孫南翔

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 國(guó)際法研究所， 北京 100720)

自21世紀(jì)以來，隨著5G、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的萌芽與發(fā)展，全球正加速進(jìn)入第四輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革[1]。在全球技術(shù)博弈過程中，高新技術(shù)企業(yè)特別是大型跨國(guó)高新技術(shù)企業(yè)正成為全球競(jìng)爭(zhēng)的重要參與方。近來中美經(jīng)貿(mào)摩擦的一個(gè)核心問題就是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)[2]。其中，以中興、華為等為代表的中國(guó)高新技術(shù)企業(yè)成為美國(guó)政府“追擊”的對(duì)象。實(shí)際上，全球高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)不僅是貿(mào)易盈余、目標(biāo)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，更是國(guó)內(nèi)規(guī)則與國(guó)際話語權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)。

當(dāng)前，隨著全球經(jīng)貿(mào)單邊主義的興起，特別是美國(guó)濫用域外法，我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中面臨更加嚴(yán)峻的政治與法律風(fēng)險(xiǎn)。如何從頂層設(shè)計(jì)和國(guó)家法律政策層面，更加關(guān)注高新技術(shù)領(lǐng)域的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與博弈，增強(qiáng)高新技術(shù)領(lǐng)域市場(chǎng)主體的法治思維與合規(guī)意識(shí)，幫助高新技術(shù)企業(yè)“走出去”，更好服務(wù)“一帶一路”建設(shè)和科技強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，是當(dāng)前必須解決的一項(xiàng)重大課題。然而，現(xiàn)有研究主要從宏觀層面的制度、中觀層面的行業(yè)出發(fā)研究高新技術(shù)全球博弈，鮮有從企業(yè)的微觀角度進(jìn)行分析。有鑒于此，擬以美國(guó)、歐洲與“一帶一路”國(guó)家的實(shí)踐為研究對(duì)象，特別是結(jié)合2018年以來國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則發(fā)展動(dòng)向，對(duì)我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)(特別是信息與通訊企業(yè))“走出去”面臨的法律障礙進(jìn)行系統(tǒng)研究。同時(shí)，還創(chuàng)新性地引入國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法的互動(dòng)與融通機(jī)制，在立法、執(zhí)法和國(guó)際合作等層面，對(duì)我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提出建議。

一、“逆全球化”背景下我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)海外投資面臨的挑戰(zhàn)

2017年，世界政治經(jīng)濟(jì)的黑天鵝事件不斷出現(xiàn)。隨著英國(guó)脫歐進(jìn)程啟動(dòng)、美國(guó)特朗普總統(tǒng)上臺(tái)，多邊經(jīng)貿(mào)體系面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。國(guó)內(nèi)學(xué)者多將上述進(jìn)程描述為“逆全球化”，其表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)商品、資本和勞動(dòng)力等要素流動(dòng)設(shè)置各種顯性及隱形障礙[3]，其目的在于削弱全球相互依賴和一體化的程度[4]。從本意上來說，“逆全球化”是對(duì)現(xiàn)有的全球化機(jī)制采取反其道而行的措施，體現(xiàn)出背離經(jīng)濟(jì)全球化和一體化的動(dòng)向。概言之，“逆全球化”的核心就是貿(mào)易保護(hù)主義與投資保護(hù)主義。

此輪“逆全球化”浪潮與我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)海外投資面臨困境的周期是重合的。以信息與通訊行業(yè)對(duì)外投資為觀察對(duì)象，我國(guó)信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)對(duì)外投資凈額從2007年的3.038 4億美元增長(zhǎng)到2016年的186.602 2億美元。然而，2017年我國(guó)信息傳輸?shù)刃袠I(yè)對(duì)外投資凈額驟降至44.302 4億美元，2018年對(duì)外投資額仍處于低位(1)以上數(shù)據(jù)來源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局年度數(shù)據(jù)。。毫無疑問，“逆全球化”浪潮對(duì)我國(guó)海外投資并購產(chǎn)生了巨大的影響，特別是其減緩甚至阻礙了我國(guó)信息與通訊等高新技術(shù)行業(yè)海外投資的發(fā)展進(jìn)程。

自2018年以來，美國(guó)特朗普政府秉持逆供應(yīng)鏈和逆國(guó)際分工的理念，對(duì)中國(guó)高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)行了全方位地遏制，特別是利用國(guó)家安全審查、長(zhǎng)臂管轄及刑事指控等法律手段對(duì)企業(yè)正常的經(jīng)貿(mào)往來進(jìn)行限制，使得中國(guó)企業(yè)海外投資面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。歸納而言，中國(guó)企業(yè)海外投資面臨的新挑戰(zhàn)主要來自以下層面：

