馮 帥

（四川大學 法學院，四川 成都 610207）

2017年11月6日至18日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change，簡稱《氣候變化公約》）第23次締約方大會在德國波恩召開，旨在為2018年12月的《巴黎協(xié)定》（Paris Agreement）實施細則談判和制定奠定基礎。 期間，“全球碳項目”（Global Carbon Project）組織發(fā)布了一份科學研究報告——《2017年全球碳預算報告》（Global carbon budget 2017）。該報告顯示，盡管2014—2016年全球碳排放增長量平緩，但2017年全球碳排放量已重新呈現(xiàn)出高速增長之勢[1]。因此，大國之間的角力表現(xiàn)得愈發(fā)明顯。這一角力既是國家責任的展露，也是各國國情和能源結構的體現(xiàn)。各締約方已經(jīng)達成了新的共識——大國在全球氣候治理中將扮演著更重要的角色。減排形勢依然嚴峻，但本次大會在氣候資金支持、氣候技術轉讓和能力建設等議題上仍然存在分歧，并延續(xù)了前幾屆氣候談判的慣例——將這些未決問題留待下次《氣候變化公約》的締約方大會上再行討論。

一、問題的提出

在氣候變化的應對過程中，有3份國際法文件在不同歷史發(fā)展階段推動了全球氣候治理向前邁進，即《氣候變化公約》《京都議定書》（Kyoto Protocol）和《巴黎協(xié)定》。以其為標志，全球氣候治理大致可分為3個時期：1992—2005年的全球氣候治理1.0時期、2005—2015年的全球氣候治理2.0時期、2015年至今的全球氣候治理3.0時期①在1992年《氣候變化公約》達成之前，國際社會對氣候變化問題的關注程度相對較低，基本上未從全球層面來對氣候治理問題進行專門考量，因此，本文擬將1992年作為全球氣候治理1.0時期的起點。關于全球氣候治理1.0時期、2.0時期和3.0時期的劃分，也可以參見筆者的前期研究。[2]。

在1.0時期，1992年達成且自1994年生效的《氣候變化公約》首次確立了共同但有區(qū)別責任（Common but Differentiated Responsibilities，CBDR）原則，劃分了發(fā)達國家締約方和發(fā)展中國家締約方，創(chuàng)設了全球氣候治理的“南北兩立”的利益格局。發(fā)達國家和發(fā)展中國家基于歷史排放基數(shù)，在減排責任上存在本質“區(qū)別”——發(fā)達國家需承擔剛性的減排任務，而發(fā)展中國家則未有此約束。在2.0時期，2005年生效的《京都議定書》堅持了CBDR原則，量化了減排目標和時間表，并在《氣候變化公約》的基礎上建立了“京都三機制”——排放貿(mào)易 （Emission Trading，ET）機制、聯(lián)合履行 （Joint Implementation，JI）機制和清潔發(fā)展（Clean Development Mechanism，CDM）機制。“南北兩立”的利益格局開始重組，歐盟、以美國為代表的“傘形集團”和“77國集團+中國”①傘形集團（Umbrella Group）的成員國包括美國、日本、加拿大、澳大利亞、新西蘭、挪威、俄國和烏克蘭等，從地圖上來看，這些國家的分布很像一把“傘”，同時它們也希望其可以象征地球環(huán)境的“保護傘”；“77國集團+中國”的成員國均為發(fā)展中國家及最不發(fā)達國家。的“三足鼎立”的治理模式進而形成。在3.0時期，2015年12月達成且自2016年11月生效的 《巴黎協(xié)定》實現(xiàn)了減排方案從 “自上而下”到 “自下而上”的轉變，確立了國家自主貢獻預案目標（Intended Nationally Determined Contributions，INDC）機制，要求發(fā)達國家和發(fā)展中國家提交溫室氣體減排計劃，并根據(jù)該計劃采取具體的減排行動?！澳媳眱闪ⅰ钡睦娓窬趾汀叭愣αⅰ钡闹卫砟Ｊ揭央y以為續(xù)，發(fā)展中國家正逐漸失去在減排行動上的差別待遇，并將在INDC機制下承擔具體減排任務。

