吳 靜

(重慶社會科學院 法學與社會學研究所， 重慶 400020)

一、問題提出

古往今來，家庭作為社會的基本細胞，一直是人生的起點教育和第一課堂，是個體成長的奠基性陣地，而家庭教育作為教育體系的主要組成內容也發(fā)揮著非常重要的基礎性作用。家庭教育是教育綜合改革的有機組成部分，教育發(fā)展及改革是否成功和家庭教育緊密相關。2012年至2019年期間，習近平總書記作出的關于教育的論述中，“家庭”二字出現(xiàn)的頻率約為115次。在2018年全國教育大會上，習近平總書記指出：“家庭是人生的第一所學校，家長是孩子的第一任老師，要給孩子講好‘人生第一課’，幫助扣好人生第一?？圩印！蔽覈壳坝邢喈敱壤募彝ソ逃遣贿m當?shù)纳踔潦清e誤的，重智輕德、重養(yǎng)輕教成為家庭教育中較為普遍的現(xiàn)象。在影響孩子積極發(fā)展的因素中，父母教養(yǎng)方式、家庭教育是個不可忽視的因素[1]。而家庭教育缺乏科學的理論指導，已成為學校教育的附屬。學校教育、社會教育、家庭教育三大支柱已呈現(xiàn)不平衡的狀態(tài)，教育這幢大樓的基礎開始動搖，影響教育的整體質量。三大支柱失衡的主要原因是家庭教育專門立法的缺失，這已成為家庭教育事業(yè)向規(guī)范化、科學化方向發(fā)展的嚴重阻礙。長時間以來，我國圍繞家庭教育出臺的規(guī)范大都是以教育部和全國婦聯(lián)分別或聯(lián)合制定的部門規(guī)章、規(guī)范性文件為主，這些文件和規(guī)章制定主體多元、立法層級低、約束力差。我國現(xiàn)行法律規(guī)范中，雖涉及了部分家庭教育的內容，但幾乎沒有家庭教育發(fā)展的關鍵性制度規(guī)范和整體法律設計，沒有明確家庭教育的法律地位，沒有規(guī)定政府部門、社會組織具體如何為家庭教育提供指導，對父母及其他監(jiān)護人如何對子女進行家庭教育更未給予明確具體的指引，總體較為籠統(tǒng)、單薄、零散，顯得繁復雜亂，缺乏系統(tǒng)性和完整性。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》 提出，在此10年期間“制定有關終身學習、學前教育、家庭教育等法律”。近年來，我國地方性家庭教育立法實踐取得探索性突破。2016 年5月，重慶市通過了《重慶市家庭教育促進條例》，這是我國內地第一部家庭教育地方性法規(guī)。緊接著，貴州、山西、江西、江蘇、浙江、安徽先后通過了家庭教育地方性法規(guī)。地方立法的先行探路為國家立法提供了啟示和實踐經(jīng)驗，同時也反映了通過立法促進家庭教育已成為全社會的熱切期盼和共識。為更好地貫徹落實黨的十九大提出的“幼有所育”政策，進一步提高新時代家庭教育水平，引導家庭教育規(guī)范化發(fā)展，亟待從國家層面制定家庭教育基本法,構建完善的具有中國特色的家庭教育法律體系。加快家庭教育法制化進程，以謹慎、科學和理性的態(tài)度深入開展立法工作研究迫在眉睫，刻不容緩。