第一，核心技術(shù)產(chǎn)品貿(mào)易管制的挑戰(zhàn)。信息與通訊產(chǎn)品往往需要全產(chǎn)業(yè)鏈的通力協(xié)助，需要上下游企業(yè)的深度合作。在強(qiáng)調(diào)國(guó)際分工的全球化時(shí)代，幾乎沒有哪一家信息與通訊企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)上下游全部中間產(chǎn)品的自我供給。絕大部分的互聯(lián)網(wǎng)巨頭在技術(shù)、原料、工藝加工以及中間產(chǎn)品等方面的來源都是極為多元的。例如，我國(guó)信息與通訊企業(yè)核心技術(shù)和產(chǎn)品高度依賴美國(guó)等西方國(guó)家。當(dāng)前，如果美國(guó)對(duì)核心技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)行出口限制，那么我國(guó)企業(yè)將面臨嚴(yán)峻的供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)甚至爆發(fā)生存危機(jī)。

第二，企業(yè)身份認(rèn)識(shí)分歧的挑戰(zhàn)。國(guó)家安全話語權(quán)爭(zhēng)奪實(shí)質(zhì)上是企業(yè)身份的認(rèn)同問題，涉及到政府與企業(yè)關(guān)系的界定。美國(guó)301調(diào)查報(bào)告表明，美國(guó)質(zhì)疑中國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)制度，其將政府、國(guó)有企業(yè)、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室，甚至技術(shù)專家等都視為是資金、信息、技術(shù)的統(tǒng)一體，并指出中國(guó)的市場(chǎng)主體間存在各種復(fù)雜的內(nèi)部聯(lián)系(2)https://ustr.gov/sites/default/files/Section%20301%20FINAL.PDF.。美國(guó)外交陣營(yíng)一致鼓吹華為等中國(guó)高新科技企業(yè)存在安全隱患，并長(zhǎng)期指責(zé)華為設(shè)備存在“后門”，認(rèn)定華為的數(shù)據(jù)將被中國(guó)政府所獲取。除美國(guó)外，加拿大、澳大利亞和新西蘭等“五眼聯(lián)盟”國(guó)家和日本也對(duì)華為產(chǎn)品進(jìn)行了不同程度的限制。這本質(zhì)上涉及到政府和企業(yè)關(guān)系的厘定。

第三，國(guó)際治理機(jī)制碎片化的挑戰(zhàn)。在國(guó)際治理機(jī)制上，美國(guó)和中國(guó)也正展開關(guān)于單邊主義和多邊主義的激烈博弈。2018年3月23日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署關(guān)于中國(guó)的301調(diào)查報(bào)告，并制定對(duì)中國(guó)商品征收關(guān)稅的清單和金額，由此中美貿(mào)易摩擦愈演愈烈。除美國(guó)單邊301調(diào)查外，孟晚舟事件也是美國(guó)濫用其管轄權(quán)的體現(xiàn)。實(shí)踐中，美國(guó)直接突破企業(yè)的面紗，要求加拿大對(duì)孟晚舟進(jìn)行逮捕并申請(qǐng)引渡，這使得現(xiàn)有國(guó)際治理機(jī)制進(jìn)一步碎片化。

第四，地緣政治風(fēng)險(xiǎn)加劇的挑戰(zhàn)。“一帶一路”沿線國(guó)家是我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)海外投資的重要目的國(guó)。近期，“一帶一路”沿線國(guó)家地緣政治風(fēng)險(xiǎn)加劇。一方面，“一帶一路”沿線國(guó)家主要以新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家居多，上述地區(qū)是當(dāng)今世界安全熱點(diǎn)問題較為集中的地區(qū)，安全形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻[5]；另一方面，隨著華為等企業(yè)的強(qiáng)勢(shì)崛起，中國(guó)高新技術(shù)企業(yè)正為其他國(guó)家和地區(qū)的人民提供可替代的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，這相應(yīng)地沖擊了美國(guó)等西方國(guó)家的相關(guān)產(chǎn)業(yè)和供應(yīng)鏈。因此，在爭(zhēng)奪市場(chǎng)上，中國(guó)面臨與美國(guó)等西方國(guó)家的政治博弈。

二、新時(shí)期我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)海外投資面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)

由于“逆全球化”等貿(mào)易和投資保護(hù)主義的興起，我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)海外投資面臨更為嚴(yán)峻的形勢(shì)，體現(xiàn)為我國(guó)企業(yè)海外投資的政治與法律風(fēng)險(xiǎn)加劇。

(一)指向性安全審查引發(fā)的準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)

近期，美國(guó)、加拿大、澳大利亞、歐盟國(guó)家啟動(dòng)了旨在遏制國(guó)外高新技術(shù)企業(yè)投資的新規(guī)。由于中國(guó)幾乎已成為西方國(guó)家之外唯一在國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)有競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)家，因此我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)赴海外投資面臨著指向性的安全審查風(fēng)險(xiǎn)。