在《巴黎協(xié)定》的達成和生效中，全球氣候治理的正向發(fā)展是主旋律，彰顯了各國共同應對氣候變化的決心和努力。2017年6月1日，美國特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》，為全球氣候治理的向前推進蒙上了一層陰影。作為全球最大經(jīng)濟體和第二大溫室氣體排放國，美國的退約無疑將導致全球氣候治理的“含金量”下降不少，為控制全球溫度升高帶來了較大挑戰(zhàn)。值得欣慰的是，聯(lián)邦政府在全球氣候治理上不甚積極，但城市層面的氣候治理行動依然可喜——美國60多個城市的市長已發(fā)表共同聲明，表示仍將接受、尊重和恪守《巴黎協(xié)定》②在前期的研究過程中，筆者也曾討論過該問題，但未能深入分析其內(nèi)在結構和邏輯體系，故本文嘗試對此作進一步研究。[2][3]。

二、全球氣候治理中的城市：從幕后參與者到共同引領者

受全球氣候治理的主體多元化影響，城市的主體地位得到了穩(wěn)步提升，并逐步發(fā)揮著舉足輕重的作用，成為全球氣候治理中不容忽視的一股力量。

（一）全球氣候治理1.0時期和2.0時期的城市：幕后參與者

在1.0時期和2.0時期，城市的治理主體作用未被充分發(fā)掘，但大致呈現(xiàn)出了從“附加”主體到“輔助”主體的轉型。

1.全球氣候治理1.0時期的城市：國家的“附加”主體

“冷戰(zhàn)”結束以后，“全球治理”廣泛興起。美國政治科學家羅西瑙（James N.Rosenau）在《沒有政府的治理》（Governance without government）中使用了“國際治理”（international governance）一詞，對“以國家為中心的世界”和“多中心的世界”進行了深入思考，進而提出了“全球治理”（global governance）的概念，強調了從多個維度來重構權威的大勢所趨[4]。由于應對氣候變化屬于典型的國際公共產(chǎn)品，因此，受全球治理的影響，國際上也開始形成了“全球氣候治理”這一氣候變化應對模式?！稓夂蜃兓s》的達成或多或少亦是該背景下的產(chǎn)物。在《氣候變化公約》的達成和生效中，國家均是氣候談判的唯一主體，由于相關規(guī)定均是針對各“締約方”而言的，因此，國家同時也是《氣候變化公約》的履約主體，是完成氣候治理目標的承擔者和責任者?！稓夂蜃兓s》中的CBDR原則、氣候資金援助規(guī)則和氣候技術轉讓規(guī)則等也均以國別的形式來加以區(qū)分，國家在全球氣候治理中居于絕對主導和權威的地位。

與此對比，“城市”在《氣候變化公約》中僅出現(xiàn)了一次，是作為國家的修飾語，在第四條第八款（b）項中，《氣候變化公約》指出，各締約方應密切關注氣候變化對“有城市大氣嚴重污染的國家”的影響。在城市作為治理主體上，《氣候變化公約》基本未加以涉及，僅在第六條（a）款中認為，締約方應“在國家一級并酌情在次區(qū)域和區(qū)域一級”為公眾氣候治理意識的提高提供適當便利③Article 4.8（b）and 6.（a）of the United Nations Framework Convention on Climate Change 1992。?？梢?，在1.0時期，城市并沒有被過多地考慮。當然，這并不是說城市將毫無作為。事實上，在國家的履約進程中，城市往往可以作為國家應對氣候變化的“戰(zhàn)場”，通過實施國家氣候政策和立法來間接地參與全球氣候治理。盡管如此，在該時期，城市也僅僅是作為國家的“附加”主體而存在，它無法直接站在氣候治理的國際舞臺，且相關行動只能在國家的明確授權下才得以開展，自主性和能動性尤為欠缺。

2.全球氣候治理2.0時期的城市：國家的“輔助”主體

《氣候變化公約》的內(nèi)容較為原則和抽象，《京都議定書》才開始了量化減排之路，它在一定程度上延續(xù)了發(fā)達國家和發(fā)展中國家的二分法，要求發(fā)達國家承擔量化減排任務。這與1.0時期的“南北兩立”的利益格局存在本質區(qū)別，因為在《京都議定書》生效之前，美國布什政府便以“全球變暖的科學依據(jù)不足”“《京都議定書》會重創(chuàng)美國經(jīng)濟”和“發(fā)展中國家未承擔剛性減排任務”等理由而宣布退出了，導致“傘形集團”成員國在《京都議定書》的第二承諾期內(nèi)怠于履行相關減排義務[5]。在2.0時期，發(fā)達國家和發(fā)展中國家依然是主要的考察對象，相關條款內(nèi)容也是針對國家而言的。