二、相關文獻梳理

中國知網(wǎng)主題為“家庭教育立法”的文獻，約150篇，幾乎為2000年之后發(fā)表，僅2019年就發(fā)表了40余篇，以篇名“家庭教育立法”搜索的文獻約70余篇。關于家庭教育的含義，學術界是有一定分歧的，主要表現(xiàn)在采取廣義還是狹義立場。羅爽認為“家庭教育是家庭對未成年人的影響教育，其對象是父母及其他監(jiān)護人，采取狹義說較為明智”[2]。姚建龍指出“家庭教育立法應著眼于現(xiàn)實需要和我國法律體系的完善，不宜受限于狹義立場”[3]。關于家庭教育主管機構的設定，學者們支持不同的模式。徐建等認為：“應將家庭教育工作的主管機構明確為教育行政部門?！盵4]葉強建議分兩步走：“一是將婦聯(lián)實體化，賦予其一定的行政管理權限；二是整合相關機構職責，成立一個新的家庭教育主管機關。”[5]關于立法過程中的重點、阻礙、困難等，學者們有各自的視角。熊少嚴認為：“立法的核心內容應明確規(guī)定調節(jié)哪些關系，尤其應明確政府的責任?！盵6]蔣帆等指出“立法困難有普通民眾家庭教育法制觀念淡薄、已有法規(guī)對家庭教育內涵界定較窄、缺乏對特殊群體的關注等”[7]。鄧麗指出“立法重點應包括規(guī)范家長的家庭教育行為和家庭教育指導服務，明確各主體在家庭教育中的權責任務等”[8]。關于家庭教育立法的目標、定位、重要性，顧明遠等認為家庭教育至關重要，學校教育需與家庭教育形成合力[9]。家庭教育立法將對建立學校、家庭、社會新型合作伙伴關系、激活家校合作有所幫助[10]。勞凱聲認為“家庭教育立法的目標應是促進家庭教育能力提升、明確政府對家庭教育的支持”[11]。薛二勇等圍繞家庭教育立法的必要性、目標與定位、主要內容等，將家庭教育立法的政策變遷劃分為構建、形成和提升3個階段[12]。綜上所述，學術界關于家庭教育立法的理論研究相對較多，擴寬了我們對家庭教育立法研究領域的視域，但當下的研究對于家庭教育立法涉及實踐操作、配套、完善等方面的研究還相對薄弱。本文將深入挖掘家庭教育立法的研究內容，找準立法研究過程中的梗阻及障礙，為進一步助推家庭教育立法進程完善思路。

三、家庭教育立法的法理基礎及價值

(一)法理基礎

從家庭教育的發(fā)展歷程來看，家庭教育在傳統(tǒng)意義上是發(fā)生在家庭內部、以血緣關系為基礎的活動，通常被認為是父母與子女之間的“家事”，不能施以現(xiàn)代法治社會的“國法”進行管治。此時，古代社會慣有的“倫理綱?！?“家法家規(guī)”的價值就顯得比法律更有現(xiàn)實約束性。同時，近年來青少年犯罪問題日益突出，家庭教育的外溢性愈發(fā)明顯。2014年中國青少年研究中心調查結果顯示，導致未成年人犯罪的因素中，家庭因素所占的比例高達16.9%。可見，家庭教育帶來的廣泛、深刻的影響已經(jīng)擴展到家庭外部，不再局限于私人領域，逐步成為具有重要社會公共利益性，關系社會整體發(fā)展命運的“公事”。原有的以家庭自治為原則、以個人利益為本位的私法機制已經(jīng)不能再滿足家庭教育發(fā)展的要求，進而，以家庭教育外部關系作為主要內容、以社會利益為本位的適度干預手段的法律調節(jié)機制成為必需。一個領域體現(xiàn)出的公共利益性及對社會的影響程度是該領域是否需要立法加以干預的重要決定因素，也是我們分析家庭教育立法必要性的法理基礎和認識性前提。

(二)法律價值

1.延續(xù)中國幾千年以來的立法傳統(tǒng)

通過立法規(guī)范家庭倫理與家庭關系是中國幾千年以來的立法傳統(tǒng)。相關研究表明，早在晉律中已有關于家長教令子孫的法律規(guī)定。家長教令子孫的 “子孫違犯教令”條款的立法史可追溯到秦漢，該條款注重子女對家長的順從義務，注重防止家長教令權力濫用，極力強調家庭倫理秩序和等級差別[13]43。唐律被譽為“我國封建法典的楷?！盵14]，改變了之前法律規(guī)范中對“不孝”和“子孫違犯教令”籠統(tǒng)不加區(qū)分的做法[15]，在賦予家長對子孫的懲戒權力時作了較細致的規(guī)定。宋、元、明、清歷代法典中有關家長教令子孫的規(guī)定均延續(xù)唐律法制傳統(tǒng)，以唐律為基礎發(fā)展變化。近代以來，家庭教育立法從附屬條文逐漸演變?yōu)閷ｉT法典模式，最早的是光緒二十九年(1903)頒布的《蒙養(yǎng)院及家庭教育法》[15]，這是我國近代史上第一部家庭教育立法，開啟了中國家庭教育法制化進程。1938—1945年，南京國民政府教育部先后頒布《中等以下學校推行家庭教育辦法》《推行家庭教育辦法》《家庭教育講習班暫行辦法》《推行家庭教育辦法》等數(shù)部法律規(guī)范。

