熊 瑛

(重慶市委黨校 法學部,重慶 400031)

2017年1月18日，全國首個監(jiān)察機關——山西省監(jiān)察委員會宣告成立。2018年3月23日，國家監(jiān)察委員會掛牌，全國四級監(jiān)察委員會以罕見速度完成組建。監(jiān)察機關的成立，是國家監(jiān)察體制改革的重要成果，也是完善中國特色國家監(jiān)察體制的首要表征。2018年《中華人民和國憲法修正案》實現(xiàn)了監(jiān)察機關和監(jiān)察權的入憲，一方面凸顯了監(jiān)察委員會的成立茲事體大，唯有修憲才能為其提供正當性基礎，另一方面也表明新機構對憲制的影響同樣深遠。自改革伊始，學界立足于新形勢下建立集中統(tǒng)一權威高效中國特色國家監(jiān)察體系的基本目標，圍繞著監(jiān)察委員會是什么、做什么、怎么做等事項展開了持續(xù)深入研討，呈現(xiàn)出一幅較為壯麗的研究圖景。整理分析已有研究成果有助于把握研究現(xiàn)狀，找尋并彌補不足，為監(jiān)察機關和國家監(jiān)察體制機制的順暢運行提供借鑒和啟迪。

一、監(jiān)察機關性質(zhì)及監(jiān)察官制度建設

對于任何一個國家機關，機構性質(zhì)、權力屬性、組織架構、內(nèi)外關系、隊伍建設等均是核心問題，監(jiān)察委員會也不例外。

(一)監(jiān)察委員會的性質(zhì)及權力屬性

1.監(jiān)察委員會的性質(zhì)。即它究竟是權力、行政機關，還是司法機關，抑或是之外的新機關？從現(xiàn)有研究來看，沒有學者將其歸類為權力機關或司法機關。中央的“反腐敗工作機構，是政治機關，不是行政機關、司法機關”表述引起了學界爭論。遲方旭指出，沒有必要框定在行政和司法機關兩個選項中，需另辟蹊徑。同時認為政治機關的定位有悖“依法治國與依規(guī)治黨相統(tǒng)一原則”，主張是“國家監(jiān)察機關”[1]。筆者贊同該論者的結論，只有跳出傳統(tǒng)思維模式才能準確定位監(jiān)察委員會，但是政治機關的定位不僅沒有違反、反而恰恰遵循了依法治國與依規(guī)治黨相統(tǒng)一原則。韓大元指出，監(jiān)察委員會是“綜合性、混合性與獨立性機關”[2]。從邏輯上說，綜合性、混合性、獨立性只能是該機關的特點而非性質(zhì)。陳瑞華認為，政治機關的定位沒有憲法、黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)。因為憲法中只有權力、行政、監(jiān)察和司法機關之分，黨章黨規(guī)也未將任何職能部門稱為政治機關。而且政務處分和刑事追究活動是法律而非政治行為。監(jiān)察委員會只能是國家監(jiān)察機關。[3]事實上，中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨工作機關條例(試行)》第二條明確指出，“黨的工作機關是黨實施政治、思想和組織領導的政治機關……”這不僅明確了黨的工作機關是政治機關，亦界定了政治機關的內(nèi)涵?！蛾P于加強黨的政治建設的意見》指出：“中央和地方各級人大機關、行政機關、政協(xié)機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關本質(zhì)上都是政治機關，旗幟鮮明講政治是應盡之責。”故前述之政治機關沒有黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)的說法欠妥。王旭認為，監(jiān)察機構既是黨統(tǒng)一領導下的反腐敗國家機構，也是人大領導下的行使監(jiān)察權的機構，即認為監(jiān)察委員會是反腐敗機構和國家監(jiān)察機構的統(tǒng)一。[4]這一詮釋較為合理。監(jiān)察委員會的性質(zhì)具有雙重性：政治機關突出的是其政治屬性，強調(diào)它必須將“講政治”放在第一位；法律機關強調(diào)的是其法律屬性，強調(diào)它必須嚴格按照憲法、法律履行職責。政治機關是其本質(zhì)屬性。

2.監(jiān)察委員會的權力屬性。目前學界聚訟紛紜，有單一說、綜合說和復合說等。第一，單一說。此說又有行政權、司法權、監(jiān)察權等之分。張建偉曾認為，根據(jù)三權分立學說，監(jiān)察機關的權力仍屬行政權，反之，則是與行政權、司法權并列之權力。[5]后又主張監(jiān)察機關擁有獨立、新型權力，即監(jiān)察權。[6]多數(shù)學者堅持，由于傳統(tǒng)三權理論難以適應現(xiàn)代國家多元化權力架構，必須舍棄之。魏昌東堅持是監(jiān)察權，因為這符合我國政體、監(jiān)察委員會的獨立性、世界法治發(fā)展趨勢以及傳統(tǒng)法制精神。[7]4第二，綜合說。如該權力是紀委權力、行政監(jiān)察權、職務犯罪偵查權之總和；[8]或兼具行政調(diào)查權和刑事偵查權之性質(zhì)。[9]第三，復合說。徐漢明認為，監(jiān)察權是整合了行政監(jiān)察權、行政預防權、職務犯罪偵查權、職務犯罪預防權的高位階、獨立性的復合性權力。[10]13吳建雄、李春陽指出，監(jiān)察權是兼具行政執(zhí)法、刑事執(zhí)法的復合型監(jiān)督權。[11]41根據(jù)《憲法》第124條，監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察權的專責機關，其權力屬性顯屬監(jiān)察權。綜合說沒有直言監(jiān)察機關行使權力的名稱，不妥當。復合說不僅指出監(jiān)察機關行使的是監(jiān)察權，還指出了監(jiān)察權具有復合性，更加明了和深入。