全球氣候治理從“南北兩立”到“三足鼎立”的格局演變，已表明國家的治理意愿和能力的進一步分化，以及國家層面氣候利益分歧的逐漸擴大。氣候談判也開始從“發(fā)達國家和發(fā)展中國家”的“兩極對峙”走向“地緣政治大國”的“集團博弈”[6]。可見，氣候合作已難以成為各國優(yōu)先關注的焦點?！俺鞘小蔽闯霈F(xiàn)在《京都議定書》中，但卻開始在氣候治理的行動中顯露出來。2005年，美國231位市長在西雅圖市市長尼克斯（Greg Nickels）的倡議下簽署了《美國市長氣候保護協(xié)定》（U.S.Mayor’s Climate Protection Agreement），設定了達到甚至超過《京都議定書》的減排目標，并就此采取了一系列氣候治理行動[7]。2005年，C40城市集團①C40城市集團是一個致力于應對氣候變化的國際城市聯(lián)合組織，其成員方包括來自中國、美國、英國、德國、法國和日本等國家的40多個城市。在時任英國倫敦市長利文斯頓（Ken Livingstone）的提議下宣布成立，致力于促進城市的減排行動和可持續(xù)發(fā)展[8]。2008年，歐盟委員會發(fā)起并成立了“市長盟約”（Covenant of Mayors）組織，以支持城市在可持續(xù)能源行動中的努力，成功調動了城市參與減排的積極性[9]?！熬┒既龣C制”也通過在城市層面的實施，來賦予城市以一定的合作和對話空間?？梢?，在2.0時期，城市已不再作為國家的“附加”主體，而是開始擁有了通過“自下而上”的方式來參與全球氣候治理的能力，成為國家的“輔助”主體。

（二）全球氣候治理3.0時期的城市：共同引領者

在溫室氣體排放的事實中，未來的碳排放量增長將主要出現(xiàn)在發(fā)展中國家，因此，要達成具有法律約束力的全球氣候協(xié)議，就需要發(fā)展中國家的共同參與?！栋屠鑵f(xié)定》正是在此背景下形成的，以國家自主貢獻代替總體減排目標，為后巴黎時代的溫室氣體減排提供了明確方向，奠定了2020年以后全球氣候治理的法律和制度基礎。在《巴黎協(xié)定》中，如何分擔全球氣候治理責任，協(xié)調各國的利益和沖突，成為核心內(nèi)容。該協(xié)定重申了CBDR原則，認同發(fā)達國家和發(fā)展中國家的減排能力差異，確認了損失和損害機制，以回應發(fā)展中國家的現(xiàn)實需求，但它同時表示不會成為發(fā)達國家承擔歷史排放責任的基礎，表明CBDR原則中的“區(qū)別”責任存在“趨同”的可能[10]?？梢姡谝浴栋屠鑵f(xié)定》為開端的3.0時期，國家依然維持著全球氣候治理的支柱地位。應當說，國家的這一地位不太可能被其他治理主體所取代，因為全球氣候治理中的主權和談判等涉及國家層面的問題。當然，這也并不代表國家將一直是全球氣候治理的唯一重心。

在《巴黎協(xié)定》的“主席提案”中，有兩處提及了“城市”，認為“城市及其他次國家主管部門”應加大氣候治理的行動力度，并歡迎“城市及其他次國家主管部門”努力處理和應對氣候變化。與此同時，還要求促進“國家和次國家層面”的氣候合作，并加強“國家、次國家和地方層面”的能力建設②“Proposal by the President” of the Paris Agreement 2015。。其中的“次國家”應主要是指城市[11]?？梢姡?.0時期，城市已不再作為全球氣候治理的幕后參與者，而是已成為與國家并存的重要治理主體。在此，將其定位為“共同引領者”，意味著國家的核心地位依然存在，但城市的治理角色亦得到了進一步提升，并逐漸從“幕后”走向了“臺前”③國家和城市均為全球氣候治理的引領者，但在重要性上，國家應排在城市之前。前者是從“定性”的角度來認定的，而后者則兼顧了“定量”的標準及其貢獻程度。。