2.完善中國特色社會主義法律體系的需要

在西方主流文化看來，家庭教育屬私人領域，國家不應干涉。中西方法律體系之間存在差異，目前沒有西方國家針對家庭教育制定獨立法典[16]。中國傳統(tǒng)文化則認為，家不僅作為私法意義上的存在，還是公法意義上的存在，是通過國家權力掌握人民的單位[17]40。家庭教育并非是排斥國家規(guī)范和干預的私人領域，其具備“為國育才”的特征。因此，家庭教育專門立法區(qū)別于西方立法， 是中國特色的獨特法律體系，家庭教育立法是貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的需要。2014年5月，習近平總書記參加北京市民族小學少先隊主題隊日活動時指出，“家庭是人生的第一個課堂，父母是孩子的第一任老師”。2015年新春團拜會上，習近平總書記再次強調 “要重視家庭建設，注重家庭、注重家教、 注重家風”，進一步凸顯了家庭教育事業(yè)的重要地位、重大意義和作用。習近平總書記作出的系列關于家庭教育的重要指示精神和要求應充分、明確地在立法過程中得以貫徹和體現(xiàn)。我國現(xiàn)行的《教育法》《義務教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》對學校教育的法律地位進行了較完備的規(guī)定。隨著1997年《社會力量辦學條例》、2002年《民辦教育促進法》的相繼施行，民辦教育的法律地位在我國教育體制中得以明確。但至今為止，我國還沒有家庭教育的專門立法，加快制定家庭教育專門法典，有助于我國教育法律體系的進一步完善。

(三)社會價值

1.指導和規(guī)范家庭教育方式，有助于青少年健康成長與成才

近年來，發(fā)生在未成年人身上的厭學逃學、離家出走、打架自殺、上網(wǎng)成癮、殺父弒母等事件屢見報端，不良乃至完全錯誤的家庭教育方式給青少年的健康成長與成才帶來了諸多不良后果。家長對家庭教育的方式表現(xiàn)出盲目和迷茫，“喪偶式教育”等問題非常突出?！度珖彝ソ逃隣顩r調查報告(2018)》顯示，被調查者普遍認為，人生中最重要的事情之一是能在一個溫暖、和諧的家庭里成長，這反映了子女對家庭的依賴、重視及對家庭教育的期望[18]。青少年身心健康全面發(fā)展是廣大家長追求的家庭教育目的，廣大家長都表現(xiàn)了對提高家庭教育質量的迫切愿望。家庭教育對青少年的成長和成才起著特殊的重要作用，以專門立法的形式引導家庭教育朝科學、規(guī)范方向發(fā)展，有助于更好地滿足家長的愿望和需求，有助于幫助家長掌握科學的教育方法，有助于筑牢預防未成年人犯罪的第一道防線，是培育青少年身心健康的必要條件和需要。

2.保障家庭教育公共服務體系的建立與資源供給

隨著社會轉型速度的加快，家庭結構發(fā)生變化,傳統(tǒng)的金字塔型家庭結構模式發(fā)生逆轉，相當數(shù)量的“四二一”家庭應運而生，一定程度上形成了倒金字塔型。當前，社會面臨著“全面二孩”政策、人口出生率下降、少子化、老齡化趨勢并行和相互影響的局面。隔代教育日益成為普遍現(xiàn)象，家庭傳統(tǒng)教育功能逐步減弱，且隨著人口流動的增加使這種弱化加劇。家庭小型化衍生的一系列因家庭結構變動的伴生產(chǎn)物，都不再僅僅屬于單純教育的范疇。教育的方式方法怎么來適應新情況下新出現(xiàn)的家庭結構，滿足新結構家庭多種類多層次需求，實現(xiàn)“幼有所育”，成為亟待解決的現(xiàn)實問題和公共問題。中國傳統(tǒng)的家庭教育體系面臨著新的要求和挑戰(zhàn)，通過立法加快和完善家庭教育公共服務體系的建立與資源供給，是讓更多家庭樹立健康、科學的家庭教育觀念的重要保障。