具體而言，2018年8月，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》，經(jīng)美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署、作為《2019財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》的一部分得以生效。這項(xiàng)法案賦予美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)更大的權(quán)限，加強(qiáng)對(duì)外國(guó)在美投資以及涉及美國(guó)尖端技術(shù)的海外交易的審查流程。受此影響，2018 年，中國(guó)對(duì)美投資驟降近九成。當(dāng)然，早在《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》出臺(tái)前，中國(guó)已成為對(duì)美海外投資國(guó)中受到最多國(guó)家安全審查的國(guó)家[6]。例如，2018年8月15日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普正式簽署了華為與中興的設(shè)備禁令，即要求在該禁令生效實(shí)施的兩年內(nèi)，美國(guó)政府機(jī)構(gòu)不能使用來自華為與中興的手機(jī)、路由器、交換機(jī)等網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，現(xiàn)有產(chǎn)品需要全部更換。該禁令的適用群體不僅僅是政府機(jī)構(gòu)，但凡與政府存在合作關(guān)系的承包商和其他外部實(shí)體均不得采用華為與中興的產(chǎn)品(3)https://www.theverge.com/2018/8/13/17686310/huawei-zte-us-government-contractor-ban-trump.。在歐洲，我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)同樣面臨日益嚴(yán)峻的安全審查風(fēng)險(xiǎn)。近年來，歐盟獲得了越多越多的外商投資管轄權(quán)[7]。2019年3月5日，歐盟理事會(huì)批準(zhǔn)了《關(guān)于建立外國(guó)對(duì)歐盟直接投資審查框架的條例》，該條例在很大程度上聚焦于高新技術(shù)行業(yè)，包括5G、半導(dǎo)體、人工智能、機(jī)器人技術(shù)等重點(diǎn)領(lǐng)域，且強(qiáng)調(diào)審查政府對(duì)企業(yè)的控制關(guān)系(4)根據(jù)該條例，在確定某項(xiàng)外商投資是否危及安全和公共秩序時(shí)，成員國(guó)和歐盟要特別考慮如下因素：(1)外國(guó)投資者是否通過所有權(quán)結(jié)構(gòu)或重大資金資助等方式，直接或間接地受到外國(guó)政府(包括政府機(jī)構(gòu)或武裝部隊(duì))控制；(2)外國(guó)投資者是否已經(jīng)卷入影響一個(gè)成員國(guó)安全或公共秩序的活動(dòng)；(3)是否存在該外國(guó)投資者從事非法或犯罪活動(dòng)的嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)。，這對(duì)于中國(guó)的指向性及潛在影響非常明顯。

實(shí)際上，美歐等國(guó)家法律中所列舉的“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”和“關(guān)鍵技術(shù)”，均為我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)正加緊獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域。不僅如此，此類指向性安全審查的重點(diǎn)事項(xiàng)包括外國(guó)政府對(duì)外國(guó)投資者的控制關(guān)系，也包括政府是否提供重大資助或補(bǔ)貼，以及外商投資是否由國(guó)家主導(dǎo)的外向型項(xiàng)目或計(jì)劃所推動(dòng)。由于西方國(guó)家認(rèn)為我國(guó)大部分企業(yè)受到政府的控制或資助，因此相比其他國(guó)家的企業(yè)，我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)合規(guī)成本更高，通過國(guó)家安全審查難度更大。

(二)隱私保護(hù)等人權(quán)規(guī)范引發(fā)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

西方國(guó)家長(zhǎng)期在隱私方面對(duì)高新技術(shù)企業(yè)存在嚴(yán)格的約束。例如，歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》于2018年5月25日生效，該條例重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)公民的信息自決權(quán)，強(qiáng)調(diào)公民具有使用、支配個(gè)人信息和數(shù)據(jù)的權(quán)利。實(shí)際上，歐盟長(zhǎng)期將隱私保護(hù)視作人權(quán)的重要組成部分。在西方國(guó)家的文化滲透和某些西方非政府組織的宣傳下，一些國(guó)家政府和民眾容易對(duì)我國(guó)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生抵觸心理，錯(cuò)誤地認(rèn)為我國(guó)企業(yè)肆意獲取、使用和披露個(gè)人數(shù)據(jù)和信息，進(jìn)而危害個(gè)人安全、公共利益和國(guó)家安全。在一定程度上，西方推崇的個(gè)人信息和數(shù)據(jù)強(qiáng)保護(hù)模式制約著我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)的海外發(fā)展。