近年來，國家在全球氣候治理中的困境愈發(fā)凸顯——發(fā)展中國家陣營和“77國集團+中國”面臨著進一步分化，“雄心壯志聯(lián)盟”（High Ambition Coalition）異軍突起[12]；美國宣布退出《巴黎協(xié)定》，拒絕履行相關減排責任和要求。這些困境導致國家層面的行動受到一定掣肘。在此情形下，城市開始走上共同引領全球氣候治理之路④需要說明的是，在文中，擁有共同引領者地位的“城市”并不是針對某一城市或某一國家的城市而言的，而是指由各國城市所組成的“跨國城市氣候治理網(wǎng)絡”。為了表述的清楚和簡潔，筆者多以“城市”一詞代之。。在2017年11月波恩氣候變化大會期間，美國聯(lián)邦政府未在國家館展區(qū)搭建 “美國角”（US Pavilion），但前紐約市市長布隆伯格（Michael Bloomberg）和加州州長布朗（Jerry Brown）等卻自發(fā)地參與了氣候談判，出資搭建了“美國氣候行動中心”（US Climate Action Center），并高調公布了溫室氣體減排報告，就全球氣候治理問題與聯(lián)邦政府分庭抗禮[13]。此外，美國各城市還進一步加強了同其他國家的氣候合作，如前紐約市市長布隆伯格曾訪問法國巴黎，與法國總統(tǒng)馬克龍（Emmanuel Macron）進行了會談，表示各大城市仍將努力堅守《巴黎協(xié)定》；在第八屆清潔能源部長級會議上，美國加州也與中國的七個城市簽訂了氣候合作協(xié)議[14]。在3.0時期，城市之間的氣候互動已日益頻繁，并通過自身的杠桿性影響力來推進國家層面的氣候治理行動。作為氣候議題全球化和地區(qū)化的關鍵節(jié)點，城市也在通過倡導氣候治理的新型理念，來擺脫發(fā)達國家“城市無序化擴張”（urban disordered expansion）的高碳城鎮(zhèn)化的路徑依賴[15]。城市共同引領全球氣候治理主要存在兩種范式，一是“自下而上”地推動國家氣候政策和立法制定的“美國”范式，二是“自上而下”地履行區(qū)域和國家層面氣候政策和立法的“歐盟”范式。筆者不太認同國家將僅作為全球氣候治理的“協(xié)調者”的觀點[16]，但國家已不再獨享唯一的治理權威卻是不爭的事實。

（三）全球氣候治理3.0時期城市角色轉型的理論證立

從1.0時期到2.0時期，再到3.0時期，城市的治理主體地位得到了穩(wěn)步提升。這與全球治理的持續(xù)推進有著密切聯(lián)系——在1.0時期和2.0時期，全球治理理論才剛勃興，以國家為中心的治理理念未得以根本性扭轉，城市僅能作為幕后主體和見證者的身份出現(xiàn)；而在3.0時期，全球治理理論在經(jīng)過全球經(jīng)濟治理和全球互聯(lián)網(wǎng)治理的實踐后漸臻成熟，城市作為多層治理主體之一自然也得到了國際社會的更多關注。然而，這僅是在宏觀框架下將城市拉入公眾視野，角色轉型的程度還將取決于城市外交理論的推動和全球氣候治理中“集體行動的困境”之驅使。

城市外交是指城市在國際政治舞臺與其他行為體進行外交互動的制度和過程，是全球化時代國家體系、國際體系和全球體系互動的產(chǎn)物，折射了當前復雜的外交關系[17]。在國際上，對城市外交的闡釋已逐漸形成兩大理論流派。第一派為世界體系理論，城市外交的出現(xiàn)僅是特定城市為履行世界體系所賦予的功能，旨在維護資本主義世界政治經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定。第二派為平行治理理論或多層治理理論，在全球化中，國際、國家和城市的權威邊界趨于模糊，促使城市上升為全球氣候治理中獨立的政治經(jīng)濟單元，城市與國家層面的氣候外交并非零和博弈的關系，并在一定程度上具有超越國家控制的趨勢[18]。在這兩種理論的基礎上，筆者更認可“嵌入式”的城市外交理論，全球化促使城市深刻地嵌入到國家、國際乃至全球體系中，并從中獲得專業(yè)化的外交功能，進而耦合成一種成熟的外交體系[19]。城市的氣候利益訴求往往更為具體和明確，可以通過“自下而上”的行動來共同引領全球氣候治理，為國際社會作出更大貢獻。