四、家庭教育立法的主要研究內容

(一)家庭教育的含義

如何界定家庭教育的含義，決定著立法的目的、調整的對象、范圍和內容體系。狹義上講，家庭教育的實施主體僅限父母或其他監(jiān)護人，主要是指家長對未成年人的教育。廣義上講，家庭教育的實施主體是所有家庭成員,家庭教育的內容包括一切有利于家庭和諧發(fā)展、有利于家庭關系的增進、有利于家庭育人功能發(fā)揮的活動。《辭?！范x家庭教育為父母或其他年長者在家庭里對兒童和青少年進行的教育。家庭教育學會編纂的《家庭教育學》定義家庭教育是在家庭生活中發(fā)生，以親子關系為重心，以培養(yǎng)社會需要的人為目標的教育活動以及家庭對個體產(chǎn)生的影響作用[19]?！笆濉睂W前教育教材 《家庭教育學》定義狹義的家庭教育是在家庭生活中，由家長對子女實施的教育和影響；廣義的家庭教育是家庭成員之間相互實施的教育[19]。筆者傾向于采取廣義立場。

(二)家庭教育指導的管理、服務機構及權責范圍

1.家庭教育指導管理機構及其職責

一直以來，我國家庭教育工作的管理由教育部門、婦聯(lián)、民政部門等多部門分工合作、共同推進。現(xiàn)今，主流的立法模式選擇有兩種：第一種是獨立管理模式，即由教育部門或婦聯(lián)主管。教育部門具有推進家庭教育工作的天然優(yōu)勢，可最大程度、多種途徑保障家庭教育指導服務的發(fā)揮，但我國教育部門歷來秉承“教育即學校教育”的教育理念，缺乏對家庭教育工作的重視；而婦聯(lián)組織法律地位不高，保障政策執(zhí)行的約束性權力不夠，調動資源的能力不足。第二種是明確作為政府代表的婦女兒童工作委員會作為領導協(xié)調機構，教育行政部門和婦聯(lián)主管，其他相關部門共同支持的模式。將婦女兒童工作委員會作為領導協(xié)調機構，可解決婦聯(lián)作為牽頭單位難以調動和約束其他部門的問題。將教育行政部門和婦聯(lián)作為主管部門，可充分利用它們在學校和社區(qū)的工作基礎，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。綜合考慮與家庭教育工作的能力職責等因素，由衛(wèi)健部門、民政部門、關工委、文明辦、共青團、工會等部門共同配合支持，最大程度形成合力。這種模式是在現(xiàn)有管理模式基礎上的改進和完善，在推行過程中可最大程度地減少成本和阻力。筆者認為，第一種獨立管理模式現(xiàn)實可行性不高，并非適合我國實際情況的最佳選擇，第二種共同管理模式更宜作為立法的最佳選擇。

2.家庭教育指導服務機構及其權利義務

各類家庭教育指導服務中心、家長學校、其他社會組織是目前我國從事家庭教育指導服務的主要機構，其中教育行政部門主管的家長學校占比超過五成。現(xiàn)實中，家長學校的專業(yè)性幾乎都不高，服務主旨幾乎都是引導家長如何配合學校教育工作，其為家長提供各種資源的能力非常有限，難以滿足家長多層次、多種類的需求。因此，不管從家長需求的角度，還是從家長學校自身的局限性來看，家長學校都達不到成為家庭教育指導服務主要提供者的標準，應在立法過程中賦予專業(yè)指導服務機構合法地位。成立具備活動策劃、課程開發(fā)、指導咨詢、隊伍建設等多功能的家庭教育指導專業(yè)服務機構，是具有成熟經(jīng)驗的國家或地區(qū)的通行做法。在新加坡，相當數(shù)量的家庭教育指導服務中心都注冊為慈善性公共機構，其絕大部分資金來自于政府，但同時接受咨詢收費和社會捐款，經(jīng)費的來源十分廣泛。筆者認為政府部門模式更符合我國國情，可考慮在立法過程中規(guī)定4個行政層級，分別建立家庭教育指導服務中心，同時對各級指導服務機構的資質審批、指導服務的形式和內容、機構的權利和義務等作出明確規(guī)定。

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(三)政府對家庭教育的責任承擔

政府責任是家庭教育立法時一個不可回避的內容。此處的政府責任并非指政府違反義務之后的法律后果，而意為政府義務?；緳嗬ǔ：盒裕改笝嗬m然也含利己性，但主要是利他的，這個“他”就是父母的子女。國家承認父母權利為基本權利的目的主要在于實現(xiàn)兒童社會化。兒童社會化是兒童融入集體和社會，逐步形成獨立人格的過程。兒童在社會化的過程中，伴隨產(chǎn)生的親屬關系、師生關系、同伴關系等對兒童社會化產(chǎn)生不同程度的影響。在研究政府責任時，國家不能替代父母實施家庭教育，這是需要家庭分擔的。在已經(jīng)頒布的幾部家庭教育地方性法規(guī)中，均設有政府責任的章節(jié)，雖具體內容各有不同，但立法者部分共識已經(jīng)達成，即在家庭教育中，原則上家庭首先要對家庭教育負責，承擔主要責任或者主體責任，只有當家庭無力承擔家庭教育的責任時政府才介入，承擔補充責任。國家層面的立法，也亦如此。政府如何作為，如何承擔應有的責任，是立法研究過程中的重點內容。在新時代社會治理的大背景下,政府責任對于如何保障兒童身心健康、如何提高家庭教育能力方面大有裨益,故應推動制度性創(chuàng)新,破解制約政府責任如何落實的難題。