中國(guó)高新技術(shù)企業(yè)海外投資目的地不僅包括發(fā)達(dá)國(guó)家，還包括發(fā)展中國(guó)家，特別是處于信息化建設(shè)初期的國(guó)家。對(duì)于中國(guó)高新技術(shù)企業(yè)來說，海外投資的重要問題是遵守當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)、政府政策和社會(huì)習(xí)俗，尤其是做好合規(guī)工作。但是，“一帶一路”沿線國(guó)家法律體系非常繁雜，至少涉及伊斯蘭法系、英美法系以及大陸法系三大法系，以及印度教法、佛教法、蘇聯(lián)法、東盟法、阿拉伯國(guó)家聯(lián)盟法、歐盟法、WTO法七大法源[8]，這給中國(guó)高新技術(shù)企業(yè)識(shí)別當(dāng)?shù)胤芍贫葞砹撕艽蟮睦_，特別是全球目前至少有近90個(gè)國(guó)家和地區(qū)制定了個(gè)人信息保護(hù)相關(guān)法律[9]。由于網(wǎng)絡(luò)信息法律制定頻繁且更新周期短，這客觀上也增加了中國(guó)高新技術(shù)企業(yè)海外投資的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)網(wǎng)絡(luò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)規(guī)則不明晰引發(fā)的制度風(fēng)險(xiǎn)

由于各國(guó)未能就網(wǎng)絡(luò)竊密等知識(shí)產(chǎn)權(quán)規(guī)則形成統(tǒng)一的共識(shí)，故我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)海外投資面臨制度性風(fēng)險(xiǎn)。例如，美國(guó)1996 年《美國(guó)經(jīng)濟(jì)間諜法》將經(jīng)濟(jì)間諜視為傳統(tǒng)間諜；瑞士、韓國(guó)、德國(guó)等則是從普通商業(yè)秘密侵權(quán)的角度來規(guī)制經(jīng)濟(jì)間諜。具體到信息與通訊領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)間諜罪名的構(gòu)成要件、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)形式、適用方式更是存在巨大的認(rèn)識(shí)分歧和爭(zhēng)議[10]。

我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)的自主創(chuàng)新技術(shù)時(shí)常被西方國(guó)家不合理地貼上“盜竊”的標(biāo)簽。雖然華為成功參與并引領(lǐng)全球5G標(biāo)準(zhǔn)的制定，但是華為也陷入了西方國(guó)家所謂竊取商業(yè)秘密、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)間諜的指責(zé)。2019年1月，美國(guó)司法部對(duì)華為提起起訴，指控華為“盜竊”美國(guó)公司知識(shí)產(chǎn)權(quán)[11]。究其本質(zhì)，本案爭(zhēng)議點(diǎn)之一系證明技術(shù)盜竊的標(biāo)準(zhǔn)分歧，實(shí)際上是由于知識(shí)產(chǎn)權(quán)規(guī)則的模糊導(dǎo)致了高新技術(shù)企業(yè)無法獲得制度上的合理預(yù)期，甚至可能因“莫須有”的行為被定罪處罰。

(四)美國(guó)法域外濫用的制裁風(fēng)險(xiǎn)

依據(jù)在目前國(guó)際結(jié)算中尚無可替代的美元、金融系統(tǒng)[12]，美國(guó)已建立了成體系化的長(zhǎng)臂管轄制度。只要企業(yè)或個(gè)人在全球開展業(yè)務(wù)可能與美國(guó)發(fā)生關(guān)聯(lián)(如使用美元、在美國(guó)設(shè)有機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品中包含美國(guó)技術(shù)或元器件、在美國(guó)市場(chǎng)融資、有美籍員工或持美國(guó)綠卡的員工等)，那么該企業(yè)或個(gè)人的某些業(yè)務(wù)或行為就將受到美國(guó)法律的管轄。同時(shí)，美國(guó)還將制裁的對(duì)象泛化。企業(yè)或個(gè)人與美國(guó)制裁對(duì)象存在關(guān)聯(lián)的將受到美國(guó)的次級(jí)制裁，如交易對(duì)手為美國(guó)制裁對(duì)象或位于受美國(guó)制裁的國(guó)家或地區(qū)、交易標(biāo)的位于受美國(guó)制裁的國(guó)家或地區(qū)、屬于美國(guó)制裁的行業(yè)等。

