低’(高效率、高循環(huán)、高碳匯、低消耗、低排放、低污染)為特征，以提升正外部性(促進社會公平、提高交通效率)、降低負外部性(降低環(huán)境污染、減少資源消耗)為手段，以實現(xiàn)交通、社會、經濟、資源、環(huán)境五個要素和諧共生為目標的系統(tǒng)化發(fā)展理念”[1]。簡言之，就是提倡實現(xiàn)城市交通的可持續(xù)發(fā)展。

近年來，如何發(fā)展城市綠色交通已成為學術界的熱點議題。蔣育紅、過秀成以馬鞍山市為例，論述了實現(xiàn)城市的綠色交通，必須制定完善的政策保障策略和交通方式策略[2]。樊鈞、李鋒針對蘇州古城交通的特定情境，提出在古城構建以公共交通和慢行交通為主的綜合交通體系，合理管控交通需求，建設現(xiàn)代綠色交通體系[3]。謝園和朱荔麗認為應通過創(chuàng)造暢通、便捷、舒適度高的綠色交通系統(tǒng)，提高人們選擇公共交通的出行意愿，從而達到節(jié)能減排、降低環(huán)境污染的根本目的[4]。戴繼鋒等提出綠色交通的發(fā)展需要全面提升交通與用地布局的協(xié)調性，同時應全力優(yōu)化交通結構，建立“公共交通+慢行”主導的交通模式[5]。楊新苗等提出在快速城鎮(zhèn)化過程中構建多樣化的綠色城市交通體系，建設綠色交通城市的目標，并在此基礎上提出相應的對策[6]。

目前，西安市在城市綠色交通建設方面已有規(guī)劃，但具體實施仍需細化，一些原則問題仍需把握。為此，本文以城市綠色交通建設的視角分析現(xiàn)階段西安市城市交通存在的問題，比較借鑒國際典型城市在綠色交通建設方面的發(fā)展路徑，提出相關對策。

二、西安市發(fā)展綠色交通面臨的問題

(一)公共交通發(fā)展相對滯后

綠色交通只有在使用環(huán)保性交通工具的條件下才能真正實現(xiàn)。相比其他交通方式，公共交通在節(jié)約能源、降低污染方面有積極作用。現(xiàn)實問題是西安市的城市公共交通總體發(fā)展相對滯后，可從西安市城市公共交通與杭州市城市公共交通的對比中發(fā)現(xiàn)問題。西安市與杭州市在城市規(guī)模、人口總量、資源稟賦等方面相似，且西安市人口數(shù)量略高于杭州市，西安城市公共交通設施發(fā)展滯后于杭州。在公共汽車方面，杭州市的公交運營數(shù)量是西安市的1.24倍，西安市的公交運營線路總長度只有杭州市的37.9%，公共汽車運營線路只有杭州市的28.8%，遠低于同期杭州市的水平。這說明雖然西安市的公共交通發(fā)展相對滯后，但有著較大的提升空間。此外，西安市現(xiàn)有公共交通線網資源分布不均衡且準點率低，線路重復系數(shù)達5.05，遠高于有關線路重復系數(shù)1.25～2.5的規(guī)范要求，線網布局亟須優(yōu)化；公交專用道多與非機動車混行，公交運行效率難以提高；公交線網與軌道交通銜接換乘不緊密，缺少有效的信息共享渠道和機制。據(jù)了解，西安市軌道交通與公交站點之間平均換乘時間為8～10分鐘，而香港軌道交通和公交車之間平均換乘時間僅為3分鐘，杭州和深圳換乘時間不超過5分鐘。西安現(xiàn)有的交通出行狀況已無法滿足市民日趨多元化、高要求的出行需求。

(二)私人汽車保有量快速增長

隨著城市化進程的加快，西安市人口數(shù)量和人口密度迅速增長。2009—2016年間，市區(qū)人口由561.58萬人增長到714.41萬人，常住人口密度由773人/平方千米上升到875人/平方千米。人口規(guī)模的增加帶來交通出行需求的持續(xù)旺盛，西安城市機動車保有量隨之大幅度增加，其中主要以私家車為主。2010—2017年西安市機動車保有量由96萬輛增加到288.56萬輛，八年增長約3倍，其中私人汽車同期增長3.2倍。2018年底，私家車保有量達279萬輛[7]，占機動車總量的85%，意味著平均每3人擁有一輛小汽車。同時，西安全市約90%的機動車都集中在主城區(qū)，而與西安城市規(guī)模相近的成都市城區(qū)車輛只占全市車輛的45%。目前，西安市機動車保有量已突破300萬輛，不僅造成交通擁堵，還加劇交通污染，嚴重影響西安綠色交通的發(fā)展。