(四)弱勢群體受教育平等權的保障

當代中國城鄉(xiāng)二元結構分化較為嚴重，面臨著不斷擴大的城鄉(xiāng)、地區(qū)發(fā)展差異，居民貧富懸殊逐漸拉開，社會不穩(wěn)定因素的風險升高，制定家庭教育領域的法律法規(guī)需要對弱勢群體給予特殊的保護和考慮，包括：農(nóng)村留守兒童、經(jīng)濟困難兒童、服刑人員家庭、離異和重組家庭等?，F(xiàn)實生活中，這些家庭由于家庭成員結構的特殊、經(jīng)濟上的困難等，開展家庭教育面臨著極大的阻礙和困境，如果法律無法給予這些弱勢困難群體特殊的關照，不能幫助弱勢群體，那么就背離了家庭教育的初衷，也就難以實現(xiàn)法追求的社會公平正義的價值。家庭教育立法必須考慮區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展差異，要通過設置家庭教育的特別措施，對于這些特殊群體予以政策上的關注和法律中的傾斜。按照《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》(國發(fā)〔2016〕36號)規(guī)定的精神，為困境兒童營造安全無虞、生活無憂、充滿關愛、健康發(fā)展的成長環(huán)境，是家庭、政府和社會的共同責任。針對困境兒童生存發(fā)展面臨的突出困難和問題，應從保障基本生活、保障基本醫(yī)療、強化教育保障、落實監(jiān)護責任、加強殘疾兒童福利服務等方面落實具體措施。家庭教育作為一項系統(tǒng)性、綜合性的工作，需在立法過程中進行深入調研和思考，體現(xiàn)社會公平正義。家庭教育法不應該只充當“錦上添花者”，更應該是“雪中送炭者”[20]。關注弱勢困難群體的根本價值取向是強調公平與公益。保障弱勢困難群體受教育的平等權，應在立法過程中加以重點關注和研究。

五、家庭教育立法的梗阻

(一)法典立場和名稱存爭議

家庭教育立法的概念既是家庭教育立法研究的重點內容，也是立法研究過程中的重大梗阻。狹義說認為，把家庭教育界定為所有家庭成員的促進家庭和諧發(fā)展、功能發(fā)揮的一切活動，將會導致與家庭相關資源的協(xié)調涉及的范圍過廣，如果立法的天平過分傾斜于家庭知識水平的提高和家庭發(fā)展能力的增進，那么立法的范圍和內容也會過于龐大和復雜。這種立法模式?jīng)]有充分考慮我國主要圍繞未成年人開展家庭教育工作的傳統(tǒng)與現(xiàn)實基礎，很有可能致使相當大范圍的家庭相關資源產(chǎn)生利益沖突和巨大成本，甚至會導致法律的實效性大打折扣且難以執(zhí)行。廣義說認為，如果僅將家庭教育界定為教育子女，其立法空間為現(xiàn)行相關法律所包容，很難具有顯著的綜合性和獨特的立法空間，其獨為專門法典的必要性和緊迫性勢必將遭到嚴重質疑；家庭教育問題是一個家庭綜合情況的集中折射，因此立法視野應著眼于整個家庭，大膽突破家庭教育等同于子女教育的傳統(tǒng)認識，將立法筆墨由“子女”轉移到“家庭”，否則家庭教育只會是無本之木。此外，家庭教育專門法典的名稱，因立法著眼的視角、調整的法律關系范圍的不同，也存在較大爭議，目前主要有“家庭教育法” “家庭教育促進法” “未成年人家庭教育法”或“未成年人家庭教育促進法”等提法。目前，已經(jīng)出臺的家庭教育地方性法規(guī)名稱中均含有“促進”字樣。如何清晰地明確家庭教育幾大法律關系主體的范圍及其權利義務，并回應法典名稱的疑難和爭議問題，是立法過程中不得不面對的梗阻和難點。