(二)監(jiān)察機關的內(nèi)外關系

1.監(jiān)察機關與其他國家機關的關系。秦前紅主張，監(jiān)察機關與其他國家機關的關系各不相同。其與權力機關是“產(chǎn)生、負責和監(jiān)督”關系，前者由后者產(chǎn)生，對其負責，受其監(jiān)督。但是監(jiān)察機關不向人大作年度工作報告。紀檢監(jiān)察機關的合署辦公，客觀上造成了監(jiān)察權的實際地位高于審判權和檢察權，故應更加突出互相制約的關系。監(jiān)察機關與行政機關是互相配合互相制約關系，互相制約是重要方面。[12]童之偉、江國華等學者從憲法確立的“一府一委兩院”國家機關結構體系出發(fā)認為,監(jiān)察、行政、司法機關是平行關系，[13]但是監(jiān)察機關的地位不應高于審判機關。[14]70的確，監(jiān)察機關與其他國家機關是平行并列關系，但這還遠遠不夠，因為無法為實踐提供具體指導，故秦前紅的論述更勝一籌。

2.上下級監(jiān)察機關間的關系。杜治洲還研究了雙重領導體制的內(nèi)涵，認為是監(jiān)察機關接受同級人大及其常委會監(jiān)督、接受同級黨委及上級監(jiān)委領導，其主要特點及重要創(chuàng)新是通過與紀委合署辦公來實現(xiàn)的。[15]張瑞等梳理了紀律監(jiān)察機構領導體制的變遷過程，強調(diào)正反兩方面的經(jīng)驗教訓證明了雙重領導體制是最優(yōu)選擇。[16]馮鐵栓認為，監(jiān)察機關在縱向上實行垂直領導管理模式，橫向上由同級民意機關產(chǎn)生并對其負責。[17]20總之，學界對上下級監(jiān)察機關是領導與被領導關系基本無異議，并對雙重領導體制的內(nèi)涵、合理性等進行了研究。

3.與紀委實行合署辦公。大部分學者明確支持合署辦公的工作模式，并較深入地思考了合署辦公的沿革、意義、理論內(nèi)涵和實現(xiàn)方式等事項。學者們認為合署辦公的價值在于：體現(xiàn)并加強了黨對反腐敗工作的領導，[18]傳承了歷史經(jīng)驗、促進了紀法銜接、有效解決了紀委無法監(jiān)督非中共黨員的癥結。[19]合署辦公是紀委與監(jiān)察委員會在監(jiān)督的主體、對象、內(nèi)容和方式四方面的分工與融合。[20]合署辦公并不意味著兩機關在機構性質(zhì)、適用依據(jù)、權責及履職手段等方面沒有差異。[21]18

(三)構建中國特色監(jiān)察官制度

1.是否實行監(jiān)察官員額制。學者們討論了監(jiān)察隊伍是否應當職業(yè)化、專業(yè)化及實現(xiàn)路徑等問題?？隙ㄕ撜弑硎疽梃b法官檢察官員額制經(jīng)驗，將監(jiān)察工作人員分為監(jiān)察官、監(jiān)察輔助人員和監(jiān)察行政人員三類，進行分類管理。[10]24但是王希鵬、周磊等認為監(jiān)察官行使的是監(jiān)察權，上下級監(jiān)察機關是服從與被服從關系，有別于具有高度獨立性的法官，不宜實行員額制。[22]24相比之下，肯定論者多從應然角度進行論證，否定論者注意到司法權與監(jiān)察權的區(qū)別、司法工作與監(jiān)察工作的差異等現(xiàn)實問題，更具有說服性。筆者對實行員額制持保留態(tài)度。

2.監(jiān)察官是否應通過國家統(tǒng)一司法考試。學界認識不一，有贊成說、反對說和折中說三種立場。贊成說認為這是必須的。[10]24反對說從監(jiān)察官行使的是監(jiān)督權且行使之不需專門技能出發(fā)，論證了監(jiān)察官無需特定任職資格條件的主張。監(jiān)察官不必也不可能走職業(yè)化發(fā)展道路。[23]50折中說認為，實行老人老辦法，新人新辦法。如執(zhí)紀調(diào)查部門的新進人員必須取得職業(yè)資格，理由為：一是法治化反腐的需要；二是現(xiàn)有監(jiān)察官有的有證，有的無證，一刀切易導致尷尬局面；三是監(jiān)察機關是政治機關與監(jiān)察人員應具備相關資格并不沖突。[22]45也有論者認為，初任監(jiān)察官不必獲得法律職業(yè)資格，但此資格可作為未來晉升的考量因素。[24]21在監(jiān)察體制改革之初，前者觀點居多，現(xiàn)在后兩者漸占上風。筆者認為，監(jiān)察官是紀法雙施雙守的重要主體，擔負著履行黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的重要職責，從長遠來看，應有這一要求。但應安排過渡階段以實現(xiàn)公平公正。