依據(jù)對(duì)核心技術(shù)的壟斷地位，美國(guó)也不斷拓展其長(zhǎng)臂管轄權(quán)。例如，美國(guó)國(guó)會(huì)在修改《反海外腐敗法》的過程中逐步擴(kuò)大其管轄權(quán)范圍?！斗春Ｍ飧瘮》ā芬?guī)定：“任何行為主體只要在美國(guó)境內(nèi)，或雖未在美國(guó)境內(nèi)但該主體利用了美國(guó)的郵件、任何跨州的商業(yè)方法或手段實(shí)施了《反海外腐敗法》所禁止的行為，美國(guó)政府都有權(quán)行使屬地管轄?！痹诂F(xiàn)代社會(huì)中，多數(shù)跨國(guó)企業(yè)采用美元或美國(guó)技術(shù)公司提供的遠(yuǎn)程通信方式完成跨國(guó)交易和支付，因此難以避免與美國(guó)產(chǎn)生某種最低限度的關(guān)聯(lián)或聯(lián)結(jié)。2018年12月爆發(fā)的孟晚舟事件本身也是美國(guó)長(zhǎng)臂管轄引發(fā)的單邊刑事懲罰。雖然孟晚舟的行為并未直接與美國(guó)發(fā)生聯(lián)系，但是由于美國(guó)認(rèn)為孟晚舟的行為對(duì)美國(guó)金融機(jī)構(gòu)構(gòu)成欺詐，因此要求加拿大將其引渡至美國(guó)。孟晚舟被非法扣押，一再折射出中國(guó)高新技術(shù)企業(yè)“走出去”面臨更為嚴(yán)峻的美國(guó)單邊制裁風(fēng)險(xiǎn)。

三、應(yīng)對(duì)投資保護(hù)主義的規(guī)制實(shí)踐與我國(guó)制度短板

本輪“逆全球化”浪潮的實(shí)質(zhì)為貿(mào)易投資保護(hù)主義。其中，有諸多國(guó)際投資規(guī)則被視為是為遏制中國(guó)而“量身定做”。例如，美國(guó)的《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》《歐盟外商直接投資審查框架條例》等新規(guī)不僅要求對(duì)企業(yè)進(jìn)行個(gè)案審查，而且涉及對(duì)投資者母國(guó)的政策甚至是投資者母國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的宏觀審查。與其說美歐投資審查新規(guī)針對(duì)企業(yè)，不如說其核心在于對(duì)國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)行審查。實(shí)際上，美歐新規(guī)指向性非常明顯。某種程度上，我國(guó)企業(yè)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)最好的辦法就是辦好自己的事[13]，這在高新技術(shù)領(lǐng)域亦是如此。

(一)立法授權(quán)的反制能力路徑

然而，在高新技術(shù)領(lǐng)域的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)博弈中，與美國(guó)、歐盟國(guó)家的法治水平相比，我國(guó)實(shí)施反制措施的法治水平不高。例如，我國(guó)刑法、反間諜法等并不存在經(jīng)濟(jì)間諜、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)間諜的罪名。傳統(tǒng)侵犯商業(yè)秘密罪、危害國(guó)家安全罪等無法有效遏制現(xiàn)有的利用網(wǎng)絡(luò)等新興手段破壞經(jīng)濟(jì)安全、技術(shù)安全的行為[15]。同時(shí)，由于我國(guó)不存在相應(yīng)的針對(duì)經(jīng)濟(jì)間諜、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)間諜行為等法律機(jī)制，因此無法對(duì)美國(guó)及其企業(yè)對(duì)華的不公平利益侵害行為進(jìn)行有效反制。

進(jìn)一步，針對(duì)美歐對(duì)我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)投資的指向性歧視行為，我國(guó)也沒有具體和完善的反制體系。雖然《外商投資法》第40條規(guī)定：“任何國(guó)家或者地區(qū)在投資方面對(duì)中華人民共和國(guó)采取歧視性的禁止、限制或者其他類似措施的，中華人民共和國(guó)可以根據(jù)實(shí)際情況對(duì)該國(guó)家或者該地區(qū)采取相應(yīng)的措施?！钡壳跋嚓P(guān)條款仍缺乏實(shí)施細(xì)則，而我國(guó)“宜粗不宜細(xì)”的立法決定了該條款沒有配套法規(guī)和司法解釋，很多法律都不具有較高的可實(shí)施性。在此層面上，面對(duì)美歐等對(duì)中國(guó)高新技術(shù)企業(yè)的歧視，我國(guó)尚難以在實(shí)體法和程序法層面維護(hù)我國(guó)企業(yè)的海外利益。