“集體行動的困境”，是由美國經(jīng)濟學家奧爾森（Mancur Olson）提出來的。奧爾森認為，集體利益具有國際公共產(chǎn)品的屬性，它促使理性的行為體在實現(xiàn)集體目標時具有“搭便車”的傾向，個人的理性選擇并不能自發(fā)地提升社會整體效用[20]。在全球氣候治理中，排放權屬于典型的國際公共產(chǎn)品，也具有非排他性和非競爭性等特點，因此，其不可避免地將陷入“集體行動的困境”。首先，在3.0時期，在復合相互依賴結構的影響下，國家在國際上的互動頻率明顯下降，其必將為國際組織和國內(nèi)機構讓渡部分權力，并為此而受到約束，導致國家在全球氣候治理中更為謹慎和小心，因此，國家更愿意“搭便車”，而非成為國際公共產(chǎn)品的提供者[21]。其次，在國家主導型的機制中，由全球治理催生的權力流轉和擴散等現(xiàn)象，引發(fā)了全球氣候治理規(guī)則的合法性與有效性危機。一方面，全球氣候治理有賴于國家為其行動提供合法性來源，另一方面，權力的限縮又迫使國家尋求更有效的方式來維護自身利益。因此，國家在全球氣候治理中面臨著維護國家利益和承擔相應責任的選擇困境[22]。在此背景下，美國政治學家奧斯特羅姆（Eliner Ostrom）提出的“自主治理理論”成為重要的突破口。在國家面臨“集體行動的困境”時，城市作為全球氣候治理的共同引領者也就成為了可能[23]。

三、全球氣候治理中城市角色轉型下的中國困境：雙重掣肘

（一）國際層面：對外發(fā)展的限制

近年來，中國城市已開始參與全球氣候治理。如北京、上海和香港等已經(jīng)加入了C40集團，深圳和東莞等也成為了世界低碳城市聯(lián)盟（World Allience of Low Carbon Cities）的主要成員。另外，四川省也于2015年和2017年與美國加州簽署了省州間的友好關系合作協(xié)議。

客觀而言，這種參與程度還遠遠不夠。其一，在全球氣候治理中表現(xiàn)活躍的均為發(fā)達國家城市，中國城市的話語權還較為薄弱。C40集團以英國倫敦為首，世界低碳城市聯(lián)盟也以芬蘭埃斯博市為中心，它們掌控著世界城市在全球氣候治理中的主動權、領導權和規(guī)則制定權，并吸引了大量國際組織和非政府組織的涌入和聚集，對其他城市和國家的氣候治理行動產(chǎn)生了直接且深刻的影響。反觀中國城市，屬于“崛起中的全球城市”[24]，入駐的國際組織不僅量少且影響力弱，在創(chuàng)建國際共認的全球氣候治理規(guī)則上缺乏剛性和權威性。其二，在全球氣候治理中，發(fā)達國家的城市積累了豐富經(jīng)驗，中國城市的氣候外交經(jīng)驗嚴重不足。以美、歐為例，2001年，在布什總統(tǒng)宣布退出《京都議定書》之后，美國馬薩諸塞州和佛蒙特便與加拿大魁北克省和紐芬蘭簽署了氣候行動計劃；2007年，美國佛羅里達州更是直接與英國政府和德國政府建立了氣候行動伙伴關系；至2014年，歐盟成員國中已有1 600多個城市加入了氣候聯(lián)盟（Climate Alliance）組織[25]。在這些前期工作的基礎上，美、歐對城市氣候外交的方式、內(nèi)容和規(guī)則等極為熟悉，因而在跨國城市氣候治理網(wǎng)絡平臺上游刃有余。中國城市的氣候外交實踐，雖與美國加州等簽訂了合作協(xié)議，但卻是在國際會議上或發(fā)達國家來訪時達成的，表明處于被動參與階段，未能徹底“走出去”，未能主動融入全球氣候治理，缺乏同發(fā)達國家的城市進行深層交流的平臺和機會[26]。