3.監(jiān)察官法的立法內(nèi)容。(1)是否制定監(jiān)察官法。不少學者建議吸取立法成果和改革成果，應及早出臺監(jiān)察官法。[10]24也有學者反對倉促行事：一是從現(xiàn)有監(jiān)察體制改革和司法體制改革經(jīng)驗來看，監(jiān)察官法還面臨諸多難題；二是《監(jiān)察法》實施的時間過于短暫，大量問題還沒有暴露出來；三是監(jiān)察官的任職資格要件，參照公務員法即可,沒有必要制定專門法律。[23]53筆者認為，按照社會主義法治建設的新“16字方針”之科學立法要求，應提高立法質(zhì)量，立法應慎重，不能草率行事。(2)立法內(nèi)容。有的學者認為監(jiān)察官法需要注重監(jiān)察隊伍的生態(tài)發(fā)展、監(jiān)察官的任職資格、監(jiān)察權的有序運行等內(nèi)容。[25](3)監(jiān)察官的范圍。從監(jiān)察官法草案來看，立法采取所有監(jiān)察工作人員進入監(jiān)察官序列的思路，其好處在于減少改革引發(fā)的人事震蕩、監(jiān)察官總體數(shù)量增加、排除了實行員額監(jiān)察官的可能性，但這種制度設計沒有實際意義，而且徒增人員身份認定的困難。監(jiān)察官的范圍應小于監(jiān)察人員。[24]16但是吳建雄認為，檢察官的轉隸使得監(jiān)察機關的執(zhí)法人員不應低于檢察官任職資格條件，所有監(jiān)察人員應具有監(jiān)察官資格。[26]筆者支持前一觀點，正如法官不等于法院工作人員、檢察官不同于檢察院工作人員，監(jiān)察官理應不同于監(jiān)察人員。

二、監(jiān)察對象及其權利保障

此次改革確定了最嚴格的監(jiān)察對象范圍——所有行使公權力的公職人員?！侗O(jiān)察法》雖將監(jiān)察對象具化為六類人，但規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。監(jiān)察權的創(chuàng)設并入憲使監(jiān)察權超常突顯，“權利—權力”一體化的存在及運行提醒我們必須更加重視監(jiān)察對象合法權益的保障，以實現(xiàn)權力行使和權利保障的平衡。

(一)監(jiān)察對象的認定

理論界主要分析了公權力的認定標準，人大代表、法官檢察官是否屬于監(jiān)察對象等疑難問題。

民間祭祀場所的興盛源于城市的繁榮，羅浮山道教伴隨民間信仰在惠州州府產(chǎn)生分支，并結合民間的治水與道教的堪輿風水觀念，成為影響惠山歷史文化聚居地的水城市格局的因素之一，與東江水系衍生的多個美妙的山水城市格局，成為惠州城市的特色。

1.監(jiān)督對象是“人”還是“事”，抑或是“機關”？魏昌東認為監(jiān)察法僅保留了對人監(jiān)察權的規(guī)定，削弱了監(jiān)察機關的監(jiān)督權，不利于其充分行使職權。[7]9劉曉峰相信取消對事監(jiān)察權有助于其更好地發(fā)揮監(jiān)察作用。[27]劉小妹也認為，對國家機關的監(jiān)督異于對國家機關工作人員的監(jiān)督，前者涉及憲政體制和權力結構關系，后者是對干部隊伍的管理和監(jiān)督的問題。[28]18錢小平強調(diào)要具體分析：監(jiān)察機關不能監(jiān)督立法、司法機關具有合理性，但應能監(jiān)督行政機關。[29]45筆者認為，對人的監(jiān)督意味著在很大程度上實現(xiàn)了對機關的監(jiān)督，法律的規(guī)定更具合理性。

2.監(jiān)察對象的認定標準。多數(shù)學者主張，判斷某人是否屬于監(jiān)察對象，要以是否行使公權力為準。關于公權力的內(nèi)涵，觀點紛呈。有學者認為“履行公職就是行使公權力”，[30]也有論者的理解更為寬泛，認為公權力由公權、公職、公務、公財四要素構成，只要符合任一要素，就可認定行使了公權力。[31]6筆者認為，應接合六類監(jiān)察對象來具體討論，而不宜抽象空洞地談論公權力的標準。