(二)執(zhí)法部門的管轄權(quán)限路徑

作為21世紀(jì)重要的生產(chǎn)和生活資料，數(shù)據(jù)正成為各國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理的重點(diǎn)關(guān)注事項(xiàng)。近期，美國(guó)、歐盟等紛紛拓展國(guó)家對(duì)域外數(shù)據(jù)活動(dòng)的管轄權(quán)。例如，2018年3月，美國(guó)通過了《澄清境外數(shù)據(jù)的合法使用法》，明確規(guī)定美國(guó)可要求所有受美國(guó)管轄的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提供其所持有、保存或控制的數(shù)據(jù)，即使該數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在美國(guó)境外。雖然該法規(guī)定了美國(guó)有權(quán)對(duì)其認(rèn)為適格的政府進(jìn)行國(guó)際禮讓，但該法的核心在于以立法的方式確立對(duì)域外數(shù)據(jù)的管轄權(quán)。除美國(guó)外，歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》的核心目標(biāo)在于確保歐盟法對(duì)所有收集、儲(chǔ)存和處理歐盟數(shù)據(jù)的企業(yè)進(jìn)行有效約束及管轄。由于互聯(lián)網(wǎng)的無國(guó)界性，幾乎所有的全球信息安全事件都產(chǎn)生國(guó)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的效應(yīng)。在此層面上，對(duì)域外信息與通訊活動(dòng)的合理管轄本身也是國(guó)家網(wǎng)信工作服務(wù)海外企業(yè)的應(yīng)有之義。

較為遺憾的是，我國(guó)當(dāng)前仍主要依賴于以屬地原則為主的執(zhí)法工作理念。例如，我國(guó)《電子商務(wù)法》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個(gè)人信息保護(hù)規(guī)定》等法律規(guī)范都是以“我國(guó)境內(nèi)”為執(zhí)法范圍。實(shí)際上，在境外也存在諸多嚴(yán)重影響我國(guó)國(guó)家安全和公共利益的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)。在國(guó)際層面，除屬地原則外，域外管轄的實(shí)踐還包括屬人原則、效果原則和保護(hù)原則(5)屬人原則是指國(guó)家對(duì)其公民的管轄；效果原則認(rèn)為只要域外活動(dòng)對(duì)本國(guó)產(chǎn)生效果，該活動(dòng)應(yīng)受到本國(guó)約束；保護(hù)原則是基于國(guó)家對(duì)其國(guó)民的保護(hù)義務(wù)而實(shí)施的保護(hù)性措施。。實(shí)踐中，中國(guó)的法律實(shí)施更多倚重嚴(yán)格的屬地管轄原則。從某種程度上講，作為網(wǎng)絡(luò)信息大國(guó)，我國(guó)高新技術(shù)領(lǐng)域法律的域外管轄權(quán)限仍不充分，在執(zhí)法實(shí)踐上仍相對(duì)保守，并未過多涉及域外事項(xiàng)。域外執(zhí)法的保守主義立場(chǎng)不僅無法激勵(lì)我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)注重履行東道國(guó)的企業(yè)社會(huì)責(zé)任，也無法有效保護(hù)我國(guó)企業(yè)在海外的合法利益。

(三)國(guó)際話語權(quán)的建設(shè)路徑

2018年，美國(guó)與加拿大、墨西哥達(dá)成《美墨加協(xié)定》。與先前的經(jīng)貿(mào)協(xié)定不同，《美墨加協(xié)定》使用“數(shù)字貿(mào)易”章節(jié)取代先前的“電子商務(wù)”章節(jié)。在該協(xié)定中，美國(guó)強(qiáng)調(diào)數(shù)字產(chǎn)品的非歧視待遇、避免對(duì)電子交易造成不必要的監(jiān)管負(fù)擔(dān)、不對(duì)數(shù)據(jù)處理中心和源代碼進(jìn)行貿(mào)易限制，以及保護(hù)消費(fèi)者合法利益等規(guī)定。在數(shù)字貿(mào)易規(guī)則中，美國(guó)強(qiáng)化數(shù)據(jù)開放的義務(wù)，弱化國(guó)家對(duì)數(shù)字貿(mào)易的監(jiān)管能力，并以此形成了鮮明的美式數(shù)字貿(mào)易范本。歐盟也試圖掌控國(guó)際電子商務(wù)規(guī)則的制定權(quán)，并致力于推動(dòng)《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》成為國(guó)際協(xié)定。

對(duì)比而言，在塑造國(guó)際規(guī)則層面，美歐的議題設(shè)定能力和國(guó)際話語權(quán)遠(yuǎn)大于我國(guó)。我國(guó)雖然與俄羅斯等國(guó)共同在聯(lián)合國(guó)、世界貿(mào)易組織等提出信息安全、電子商務(wù)等相關(guān)領(lǐng)域的行為準(zhǔn)則或倡議，但是尚未形成正式的、體系化的、載有具體法律權(quán)利與義務(wù)的文件，也未能獲得大多數(shù)國(guó)家或成員的認(rèn)同。例如，2009年上海合作組織成員國(guó)簽訂《上海合作組織成員國(guó)保障國(guó)際信息安全政府間合作協(xié)議》，我國(guó)在上海合作組織網(wǎng)絡(luò)合作方面的作用積極，但仍主要集中在范圍有限的信息安全層面。中俄聯(lián)合倡議本身也并非是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆晌募?。在此意義上，中國(guó)仍未以國(guó)際法制的方式鞏固高新技術(shù)領(lǐng)域國(guó)際話語權(quán)的成果，在高新技術(shù)領(lǐng)域的國(guó)際話語權(quán)建設(shè)仍有待加強(qiáng)。