(三)城市交通規(guī)劃協(xié)調性不足

城市綠色交通系統(tǒng)完善與否同交通發(fā)展規(guī)劃密切相關。受“車本位”思想影響，西安市現(xiàn)有道路以小汽車為主，公共交通和慢行交通建設不足，并缺乏對出行方式選擇方面的政策性引導，反映出原有城市交通發(fā)展規(guī)劃對不同交通方式的協(xié)調不足。例如交通設施的建設和管理優(yōu)先考慮滿足機動車運行，而未能協(xié)同規(guī)劃多元交通方式。截至2019年4月，西安市區(qū)內共設置1943個公共自行車站點，共投放6.9萬輛公共自行車，自行車及其租賃站點數(shù)量雖有增長，但自行車道和非機動車停車等設施的建設未能完全實現(xiàn)同步規(guī)劃、建設及投入使用，非機動車騎行者在部分路段同機動車混道行駛，人車路之間的矛盾在部分地區(qū)尚未根本解決。同時，供非機動車和行人通行的交叉口信號燈時間非常短暫，出行者的交通安全缺乏保障?？梢?，目前西安市大部分規(guī)劃政策仍停留在交通層面，未能從社會公平的角度來協(xié)調不同交通方式的發(fā)展，并沒有實現(xiàn)真正意義上的以人為本。

總之，原有的城市交通發(fā)展規(guī)劃雖改善了機動車出行條件，卻忽略了多數(shù)非駕車群體的出行需求。由于缺少相關規(guī)劃，各種交通方式之間銜接不暢的問題仍然存在，人性化的城市公共服務依然缺位。

(四)城市綠色交通法規(guī)體系亟待完善

我國現(xiàn)階段尚未建立同城市綠色交通發(fā)展相配套的法律法規(guī)體系，多為政策指導性文件、地方性行政規(guī)范或與綠色交通相關的部門規(guī)章。立法層級偏低且對城市綠色交通發(fā)展缺少權威性規(guī)定，容易產生城市綠色交通的定位不清、權責劃分模糊、監(jiān)管職能缺失等問題。

目前西安市尚未對城市綠色交通發(fā)展問題進行系統(tǒng)性立法，多為基礎性和原則性規(guī)定，缺少可操作性的約束機制。例如綠色環(huán)保出行、機動車廢氣排放等問題有相關量化目標，但缺乏法律上的具體實施細則。2018年發(fā)布的《西安市城市道路交通文明暢通提升行動計劃實施意見(2018—2020年)》(簡稱“意見”)提出要通過地方立法解決交通管理難題，但城市地方立法主要針對的是超標電動自行車和低速電動車管理難、停車設施配建不足等問題；對城市交通的突出問題，“意見”只提出要及時修訂完善道路交通管理相關法規(guī)、規(guī)章，規(guī)范引導交通管理。此外，“意見”還提出要建立健全部門聯(lián)動綜合執(zhí)法體系，交通運輸、城管、公安等部門密切協(xié)作，開展聯(lián)合執(zhí)法，但在實際執(zhí)行中仍以既有法律法規(guī)為基礎。可見，目前西安市缺乏針對城市綠色交通發(fā)展的系統(tǒng)性的法律法規(guī)體系，無法適應交通進一步健康發(fā)展的要求。

三、典型城市綠色交通發(fā)展實踐

(一)首爾綠色交通發(fā)展歷程及成效

首爾一直是城市迅速發(fā)展和擴張的代表，在過去的40年中關注交通發(fā)展的數(shù)量和速度。據(jù)統(tǒng)計，首爾在1970—2004年間機動車保有量由6萬輛增加到278萬輛，增加了45倍。快速增長的私家車使得城市空氣污染和交通擁堵日趨嚴重，車輛停放問題日益突出。

為應對日益嚴重的交通問題，首爾摒棄以汽車為中心的城市發(fā)展觀念，積極為城市居民提供更好的公共交通服務，向著軌道交通主導型公交模式發(fā)展，分別在2000年和2003年推行生態(tài)友好型交通運輸與清溪川修復工程。2004年首爾市政府實行公共交通改革，組建公共交通管理機構，全面調整公交路網，并設置公交專用車道，調整公交收費系統(tǒng)，推動公交管理信息化及實施以人為本的交通可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，有效改善了城市交通運行效率，提高了公眾參與度和滿意度，促進了交通可持續(xù)發(fā)展[8]。