3.專業(yè)技術人員是否納入監(jiān)察范圍。根據(jù)監(jiān)察法，公辦教科文衛(wèi)體等單位中的管理人員屬監(jiān)察對象。但醫(yī)生、教師等是否屬被監(jiān)察人，存有不同意見。否定說認為，社會公權力不同于監(jiān)察法中的公權力，管理工作有別于勞務和技術服務。從事一般工作職責的醫(yī)生與教師，只具有工作上的便利，不屬監(jiān)察對象。[31]6肯定說認為，高校教師在課題經(jīng)費使用、自主招生考試、研究生招考考試中行使了公權力或準公權力，如果不納入監(jiān)察對象，易形成監(jiān)察盲區(qū)，致使其違法違紀行為難以及時得到糾正。[32]筆者認為，專業(yè)技術人員顯然不屬于管理人員，因此一般不屬于監(jiān)察對象，但是在受托從事招考招生等事務時例外，因為他們行使了招考招生這一國家權力。不宜以不納入監(jiān)察范圍可能造成嚴重后果為由進行論證，而只能以是否行使公權力為標準。

4.人大代表是否屬于監(jiān)察對象。肯定說堅持，監(jiān)察機關能夠對其進行監(jiān)察，但要注意監(jiān)察措施、監(jiān)察程序、監(jiān)察職責等方面的問題。[33]馬懷德肯定人大代表屬監(jiān)察對象，但特別提醒，要通過制度防止出現(xiàn)對人大機關的實質(zhì)監(jiān)督的后果。[34]否定說認為，人大機關工作人員接受監(jiān)察委員會監(jiān)督，人大選舉或決定的官員應接受人大和監(jiān)察機關的雙重監(jiān)督，人大代表不應納入監(jiān)察范圍。[28]21鑒于人大代表是民意代表，人大是權力機關，所以應建立針對人大代表的專門懲戒機制。[35]具體分析說認為，人大代表執(zhí)行代表職務實施法律所禁止的違法犯罪行為時，是監(jiān)察對象，反之則不是。[36]莫紀宏認為，對人大代表的監(jiān)督應局限于本職工作行為，而不能及于其作為人大代表而實施的履職行為。[37]

5.法官檢察官是否是監(jiān)察對象。監(jiān)察機關僅能追究法官、檢察官的職務犯罪責任，職務違法和違紀行為仍由法院、檢察院自行進行。[38]江國華等認為，對其監(jiān)督不能干預其獨立辦案能力以及審判權檢察權的行使。[39]筆者以為，從監(jiān)察法和監(jiān)察實踐來看，法官檢察官屬監(jiān)察范圍，他們沒有任何特殊性，但應處理好監(jiān)察機關與檢法內(nèi)部紀檢機關的關系。

(二)有效保障監(jiān)察對象基本權利

憲法法律保障人的自由平等尊嚴，監(jiān)察法也確立了“保障當事人的合法權益”原則，規(guī)定了監(jiān)察對象的各種權利及其救濟方式。學者們對法律已賦予監(jiān)察對象的權利關注不多，但對諸如監(jiān)察對象的律師幫助權、監(jiān)察機關進行賠償?shù)确缮形匆?guī)定的問題著墨甚多。

1.委托律師辯護權。學界主要討論了律師能否以及如何參與監(jiān)察程序的問題。關于前者，改革決策者持否定立場，監(jiān)察法也付之闕如，但理論界幾乎一邊倒地持肯定立場。以龍宗智、陳光中為代表的多數(shù)學者認為，鑒于職務調(diào)查權實質(zhì)上是刑事偵查權，既然律師能夠介入檢察機關辦理的自偵案件，檢察機關的自偵權轉移至監(jiān)察機關后，律師也應能介入監(jiān)察機關辦理的犯罪案件。從提高辦案質(zhì)量和國際經(jīng)驗來看，也應得出肯定結論。否則，不僅與刑事訴訟法相悖，與司法體制改革理念不協(xié)調(diào)，也與其他犯罪嫌疑人的程序保障措施不匹配。[40]13吳建雄等個別論者支持決策者立場，理由是調(diào)查期間證據(jù)未確定，律師提前介入反而可能使腐敗分子堅不吐實，且監(jiān)察對象不是犯罪嫌疑人，因而律師參與監(jiān)察程序不恰當。[41]49關于律師介入的制度構想，即介入的時間、方式以及律師具有哪些權利等，學界分歧頗大。有的認為始于適用留置措施之日。[42]如果律師介入時機不成熟，“可考慮在留置室等辦案場所派駐值班律師”[43]或者由“法律顧問或公職律師”[44]22提供法律幫助。也有論者認為從調(diào)查一開始律師就可行使諸如閱卷權、在場權、取證權等廣泛的、實質(zhì)性的幫助權。[45]筆者認為，否定論的理由遠不及肯定論者充分。我們不能以律師介入后可能幫助腐敗分子逃避懲罰而否定律師的積極作用，而是應當通過制度的完善和改進來降低律師的消極作用。律師辯護權是犯罪嫌疑人最基本的訴訟權利，國家應盡可能早地保障這一權利的實現(xiàn)，而不應過分延宕。學者對未來律師介入的建議皆有一定的合理性、正當性。