四、我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)海外投資制度重構(gòu)的政策選擇

當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局。人工智能、大數(shù)據(jù)、量子信息等新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在積聚力量，國(guó)際經(jīng)貿(mào)秩序正處于重構(gòu)階段。這對(duì)中國(guó)高新技術(shù)領(lǐng)域是挑戰(zhàn)，更是發(fā)展的良機(jī)。2018年4月，中央網(wǎng)信辦和中國(guó)證監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)資本市場(chǎng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，支持符合條件的高新技術(shù)企業(yè)利用資本市場(chǎng)做大做強(qiáng)。意見指出，要充分發(fā)揮資本市場(chǎng)作用，推動(dòng)網(wǎng)信企業(yè)加快發(fā)展。可以說，中國(guó)高新技術(shù)行業(yè)的發(fā)展正處于歷史最好機(jī)遇期。在此背景下，我國(guó)需要從頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略層面，以更加積極的姿態(tài)、更加具體的行動(dòng)支持高新技術(shù)行業(yè)在海外的發(fā)展，應(yīng)對(duì)中國(guó)高新技術(shù)企業(yè)海外投資所遭遇的困境。

(一)重新審視主權(quán)原則在立法與執(zhí)法中的主導(dǎo)作用

本質(zhì)上，高新技術(shù)領(lǐng)域的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是國(guó)家制度的競(jìng)爭(zhēng)、國(guó)際話語權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)。因此，在國(guó)際博弈中，若無法形成有效的對(duì)等威懾，那么我國(guó)將無法有效應(yīng)對(duì)其他西方國(guó)家加諸于中國(guó)企業(yè)的不公平待遇。

基于此，我國(guó)應(yīng)基于自身的主權(quán)、安全和發(fā)展利益，以及網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理變革的需要，在法律的“立改廢釋”中重視規(guī)范域外行為；根據(jù)實(shí)際情況，實(shí)行以屬地主義為主、屬人主義為輔的原則，最大限度地保障國(guó)家利益及中國(guó)高新技術(shù)企業(yè)的海外利益。

我國(guó)《網(wǎng)絡(luò)安全法》《電子商務(wù)法》等立法只約束本國(guó)境內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)和電子商務(wù)活動(dòng)。對(duì)于這種情況，一方面，我國(guó)應(yīng)適時(shí)修改法律或作出立法解釋，使得我國(guó)法律能夠在特定情況下對(duì)域外高新技術(shù)企業(yè)活動(dòng)進(jìn)行約束，打造中國(guó)法的域外適用體系；另一方面，我國(guó)也應(yīng)該建立與美國(guó)、歐盟等相似的經(jīng)濟(jì)間諜、投資安全審查實(shí)施細(xì)則，以此抗衡中國(guó)企業(yè)可能在美歐等遭受的不公正待遇，并形成制度上的威懾力。

進(jìn)一步，我國(guó)執(zhí)法部門可積極探索與其他國(guó)家的合作。當(dāng)前，主要網(wǎng)絡(luò)大國(guó)提倡在區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定中增加對(duì)郵件騷擾與詐騙等事項(xiàng)的合作。我國(guó)可順應(yīng)時(shí)勢(shì)，推進(jìn)與其他國(guó)家在企業(yè)合法經(jīng)營(yíng)、個(gè)人信息保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)攻擊等方面的執(zhí)法合作，并在網(wǎng)絡(luò)安全、兒童保護(hù)、技術(shù)法規(guī)等方面實(shí)現(xiàn)機(jī)制融合、信息共享、標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)，有效降低我國(guó)企業(yè)進(jìn)入新市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)成本。

(二)有效運(yùn)用區(qū)域或雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定的規(guī)則“鎖定”功能

規(guī)則的制定者往往就是規(guī)則的受益者。作為網(wǎng)絡(luò)信息大國(guó)，中國(guó)尚未將網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)能力轉(zhuǎn)化為國(guó)際規(guī)則制定權(quán)和話語權(quán)。與美歐相比，在國(guó)際治理上，除網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體等理念和價(jià)值外，我國(guó)尚未能夠提出成體系的、規(guī)范化的國(guó)際法律文件。

當(dāng)前，區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定是全球貿(mào)易治理機(jī)制的重要內(nèi)容。作為抗衡美國(guó)對(duì)中國(guó)的“規(guī)鎖”[16]，中國(guó)應(yīng)加速推進(jìn)《中日韓自由貿(mào)易協(xié)定》等區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定的談判，并以此為模板，構(gòu)筑數(shù)字貿(mào)易、對(duì)外投資和數(shù)據(jù)治理的中國(guó)范本，在法律上、輿論上和策略上應(yīng)對(duì)美式范本的挑戰(zhàn)。