(二)家庭教育法律規(guī)范之間存在局限且缺乏有效銜接

我國現(xiàn)行的多部法律中都涉及家庭教育問題，對家庭教育相關問題進行了不同程度的規(guī)定?！睹穹倓t》《婚姻法》中有父母對子女監(jiān)護、教育責任的規(guī)定；《義務教育法》中有父母保證子女受教育權的義務的規(guī)定；《未成年人保護法》中有國家機關和社會組織提供家庭教育指導義務、對特殊家庭采取保障性措施的規(guī)定；《預防未成年人犯罪法》中有學校與監(jiān)護人合作關系的規(guī)定；《婦女權益保障法》中有政府在監(jiān)護人不作為情形下應采取的措施的規(guī)定；《反家庭暴力法》中有國家機構和社會組織在家庭暴力事件中應采取措施的規(guī)定等。現(xiàn)行家庭教育法律規(guī)范中，不可避免地存在局限、交叉、重復甚至職責不清晰的情況。我國現(xiàn)行有關家庭教育的法律規(guī)范與其配套設施常出現(xiàn)缺乏有效對接的現(xiàn)象，常陷入僵局。如《未成年人保護法》第十三條規(guī)定,父母或者其他監(jiān)護人不得使接受義務教育的未成年人輟學；《義務教育法》第五十八條規(guī)定,適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護人無正當理由未依照本法規(guī)定送適齡兒童、少年入學接受義務教育的,由當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府教育行政部門給予批評教育,責令限期改正。從以上規(guī)定來看,政府部門對無正當理由不送未成年人接受義務教育的監(jiān)護人除批評教育、罰款外,還可采取其他措施,但其他措施具體是什么至今在法律上沒有明確規(guī)定。假如在批評教育和罰款均不能產(chǎn)生效果的情況下,在實行依法行政的前提下,政府部門是不能隨意采取處罰措施的,那么這一問題就陷入了僵局。國家層面家庭教育立法過程中，如何厘定各主體的職責責任，如何厘清涉及的各法律關系，讓法律規(guī)范之間有效協(xié)調和銜接，是家庭教育立法研究中的一大難點和梗阻。

(三)政府責任在立法規(guī)范上的分歧

首先，政府責任是采用分散式還是集中式的立法方式尚無定論。目前，已經(jīng)出臺的幾部家庭教育地方性法規(guī)多采用集中式，即用一個章節(jié)的幅度將政府責任的內容作出全部規(guī)定。應該說集中式立法優(yōu)點多，但由于家庭教育涉及部門較多，在一個章節(jié)中規(guī)定全部部門的職責會導致對每一個部門的職責幾乎不可能規(guī)定得太詳細，造成立法太粗。面臨這個難點，可考慮在采用集中式立法時，按照不同部門在家庭教育中的功能在一個章節(jié)中分作若干節(jié)進行表述來解決。其次，政府責任是否需要納入政府治理體系建設的考核評價之中。目前，各種規(guī)范性文件在規(guī)定家庭教育的政府責任時幾乎都未涉及對其進行考核評價的問題，說明實務界對于家庭教育的政府責任還沒有一個清晰的定位，學術界也還沒有將考核評估與家庭教育責任落實聯(lián)系起來。實際上，政府履行好家庭教育的責任是推進社會治理建設、維護社會公平正義的重要組成部分。家庭教育搞得好，可減少問題兒童、減少社會矛盾、減少政府社會治理的成本。是否有必要通過考核評價的剛性約束將政府是否認真履行家庭教育責任作為公務員升遷和政府治理績效的依據(jù)，是立法過程中的一個有價值的關注點和難點。