2.將監(jiān)察機關確立為賠償義務機關。《監(jiān)察法》第67條概括性地涉及監(jiān)察國家賠償?shù)膯栴}，但由于監(jiān)察機關非行政、司法機關，國家賠償法只有行政賠償和刑事賠償兩類，直接依據(jù)國家賠償法進行監(jiān)察賠償存在制度壁壘和邏輯悖論。所以有必要修訂國家賠償法，實現(xiàn)監(jiān)察賠償。理論界關于將監(jiān)察賠償納入國家賠償制度的構想如下[46]：一是直接將監(jiān)察機關作為行政或司法機關進行行政賠償或司法賠償；二是按監(jiān)察職權性質(zhì)分別并入行政賠償和司法賠償中；三是在國家賠償法追加“監(jiān)察賠償”一類,使之與目前的行政賠償與司法賠償相并列。多數(shù)學者贊成第三種觀點。

3.向監(jiān)察對象提供司法救濟。馬嶺以監(jiān)察權類似于行政權為由，設想修改《行政訴訟法》將其并入行政訴訟范圍。[47]姜明安提出，對針對財產(chǎn)的強制性措施以及行政處分決定不服的，監(jiān)察對象可向法院提起訴訟。[48]陳越峰的觀點是，未來應特別規(guī)定向監(jiān)察對象予以司法救濟，并規(guī)定在《行政訴訟法》第12條第2款。查封、扣押、凍結等措施也應當受到司法的事后監(jiān)督和審查。[49]這些學者的觀點具有前瞻性，但現(xiàn)階段不太可能付諸實施。

三、監(jiān)察職責

任何國家機構必須盡職履責，否則沒有存在價值。學者們對監(jiān)察委員會三種職責的內(nèi)涵、制度構建、立法評價及其相互關系等問題進行了較為深入的分析和思考。

(一)監(jiān)督職能

錢小平將該職能定位為監(jiān)察機關首要的、最為重要的職能，是第一職能。監(jiān)督職能是指預防性監(jiān)督，外延為教育權、檢查權。從治理腐敗角度來說，立法規(guī)定存在如下欠缺：一是監(jiān)督職能有虛化之嫌；二是對事監(jiān)督權的缺失誘發(fā)預防性監(jiān)督出現(xiàn)制度空隙；三是寥寥數(shù)語的規(guī)定與其“第一職能”的地位不匹配。因此需要完善立法。[29]44呂永祥等從設置依據(jù)、實施主體與功能三種維度研究了廉政教育職能，認為廉政教育職能的設置，是借鑒典型國家反腐敗經(jīng)驗、貫徹黨和國家領導人重要精神并基于預防腐敗的現(xiàn)實需要。監(jiān)察委員會下設的宣傳部開展思想道德教育和警示教育，審查調(diào)查室和派駐紀檢監(jiān)察組則主要以查辦案件為依托履行警示教育職能。預防腐敗作用表現(xiàn)在，思想道德教育使公職人員不想腐，警示教育使公職人員不敢腐。[50]吳建雄認為，監(jiān)督權是基礎性權能，調(diào)查、處置是主導性權能，是監(jiān)察權運行的剛性支撐和重要保障。[51]魏昌東也認為，監(jiān)督職能位居第一職能，是實現(xiàn)中國腐敗治理能力現(xiàn)代化的第一生產(chǎn)力，應以此為中心構建新型監(jiān)督體系。[52]總的說來，學界高度評價了監(jiān)督職能，一致認可該職能對于我國提高腐敗治理能力的重要性。

(二)調(diào)查職能

在監(jiān)察機關的三種職能中，最為學者所關注的就是調(diào)查職能。

1.調(diào)查權的屬性。少數(shù)論者認為調(diào)查權是單一行政調(diào)查權，[21]20但多數(shù)學者并不贊成這種說法。如調(diào)查權是復合性權力，調(diào)查權是犯罪偵查權和違紀違法調(diào)查權的結合。[53]

2.調(diào)查權與偵查權的關系。學界認識各異，如調(diào)查權“本質(zhì)就是偵查權”[54]，“具備了偵查權的基本屬性”[55]，“相當于原來職務犯罪的刑事偵查”[56]。少數(shù)論者持反對意見，由于監(jiān)察調(diào)查的對象并非犯罪嫌疑人，因此監(jiān)察調(diào)查不同于刑事偵查。[57]筆者贊成少數(shù)論，調(diào)查權與偵查權在實施主體、實施程序、所涉人員法律地位及權利等方面存在重大差異，二者不容混淆。