公交改革實際上是把交通便利性權利配置給公共交通的出行群體，旨在引導私人小汽車出行群體轉向公共交通[9]。此外，首爾還通過收取高額停車費，驅動居民減少使用私家車頻率，轉乘公共交通。此后，公共交通系統(tǒng)極大地緩解了城市交通壓力，公共汽車客運量年增14%，城市交通環(huán)境明顯改善。2013年12月首爾市公布了《首爾交通遠景規(guī)劃2030(方案)》，規(guī)劃以 “人、共有、環(huán)境”為核心價值，擬推行以人為中心的交通、共同利用的交通及愛護環(huán)境的交通，希冀2030年發(fā)展為不依靠汽車也可便利生活的城市。

(二)新加坡綠色交通發(fā)展的主要對策

新加坡較早關注綠色交通，現(xiàn)已形成成熟的城市交通發(fā)展模式。雖然新加坡的交通系統(tǒng)發(fā)展受到狹小國土面積的制約，但交通運行暢通高效，其成功經驗主要體現(xiàn)在三個方面。第一，綠色交通發(fā)展與城市空間一體化規(guī)劃。新加坡特殊的地理條件決定其無法通過擴充城市面積來適應不斷增長的交通需求，政府制定了環(huán)狀加衛(wèi)星城的總體規(guī)劃，通過衛(wèi)星城的形式分散市中心的人口壓力，緩解城區(qū)交通擁堵狀況?！案骷壷行囊罁?jù)人口規(guī)模和布局配置了相應的商業(yè)、學校、醫(yī)療、交通等設施，民生問題基本能就近解決，極大地減少了交通出行的壓力。”[10]第二，運用經濟杠桿制約私家車的擁有和使用。早在1990年，新加坡政府就通過車輛配額系統(tǒng)，提高用戶購車的固定成本，逐步削減車輛年增長率。新加坡也是世界上第一個通過實施電子收費來降低高峰時段交通擁堵的國家。嚴格的稅費政策改變了用戶購車和用車行為，減緩了車輛的增長，同時稅費有力地保證了以公交系統(tǒng)為導向的交通發(fā)展戰(zhàn)略的實施。第三，精細化的道路設計和管理。新加坡非常重視建立以人為本的陸路交通系統(tǒng)，依據(jù)居民需求不斷完善公共交通。市政道路規(guī)劃設計人性化，步行系統(tǒng)和自行車道與周邊公交站點高效銜接，在公共汽車站設置專門的遮擋棚，設定各種輔助設施及殘障人士設施，滿足不同群體的出行需求。

(三)香港綠色交通創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略

香港在綠色交通發(fā)展中有兩個顯著特點。第一是軌道交通和公共汽車系統(tǒng)非常發(fā)達，土地利用與公共交通系統(tǒng)協(xié)調發(fā)展。香港采取“軌道+物業(yè)”的聯(lián)合開發(fā)模式，通過沿線土地資源的整合開發(fā)和物業(yè)發(fā)展來支撐軌道交通的建設投入，最終不僅實現(xiàn)了“軌道公交+步行”占居民出行方式的90%[11]，也確保了港鐵財務的穩(wěn)健。此外，香港還靈活運用經濟杠桿控制交通需求。相比公共交通用車3.7%的首次登記稅率，私家車稅率最高可達115%，中心城區(qū)停車費30港幣/小時(約為人民幣26元)。在高昂的購車和養(yǎng)車成本下，香港成為世界上小汽車擁有率最低的大城市，而市內完善的公共交通網絡有效彌補了人們減少使用私家車帶來的不便。根據(jù)香港運輸署截至2018年12月的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，該項舉措取得了十分顯著的成效：私家車登記數(shù)量約61.7萬輛，人均汽車擁有量遠低于內地不少城市。第二是綠色交通發(fā)展有嚴格的立法保障。在綠色交通發(fā)展上，香港通過構建多方面、多層次的立法體系，為公共交通優(yōu)先發(fā)展提供城市與交通環(huán)境，增強對公共交通優(yōu)先發(fā)展的整體支撐效應[12]，保障了各項政策的有效落實。