(四)普通民眾受傳統(tǒng)觀念束縛，家庭教育法制觀念淡薄

長期以來的封建專制、等級特權等思想存在于我國社會以及民眾心間，對民眾的自由平等意識有著一定程度的負面影響。我國民眾多數(shù)并不了解家庭教育法律法規(guī)，也無法理解家庭教育中的法治精神和理念，家庭教育法制觀念淡薄，導致我國社會在整體上法制氛圍較弱。改革開放后，我國陸續(xù)制定了一系列家庭教育法律法規(guī)，反復強調增強民眾的法制意識，但似乎這些規(guī)定并沒有深入普通民眾的內心，一直停留在口頭命令和口號上，在普通民眾的理念中，憲法和法律的權威甚至不及行政政策的權威。同時，在傳統(tǒng)社會中，家族事務主要依靠家族首領統(tǒng)一管理；現(xiàn)代社會法治理念又是注重、強調私人領域保護至上，受此觀念限制，普通民眾認為家庭教育屬于家事、私事，對于家庭教育這一領域往往持有保護隱私的態(tài)度，對公權力的介入持排斥態(tài)度，認識不到家庭教育的相關社會保障措施還十分缺乏，認識不到家庭教育涉及心理、教育及衛(wèi)生等諸多領域，須通過多項抓手加以整合保障的必要性。由于受到傳統(tǒng)文化的束縛和影響，在提升民眾家庭教育法律意識的諾大的社會工程中，民眾的意識不足、觀念淡薄成為我國家庭教育法制化進程中的攔路石和梗阻。

六、家庭教育立法完善思路

(一)明確法典歸屬與名稱

對家庭教育究竟采取何種立場，決定了立法的篇章結構甚至是法典名稱，也確定了家庭教育法在法律體系中的歸屬?？偟恼f來，我國大陸地區(qū)大部分現(xiàn)行政策法規(guī)對家庭教育的核心主張仍未徹底脫離子女教育的范疇。制定家庭教育法的目的應同時兼顧子女和父母的權益，應勇于突破家庭教育傳統(tǒng)立法對象的單一性，通過立法啟示父母轉變教育施加者角色，轉變單一灌輸?shù)慕逃绞?，使親子關系由被動轉變?yōu)殡p向互動，最終實現(xiàn)父母與子女在家庭教育的生動現(xiàn)實中互動互學。因此，國家層面家庭教育立法應明確將廣義立場貫穿到立法內容中，以更好地有助于立法目的的實現(xiàn)和立法功能的發(fā)揮。

家庭教育的視角不應僅局限于子女，而應放眼于整個家庭的所有成員，這部法律所調整的不僅限于“促進法律關系”，還包括“實施” “指導”等法律關系。從功能導向上看，該立法也并非只發(fā)揮倡導促進的功能，而還兼具保障救濟功能。公權力部門在促進家庭教育發(fā)展中的舉措和權責自然是家庭教育法中的重要內容，但如果僅限于此，則該法典的內容將會因過于局限而難逃成為一部宣示性、流于形式的軟法的命運，這樣的軟法只需出臺相關國家政策、文件即可，無占用稀缺立法資源的必要。家庭教育并不是與生俱來的功能，而是需具有專業(yè)機構、專業(yè)人員開展的活動，獨立第三方力量的指導不可或缺，法典應對指導主體的權責進行規(guī)范，以確保家庭教育活動在法律的軌道上開展和實施。對于不當?shù)募彝ソ逃袨?，也應當進行必要的干預，包括采取強制性措施。促進、指導、實施、干預共同構成完整的家庭教育法律關系體系，重點突出且合理地對家庭教育進行法律調整和規(guī)范，缺一不可，從而保證家庭教育立法的嚴謹性，進而有利于形成科學的法典篇章結構。故國家層面家庭教育立法名稱應充分考慮上述因素，明確采用“家庭教育法”名稱，以最大限度達到科學性、合理性、準確性。

(二)處理好家庭教育法與相關法律之間的銜接性和自身的可操作性

家庭教育專門立法過程中，應充分汲取現(xiàn)行法律個別對接不力的教訓，在制定和實施時應當處理好同相關民事法律、權利保障法、社會保障法、教育法之間的銜接協(xié)調，要有一系列的相關配套措施與家庭教育立法相匹配，從而讓它們完整地被使用好、執(zhí)行好，才能保證好實施效果。教育法規(guī)是按照制定機關的權限及其制定的教育法規(guī)文本的效力等級來排列其縱向層次的。這是一個自上而下的實施體系。下位法規(guī)一般是上位法規(guī)的具體化，是為貫徹實施上位法規(guī)而制定的具體措施。國家權力機關制定的教育法律如果沒有配套的教育行政法規(guī)和規(guī)章作為實施支撐,會成為無法執(zhí)行的空文。目前,普遍感到教育法規(guī)實施不力的問題與此有關。在家庭教育法的立法風格上，需要從粗獷型向細膩型轉變，增強內容的可操作性，把握好法律之間的銜接，作出細致可行的規(guī)定，才能取得符合預期的實施效果。