具體而言，一方面，我國(guó)要積極利用國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇和公平公正待遇主張中國(guó)投資者的合法利益；另一方面，我國(guó)也應(yīng)積極推進(jìn)中歐投資協(xié)定等雙邊協(xié)定談判。在中歐雙邊投資協(xié)定中，我國(guó)可建議對(duì)安全及公共秩序?qū)彶樽鞒鼍唧w安排，特別是界定并梳理安全和公共利益的核心內(nèi)容，并通過強(qiáng)化安全審查的透明度和程序公正要求，以此規(guī)避東道國(guó)投資安全審查對(duì)中國(guó)投資者所造成的不利影響。實(shí)踐中，中國(guó)也可借鑒并援引經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織對(duì)外國(guó)投資審查的四項(xiàng)指導(dǎo)規(guī)范，即非歧視性、透明度/可預(yù)測(cè)性、規(guī)制比例性和可負(fù)責(zé)性，以此在國(guó)際上主張對(duì)中國(guó)企業(yè)的公正合理待遇。

(三)積極提升高新技術(shù)企業(yè)的合規(guī)意識(shí)與能力

我國(guó)應(yīng)著力糾正外國(guó)政府及投資者對(duì)中國(guó)政商不分的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。針對(duì)美國(guó)、歐盟等對(duì)中國(guó)高新技術(shù)企業(yè)受到政府控制或資助的擔(dān)心，我國(guó)可通過明確的指導(dǎo)、完善的執(zhí)法、有效的監(jiān)督等機(jī)制解決政府和企業(yè)之間“不透明”的關(guān)系。例如，在制度構(gòu)建上，我國(guó)相關(guān)部門可出臺(tái)政府與企業(yè)關(guān)系行為守則，厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系；在行為約束上，中國(guó)市場(chǎng)管理部門可深化公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，在國(guó)內(nèi)建立起一視同仁的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；在監(jiān)督層面，我國(guó)商務(wù)部門可設(shè)置聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，以完善的救濟(jì)機(jī)制應(yīng)對(duì)不公正補(bǔ)貼、國(guó)有企業(yè)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等申訴。

面對(duì)復(fù)雜的法律風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)也應(yīng)自覺提升海外投資的法律意識(shí)。具體而言，一方面，我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)應(yīng)注重自身的合規(guī)建設(shè)，并主動(dòng)承擔(dān)東道國(guó)的社會(huì)責(zé)任。高新技術(shù)企業(yè)“走出去”應(yīng)尊重當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗與習(xí)慣，特別是在人權(quán)、勞工權(quán)益、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、反腐敗等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域做好合規(guī)工作。另一方面，當(dāng)我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)面臨不公正的待遇時(shí)，一定要積極運(yùn)用法律手段維護(hù)自身利益。若所在國(guó)法治完善，中國(guó)企業(yè)應(yīng)該充分利用當(dāng)?shù)胤蓹C(jī)制，并應(yīng)善于利用和解、調(diào)解、仲裁及當(dāng)?shù)卦V訟實(shí)現(xiàn)自身利益訴求。

五、結(jié)語

馬克思指出，勞動(dòng)生產(chǎn)率不僅取決于勞動(dòng)者的技藝，而且也取決于他的工具的完善程度[17]。我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)海外投資的根本動(dòng)因在于中國(guó)企業(yè)在勞動(dòng)生產(chǎn)率上具有比較優(yōu)勢(shì)，并可將其轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)規(guī)模優(yōu)勢(shì)。毫無疑問，美歐等西方國(guó)家對(duì)中國(guó)高新技術(shù)企業(yè)海外投資制造障礙的目的在于削弱中國(guó)高新技術(shù)發(fā)展的潛力與動(dòng)力。高新技術(shù)的發(fā)展前途是“用出來的”[18]。高新技術(shù)企業(yè)“走出去”，不僅僅是為了高新技術(shù)企業(yè)自己的商業(yè)利益，更是事關(guān)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的國(guó)之大事，其背后更與中國(guó)科技實(shí)力發(fā)展密切相關(guān)。世界上根本不存在絕對(duì)“公平”“自由”的國(guó)際市場(chǎng)，在關(guān)稅、匯率以及戰(zhàn)略性核心技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)上，雖然是企業(yè)沖在前面，背后卻是以國(guó)家力量為支撐的博弈。毫無疑問，在法治依然是當(dāng)前國(guó)際社會(huì)少有的“共同話語”或“最低限度的共識(shí)”的情況下，重視從國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法角度參與高新技術(shù)領(lǐng)域的國(guó)際博弈，將成為國(guó)家的應(yīng)然選擇、當(dāng)然選擇與必然選擇。