四、西安城市綠色交通發(fā)展的對策

在當前“公交都市”發(fā)展的大背景下，新加坡、首爾、香港等城市實施綠色交通戰(zhàn)略的具體措施值得西安借鑒，但是更值得借鑒的是這些措施背后的制度理念。發(fā)展城市綠色交通，與之相關聯(lián)的制度理念、政策設計及整個城市交通環(huán)境的營造，都是我們應當深入思考的現(xiàn)實問題。

(一)城市交通建設應以人為本

多數(shù)城市交通出現(xiàn)問題的原因是只注重經濟發(fā)展，但是發(fā)生交通行為的主體是人，過去人們很少關注這個問題，沒有做到以人為本，城市交通出現(xiàn)了問題。治理城市交通問題，發(fā)展城市綠色交通，抓住“人”這個關鍵，是當前解決問題的根本。事實上，以機動車為主的交通模式不可持續(xù)，且大多數(shù)的出行群體獲益甚少，有違公平原則。截至2018年末，西安市常住人口1000.37萬人，市區(qū)人口986.87萬人，人口密度不斷增加。在此背景下，城市交通應落實以人為本的發(fā)展理念，加快城市交通向綠色轉型。所謂的以人為本中的“人”，主要是指交通過程中處于不利境地的相對弱勢群體，即非機動交通中的步行者和自行車騎行者。為此，在以人為本的基礎上，制定交通規(guī)劃、交通政策以及進行交通管理時，都應當充分考慮以行人和非機動車輛等為代表的交通弱勢群體的因素，保證社會各個階層都能平等地共享有限的交通空間。政府有關部門要從滿足多數(shù)居民出行需求的角度出發(fā)，構建更加公平、安全、符合大眾化出行的城市綠色交通體系，真正讓城市交通從“車性”向“人性”回歸。

(二)統(tǒng)籌協(xié)調多元交通方式

多元交通方式發(fā)展是實現(xiàn)社會公平的重要方式，也是保障公民自由選擇交通方式的重要途徑。城市發(fā)展綠色交通必須精心構建公共交通、慢行交通體系，利用好共享交通工具，以多樣化的出行方式引導市民減少小汽車出行，實現(xiàn)出行方式的自由替換。

首先，落實公共交通優(yōu)先戰(zhàn)略，提高城市公交的吸引力。公共交通作為大容量客運方式，能以最少的環(huán)境代價實現(xiàn)最多的人和物的移動。政府部門應明確公共交通的重要性，在政策和資金上扶持城市公共交通，切實加強優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的組織工作，吸引個體交通方式向綠色交通轉移，有效應對汽車增長的挑戰(zhàn)。其次，優(yōu)化慢行交通系統(tǒng)，提高綠色出行意愿。城市交通規(guī)劃必須加強慢行交通系統(tǒng)建設，為不同出行者預留交通空間，全面改善“最后一公里”的出行服務。在此過程中，應給予慢行交通充足的路權，通過完善步行和自行車道系統(tǒng)及相關配套設施，將公共自行車納入公共交通范疇，促進不同交通方式間的無縫銜接。同時加大監(jiān)管和電子監(jiān)控力度，確保非機動車道的安全暢通。最后，采取多種手段，因地制宜，引導和控制小汽車出行，降低交通出行總量。此外，積極發(fā)揮公益組織在宣傳“綠色交通”理念中的作用，培育低碳生活方式和低碳文化氛圍，使綠色低碳出行成為市民的共同理念和自覺行動。

(三)強化城市小汽車需求側管理

交通需求管理“是從需求角度出發(fā)的解決交通問題的主動式管理，它在系統(tǒng)供給能力一定的情況下，通過改變人們的出行行為來實現(xiàn)對交通需求的調控，從而提高交通系統(tǒng)的效率”[13]。可從對公共交通需求的供給和對私人交通需求的限制兩方面來逐步推進。