3.調(diào)查權與刑事訴訟的貫通。監(jiān)察機關調(diào)查終結后，如果認為符合起訴條件，要將案件移送至檢察機關，這使得兩者呈交叉之態(tài)，因此需厘清許多問題：(1)刑事訴訟程序的啟動。案件移送至檢察機關，是否意味著進入了刑事訴訟程序，檢察機關是否需刑事立案？陳衛(wèi)東認為，刑事立案不同于監(jiān)察立案，檢察機關必須依職權對被移送之監(jiān)察案件按照管轄范圍進行刑事立案，刑事訴訟程序才能啟動。[44]姚莉認為沒有必要，因為刑事立案程序始于“發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人已經(jīng)涉嫌職務犯罪的調(diào)查”。[58]朱?；菀矆猿帧靶淌铝更c應以監(jiān)察機關辦理職務犯罪立案手續(xù)為準”的觀點。[59](2)管轄銜接。龍宗智較早敏銳察覺到職能管轄不清晰、互涉案件以監(jiān)察為主的規(guī)則操作難度大、級別管轄不匹配、地域管轄矛盾等缺陷。[40]袁相亭表示，關聯(lián)案件監(jiān)察優(yōu)先處理模式違反了分工負責原則，宜采納一貫的主罪管轄原則，并賦予當事人管轄異議權。[60](3)證據(jù)問題。第一，對監(jiān)察法相關規(guī)定的評價。學者對此褒貶不一：進步之處在于化解了改革前需進行證據(jù)轉換導致的證據(jù)損耗、滅失和重復查證等癥結，縮短了羈押期限等，但也誘發(fā)了言詞證據(jù)的內(nèi)容真實性和合法性受到質(zhì)疑的缺陷。[44]27韓旭認為，鑒于職務犯罪案件的特殊性、調(diào)查程序啟動的低門檻性、調(diào)查程序運行的禁閉性、錯案發(fā)現(xiàn)的高難度性等原因，檢法兩家對監(jiān)察機關提供的證據(jù)材料不能“來者不拒”，必須進行司法審查，對其提供的言詞證據(jù)仍需進行轉化。[61]92第二，關于監(jiān)察人員是否需要出庭作證的問題。陳衛(wèi)東持肯定態(tài)度，[44]25韓旭強調(diào)“在必要時應出庭說明情況”[61]98。第三，監(jiān)察非法證據(jù)排除規(guī)則。高通創(chuàng)造性地提出了監(jiān)察非法證據(jù)規(guī)則一詞，認為它獨立于刑事非法證據(jù)規(guī)則，前者等于甚至寬于后者的范圍。[62]劉艷紅認為，監(jiān)察非法證據(jù)的認定應結合刑事訴訟法進行。[63]鄭曦擔憂此原則適用前景，監(jiān)、檢、審三機關的地位增大了在起訴審判過程中排除監(jiān)察非法證據(jù)的難度。[64]第四，關于錄音錄像資料的處理。學界充分肯定了“全程錄音錄像”的創(chuàng)新性，但認為“留存?zhèn)洳椤币?guī)定欠妥，提出了如何留存，檢察官、法官、律師能否調(diào)取以及如何調(diào)取等現(xiàn)實問題，建議細化“全程錄音錄像”。[65]14(4)退回補充調(diào)查與自行偵查。通常認為應退回補充調(diào)查是原則,自行補充偵查是輔助。有學者特別提出退回補充調(diào)查階段律師能否介入之問，主張退回補充調(diào)查不是案件退回到調(diào)查階段，而是仍處于檢察機關審查起訴程序之中，犯罪嫌疑人應當能夠獲得律師幫助。[65]5筆者認為這是合理的。

(三)處置職能

學者們就處置的內(nèi)涵、適用范圍及監(jiān)察建議等進行了分析。

1.處置是否具有終局性。吳建雄等主張，處置權并非完全意義的處分權，監(jiān)察機關僅對不構成犯罪的腐敗行為行使終局處分權。[11]42馮鐵栓則指出，處置權在任何情況下均是非終局意義上的。[17]21

2.處置權的適用范圍。吳建雄等堅持，監(jiān)察機關對腐敗違法案件行使一般調(diào)查權和非刑事處罰權。[11]41江國華等認為，監(jiān)察機關根據(jù)違紀嚴重程度給予紀律處分。[66]

3.規(guī)范處置權。吳建雄建議，應制定立案調(diào)查證據(jù)規(guī)范、處置結果規(guī)范等。[41]50何增科建言，應由監(jiān)委和紀委分別行使處分建議權和懲戒處分權。[67]

4.監(jiān)察建議。秦前紅主張，監(jiān)察法中出現(xiàn)了“從寬處罰的建議”“監(jiān)察建議”“問責建議”“建議”“監(jiān)察決定”等若干語詞，需厘清各自內(nèi)涵及其關系，以防止監(jiān)察建議的濫用，否則將危及監(jiān)察機關的權威及其他國家機關、社會組織的正常運行。[68]同時，他從監(jiān)察建議一般會歷經(jīng)提出、落實、認定等步驟出發(fā)，應從前提條件、程序控制、救濟機制等層面規(guī)制。[69]監(jiān)察建議制度構造的重點為建議權限與啟動程序、監(jiān)察機關與被建議單位的溝通和反饋機制等。[70]

四、履職手段

在監(jiān)察機關擁有的12種調(diào)查手段中，由于留置能較長時間地剝奪人身自由，加之又是全新的調(diào)查措施，因此倍受學界研究重視。留置并非監(jiān)察法特有，民事行政等法律中也有留置，但制度構建、運行機制迥然不同。為防混淆，學者們又將前者稱為監(jiān)察留置。

(一)留置的意義及性質(zhì)