(三)完善政府對家庭教育的責任承擔

提高家庭教育能力是家庭教育立法的重要目的之一。政府如何作為，如何承擔應有的責任，立法應緊緊圍繞這個目的來設計規(guī)范。首先，政府應提供家庭教育指導服務。政府可自己提供服務，如婚姻登記部門對領取結婚證的夫妻進行家庭教育指導；政府亦可購買服務，如選擇專業(yè)的指導服務機構提供家庭教育指導。其次，政府應大力推動、培育和監(jiān)管家庭教育服務市場，需組織專家針對不同的年齡段制定具有實操性的指導綱要，統(tǒng)一確定家庭教育服務從業(yè)人員的職業(yè)資格等級，家庭教育服務機構的門檻，授予家庭教育主管機關相應的處罰權限等。再次，政府應規(guī)范家長學校辦學領域。家長學校的主要目的不是從事營利性活動，但從家長學校的現(xiàn)狀出發(fā)，也能完全否認家長學校的營利性，因為缺乏活動經(jīng)費一直是困擾家長學校能否持續(xù)開展的一個主要問題。如何保證家長學校的辦學目的與營利性之間達到平衡，這無疑也成為政府責任，成為家庭教育立法時亟須研究和明確的問題。

同時，經(jīng)費問題也是當前制約指導服務活動開展的關鍵問題，在目前經(jīng)費水平不高的情況下，為更好地激勵各機構開展活動的積極性，政府可對滿足一定條件的家庭教育指導服務活動給予一定的經(jīng)費補助。在補助項目申請資格方面，可分類別設定門檻，如科研機構和高等院校在家庭教育重大、重點領域開展的研究和開發(fā)教材、課程等事項可獲補助，針對特殊困難家庭提供幫助和指導的非營利性質的服務活動可獲補助，開展政府性質工作規(guī)劃中規(guī)定的特定指導服務活動可獲補助等。在獲批的條件方面，可重點從活動的必要性、成果效益與經(jīng)費編列之合理性、活動的目的、活動的價值等方面進行審查。在事后的成效評估考核方面，可由教育主管部門組織專家和會計專業(yè)機構進行書面審查或實地調研審查、評估執(zhí)行情況，對于優(yōu)秀的受補助機構則予以榮譽性獎勵，對于未按計劃內容和經(jīng)費項目執(zhí)行或執(zhí)行不力者，除要求整改外，還可視情節(jié)減少甚至不予補助。

(四)積極提升民眾家庭教育法制觀念

提升民眾家庭教育法制觀念，需要拓寬宣傳主體范圍、創(chuàng)新宣傳手段、豐富宣傳內容等共同作用、多管齊下。在宣傳的主體和手段上，除了政府法制、宣傳部門外，還應充分發(fā)揮學校的宣傳作用。家長和老師、學校保持聯(lián)系最緊密，關注學校的一切動向，對于學校的引導、通知、宣傳等，家長的接受意愿最高，甚至可以說是嚴格遵守、積極執(zhí)行。學校宣傳部門應多采取一些積極的手段宣傳家庭教育法制化的重要性和必要性，積極利用好家長委員會、家長微信或QQ交流平臺，將家庭教育法制觀念通過家長輻射到所有家庭成員、同事、鄰居朋友甚至更廣的范圍。在農(nóng)村，應充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會作用，督促外出務工家長積極履行監(jiān)護責任，加大對農(nóng)村留守兒童家庭教育法制理念方面的指導宣傳，采用通俗易懂的形式引導農(nóng)村民眾積極關注農(nóng)村留守兒童身心健康情況。還應大力倡導、支持和鼓勵廣大社會組織結合自身優(yōu)勢，積極開展適宜兒童發(fā)展和需求的幫扶和關愛活動。在宣傳的內容上，應大力弘揚、學習、繼承中華民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)美德、革命傳統(tǒng)精神，培育和弘揚社會主義核心價值觀，倡導忠誠、責任、公益、法治的理念，加大社會公德、先進個人事跡的宣傳，讓中華民族文化基因通過家庭教育的言傳身教在廣大民眾心中生根發(fā)芽；大力弘揚家風文化，傳遞尊老愛幼、男女平等、夫妻和睦、勤儉持家、鄰里團結的觀念，推動人們在為家庭謀幸福、為他人送溫暖、為社會作貢獻的過程中提高精神境界、培育文明風尚、增強法律意識，營造出全民支持、配合和參與家庭教育事業(yè)的良好氛圍，從而提升民眾家庭教育法制觀念。