一方面，西安市可以適當以市場化的經濟手段，并輔之以法律、行政手段，加強對個體機動化交通需求的管理，合理降低交通車輛使用強度。典型城市的經濟手段有差別燃油稅、電子道路收費、高額停車費等，取得了良好的效果。西安市可以借鑒這些方式，逐步擴大市場手段的運用范圍，通過提高小汽車的使用成本來抑制私家車的購買和使用。另一方面，西安市應加大城市慢行交通和公共交通的發(fā)展力度。綠色交通理念的創(chuàng)始人克里斯·布拉德肖認為在綠色交通體系中，交通工具的優(yōu)先級排序為步行、自行車、公共交通、合乘車、單人駕駛的自用車。步行、自行車屬于慢行交通。應大力推進公交專用車道建設，保障路權優(yōu)先，擴大慢行交通空間，設立必要的機動車和非機動車分離標志，為騎行者創(chuàng)造更加安全、舒適、高效的騎行環(huán)境。目前，西安市已開始加大公共交通建設力度，例如在“十三五”期間計劃新增公交線路59條，調整公交線路51條。優(yōu)化調整公交線網，使常規(guī)公交線路走向更趨合理，并積極建立公交與其他運輸方式銜接的保障機制，以充分發(fā)揮各種公交運輸方式的比較優(yōu)勢，為市民提供多樣化公交出行服務，全面提升公共交通運營效率和出行吸引力。

一個不可忽視的問題是，短期內的劇烈變動勢必會給社會經濟發(fā)展和城市活力帶來一定的負面影響。因此，城市交通需求管理的手段必須逐步介入、協(xié)調推進，在限制個體化交通的同時，增加綠色交通工具的供給，實現(xiàn)交通需求的最大限度滿足，促使市民自愿調整出行方式，逐步實現(xiàn)人、車、路、環(huán)境等方面的相對平衡和可持續(xù)發(fā)展。

(四)建立健全綠色交通法規(guī)體系

許多國家和地區(qū)的城市人均汽車保有量不比我國少，卻沒有出現(xiàn)我國近年來嚴重的城市交通環(huán)境問題，綠色交通也取得了長足發(fā)展，究其原因，“關鍵在于制度保障，在于因制度的嚴格執(zhí)行而在全社會所形成的健康向上的交通文化”[14]。借鑒其他城市的經驗，西安市應針對自身特點，盡快形成發(fā)展綠色公共交通、保障綠色出行的政策法規(guī)體系，確保公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略落實?？梢詮牡胤叫苑ㄒ?guī)層面制定專門的公共交通發(fā)展條例，將公共交通建設管理、用地保障、運營監(jiān)督、財政補貼等提升至法律制度層面，促進城市公共交通事業(yè)發(fā)展的制度化和規(guī)范化。

首先，在政府政策規(guī)章層面，完善和落實城市優(yōu)先發(fā)展公共交通各項支持政策，逐步健全城市公共交通服務購買制度和財政補貼制度，建立完善的公共交通服務質量考評體系，確保公共交通企業(yè)的良性發(fā)展。其次，強化公共交通企業(yè)經營行為規(guī)范。進一步完善城市公共交通運營機制，保障運營安全。同時，“運用市場手段合理激發(fā)企業(yè)經營活力，限定利潤標準，確保公益性目的”[15]。 最后，明確公眾參與公共交通的權利。公眾參與城市交通事業(yè)是城市交通治理體系與能力的重要體現(xiàn)，有利于提高城市公共交通的科學決策水平。在城市公共交通立法中應確立公眾參與的法律地位，構建科學合理的公眾參與制度，保證公眾參與渠道暢通，讓綠色交通成為廣大市民的共同行動和追求目標。

五、結語

汽車的普及是社會交通進步的表現(xiàn)與必然，但發(fā)展城市交通必須注重交通系統(tǒng)與社會整體的關系，走可持續(xù)交通發(fā)展之路。在我國城市化和人們出行方式機動化快速發(fā)展的雙重壓力下，理性看待城市交通系統(tǒng)與社會發(fā)展的關系，發(fā)展綠色交通模式刻不容緩。推進城市綠色交通發(fā)展，要以政策驅動城市公共交通優(yōu)先，統(tǒng)籌協(xié)調多元交通方式，嚴格控制私家車發(fā)展。同時，要加強綠色交通文化引領，鼓勵和動員全民參與城市公共交通發(fā)展，共同營造一個環(huán)保的生存環(huán)境。城市綠色交通發(fā)展歸根到底是為人服務的，應逐步引導城市由“車本位”向“人本位”的交通發(fā)展模式轉變，優(yōu)先考慮居民的出行需求，并且能夠把交通對環(huán)境的影響、對資源的占用減小到最低程度，實現(xiàn)城市交通與社會經濟持續(xù)、協(xié)調發(fā)展。以西安市為例研究城市綠色交通發(fā)展，對全國其他類似城市有一定參考價值。