學界普遍高度評價留置的意義，筆者深以為然，認為其產(chǎn)生具有深刻的制度淵源和現(xiàn)實背景，有效克服了“兩規(guī)”有違法律保留原則的合法性瑕疵，促進了紀法貫通、法法銜接，順應了以法治思維法治方式反腐的時代要求。關于留置性質(zhì)。學界認識不一：有行政性、刑事偵查性、獨立性之說，[71]也有留置就是羈押的見解。[14]74

(二)留置的適用條件與場所

“貪腐瀆職”“涉嫌犯罪”“逃避追責”三要件，分別居于前提條件、決定性條件和選擇性條件之地位。[72]44有的認為應沿用原“兩規(guī)”場所。有的偏好在看守所另辟專區(qū)，因為：看守所具備優(yōu)勢、符合公權力互相監(jiān)督原則、有利于協(xié)調(diào)監(jiān)察、刑事程序且能保障留置對象合法權益等。還有表示在看守所即可，這有利于留置權的克制行使。[21]18

(三)留置與強制措施的銜接

刑事訴訟法規(guī)定，被留置人在審查起訴階段先行拘留，留置措施自動解除，然后由檢察機關決定是否采取逮捕、取保候審及監(jiān)視居住。朱孝清表示贊成：“檢察機關采取何種強制措施，是檢察機關的事?！盵73]左衛(wèi)民認為“先行拘留”有違刑事訴訟基本法理，因為：一是拘留應適用于偵查初期的緊急性階段而非監(jiān)檢交接的過渡階段；二是拘留不應由公訴機關做出；三是嚴重違反拘留的條件；四是違背了強制措施適用要遵守先輕后重邏輯。[74]

(四)留置的完善

留置雖不乏進步之處，但規(guī)范的籠統(tǒng)、制定時間的短暫等使其不盡人意。由于留置較長時間限制被調(diào)查人的人身自由，出于權力可能異化、腐化或致權利不彰之憂，學界普遍要求加強對留置權制約，使其在法治軌道上運行并符合公平正義的法治理念。從其適用范圍來看，建議增設取保候審，既能控制留置適用范圍，又能適應情節(jié)輕重的現(xiàn)實情況。在制度設計方面，有必要采納遞進式立法方式。[72]40在審批方面，應采取司法令狀主義。從權利保障來說，應有限度地允許律師介入留置適用過程。目前暫無對留置概念的專門研究，學者們或者避而不談，或者只做一個說明，或許學者們認為這是不證自明的，但確實有必要深入思考，同時也需加強對留置適用條件的注釋法學研究以正確理解和適用留置措施。

五、未來研究的深化

回顧既往研究，學者們基于學科背景、研究視角、價值取向、研究路徑的差異，對新機構從組織架構、職責權限、履職手段、監(jiān)督對象等角度進行了較為深入的考察，并提出了不少獨到、精辟見解，回答了監(jiān)察委員會是什么、做什么、怎么做等基本理論問題，已有研究成果頗具啟發(fā)意義，為新機關更好更快地履職盡責提供了法理支撐和學術養(yǎng)分，對推進憲法法律、黨紀黨規(guī)的廢改釋立，更好更快地實現(xiàn)改革初衷，都具有不可低估的學術價值和實踐意義。監(jiān)察委員會成立時間短，學術研究卻已形成較為繁榮的景象。不過,雖然學術研究成果數(shù)量龐大，但研究對象固定化、研究內(nèi)容同質(zhì)化、研究方式模式化、學科分布一家獨大等情況比較突出，從而使得研究成果在一定程度上有多而不精之憾，既有研究需更好地滿足改革實踐需求。

一是進一步堅持問題意識。有關監(jiān)察權、調(diào)查權的性質(zhì)、監(jiān)察機關如何實現(xiàn)反腐敗與保障人權的統(tǒng)一、監(jiān)察機關與司法機關的銜接等事項的研究成果呈現(xiàn)出類似面相。筆者并不否認這些研究的重要性和必要性，但是討論視角失之單一。如對于監(jiān)察權，學界一般側重研究其性質(zhì)，而將監(jiān)察權的概念、特點等基礎性問題擱置一旁，似乎是顯而易見或不言自明的，而后者是明確監(jiān)察權性質(zhì)的前提和基礎。又如如何進一步推進紀法銜接，如何理解監(jiān)察委員會是政治機關等問題。以推進紀法銜接為例，改革后，紀委和監(jiān)委合署辦公，同時擁有執(zhí)紀與執(zhí)法、執(zhí)紀監(jiān)督與執(zhí)法監(jiān)督等職責，紀檢監(jiān)察機關的職責也延伸至查處違紀、職務違法與職務犯罪三個層面。執(zhí)紀與執(zhí)法的協(xié)調(diào)與貫通，關涉用“紀律管全黨”與用“法律管全體”的有機統(tǒng)一，事關決策者提高反腐敗效能、構建中國特色監(jiān)察體系改革初衷的實現(xiàn)。從廣義來說，紀法銜接包括監(jiān)察機關與司法機關等其他國家機關的外部銜接，更包括監(jiān)察機關與紀檢機關的內(nèi)部協(xié)調(diào)。當前，對前者的研究成果明顯多于對后者，后者應成為后續(xù)研究的著力點和深入點。隨著憲法法律的制定完善和改革實踐的縱深推進，有些問題得以解決，如學界已就監(jiān)察委員會的憲法定位達成共識。但有些新問題也會隨之彰顯，要求學界及時予以回應：如該如何將監(jiān)察職能向基層推進，如何實現(xiàn)派駐機構的良好運行？另外，作為法律的監(jiān)察法同樣具有抽象性，不可能對一些具體問題詳細規(guī)定。如《監(jiān)察法》首次提出了“政務處分”的概念。政務處分與政紀處分，僅有一字之差，但內(nèi)容含義卻大相徑庭。包括政務處分的主體、原則、方式等理論問題，都是需要持續(xù)關注的重要內(nèi)容。

二是強化實踐觀照。深化國家監(jiān)察體制改革是事關全局的重大政治改革。目前人員已轉隸、機構已成立并運轉、《憲法》亦修改、《監(jiān)察法》也生效，但改革仍處于全國試點階段，所以改革仍然在路上，遠沒有結束。相較而言，在已有研究中，抽象的理論思辨與推導多于具體經(jīng)驗層面的觀察，諸多實踐性問題仍處于無人問津境地。監(jiān)察體制改革首先是一實踐問題，其次才是理論問題。理論源于實踐，一切正確理論都是實踐經(jīng)驗的科學總結。改革創(chuàng)新不斷深入，為理論創(chuàng)新和研究提供了豐富素材，而且理論問題要結合實踐考察才能更加深入。如留置措施在實踐中是如何運用的？監(jiān)察委員會職務犯罪調(diào)查程序在實踐中如何運行，存在哪些不足？如何建立監(jiān)察機關與其他機關在案件管轄方面的協(xié)調(diào)機制？監(jiān)察委員會采取了哪些措施實現(xiàn)自我監(jiān)督，實效如何等等？現(xiàn)在我國的監(jiān)察實踐創(chuàng)新已經(jīng)大大超過了理論創(chuàng)新。已有研究多是理論推演，缺乏實際案例和數(shù)據(jù)，研究方法的缺陷制約了研究成果的高度和深度。有必要聚焦監(jiān)察實踐，及時展現(xiàn)每一項改革措施的利弊成效、政治效果、社會效果及法律效果。不僅理論需要實踐檢驗和修改，而且也要堅持用新的理論指導實踐。隨著國家監(jiān)察體制改革的實踐發(fā)展，有的理論會繼續(xù)發(fā)揮指導實踐的作用，有的則需要進一步調(diào)校。因此特別要總結可復制的有效做法和經(jīng)驗，歸納遇到的重點難點問題，求解解決路徑，以便在理論與實踐、歷史與現(xiàn)實的不斷往返中深化相關研究的內(nèi)容與形式，進而為構建新時代監(jiān)察理論和深化國家監(jiān)察體制改革實踐提供智識支持。

三是加強多學科研究?，F(xiàn)有關于監(jiān)察委員會的理論研究多是從憲法學、行政法學、刑事訴訟法學、法制史學等法學角度進行。誠然，監(jiān)察委員會的成立事關國家的憲制結構和人大制度的完善，改革取消了檢察機關大部分的職務犯罪偵查權，改革需于法有據(jù)，改革成果要由法律確認和固化，改革亦對立法、執(zhí)法和司法等法的運行提出新的法治需求。就此而言，從法學角度關注理所應當。但是監(jiān)察委員會是反腐敗機構，監(jiān)察職能本質(zhì)上是反腐敗的職能，而預防是反腐敗的重要一維。從監(jiān)察法的規(guī)定來看，監(jiān)督職能在監(jiān)察職能中居于基礎性地位，所以還應當從加強黨風廉政建設、提高黨的執(zhí)政水平和領導水平的高度來解讀監(jiān)察委員會及其職能的發(fā)揮。監(jiān)委依托紀檢、拓展監(jiān)察、銜接司法，實現(xiàn)了一體化處理違紀違法和犯罪問題。所以，對監(jiān)察委員會的相關研究離不開黨章、黨規(guī)、黨紀的理論指導。同時，國家監(jiān)察體制改革的政治性和政策性極強，對監(jiān)察機關的組織設置、監(jiān)察權的運作及監(jiān)督等問題的研究離不開政治學的有力支持。申言之，監(jiān)察委員會職權運作無疑還是政治學、黨內(nèi)法規(guī)學的研究范疇。如監(jiān)察委員會、國家監(jiān)察體制改革這樣大型的學術議題常常需要多學科的合作，不能希冀由一個學科或一個學科中的某一方面獨立解決。單一的法學學科知識是力所不逮的，不僅難以拓展研究的寬度及深度，難以生成解釋力體系，而且容易造成誤讀，進而影響研究過程和研究結果的客觀性及合理性。學者們可以嘗試運用多學科的分析工具以求寬視域、多學科、全方位地展現(xiàn)中國特色監(jiān)察體制的立體圖景，以更好地達到?jīng)Q策者的預期和滿足人民的期望。