造成這一現(xiàn)象的原因主要有三點。第一，城市在全球氣候治理中于一定程度上復刻了“南北”等級的權力格局，面臨著隱性的“南北分割”的權力結構。在全球氣候治理資源的占有和分配上，北方城市（發(fā)達國家的城市）無疑具有很大優(yōu)勢，擁有遠盛于南方城市（發(fā)展中國家的城市）的制度性權力、資源性權力和話語性權力[27]。北方城市憑借這些優(yōu)勢地位對相關組織的互動模式加以固化，控制著氣候治理的交流合作形式和內(nèi)部資源分配，南方城市的共同引領程度遠遠遜于北方城市，并阻礙了其治理能動性和積極性的發(fā)揮。南方城市在這種不平等性下，也逐漸地被“邊緣化”和“去權力化”了[28]。城市在全球氣候治理中的角色發(fā)揮程度，仍或多或少地體現(xiàn)了國際政治的博弈和國家力量的角逐。第二，發(fā)展中國家的氣候治理分歧加劇，導致中國城市在共同引領全球氣候治理上孤立無援。由發(fā)展中國家組成的“77國集團+中國”開始分化，中國和印度等因溫室氣體排放總量較多而被其他發(fā)展中國家（尤其是小島嶼發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家）所孤立，由此，中國在全球氣候治理中陷入了一種明顯的“角色悖論”①中國在全球氣候治理中的“角色悖論”是指，作為發(fā)展中國家，其應當優(yōu)先發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟，但作為溫室氣體排放大國，它還需要承擔溫室氣體減排責任，而減排責任的承擔往往也意味著經(jīng)濟發(fā)展的限制。，導致中國城市面臨著減排信任和國際認同的危機，其角色敏感性亦隨之增強，甚至有國家已開始對中國城市的氣候治理行動提出質疑[29]。第三，中國城市的溫室氣體排放總量較多，在共同引領全球氣候治理上缺乏底氣和說服力。中國城市在減少溫室氣體排放上作了諸多努力，也多次傳達了深度參與全球氣候治理的決心。但就目前來看，結果不甚樂觀。根據(jù)世界資源研究所（World Resources Institute）于2017年發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國城市的溫室氣體排放總量已位于全球第一；《2017年全球碳預算報告》也指出，中國城市的溫室氣體排放總量已占全球的28%；中國成為全球最大的溫室氣體排放主體[30]。在共同引領全球氣候治理上，中國城市還面臨著說服力缺乏的問題。

（二）國內(nèi)層面：對內(nèi)優(yōu)化的瓶頸

為促進國內(nèi)溫室氣體減排，中國城市已采取了一系列有效行動。第一，積極落實國家氣候政策和立法，并將其轉化為地方性的氣候治理行動指南。如青海省（2010年）、山西?。?011年）和安徽?。?014年）在國務院發(fā)布的《中國應對氣候變化國家方案》（2007年）的基礎上，頒布施行了《青海省應對氣候變化辦法》《山西省應對氣候變化辦法》和《安徽省氣候資源開發(fā)利用與保護條例》，成為當前最具代表性的三部地方性的氣候治理法規(guī)規(guī)章。第二，積極響應國家政策，推動CDM項目的培育和發(fā)展。據(jù)國家發(fā)改委統(tǒng)計，截至2017年8月31日，中國獲得核證減排量簽發(fā)的CDM項目已達1 557個，位列全球第一。其中，內(nèi)蒙古自治區(qū)、云南省、四川省和甘肅省分別位列全國前四，占總數(shù)的36.99%[31]。第三，加快城市經(jīng)濟發(fā)展轉型和產(chǎn)業(yè)結構調整，助力國家溫室氣體減排。2010年以來，中國確立了6個省區(qū)低碳試點和36個低碳試點城市，基本已涵蓋了所有省份。此外，自2013年開始，上海、北京、深圳、廣東、天津、重慶和湖北等7個省市也啟動了碳排放權交易試點。這些試點城市通過采用低碳、環(huán)保型的經(jīng)濟發(fā)展模式，對區(qū)域內(nèi)的企業(yè)碳排放行為構成了約束，促使其采取相關減排行動。

這些行動雖然積極，但還遠未達到城市共同引領全球氣候治理的目標。首先，城市的氣候立法較為滯后。除青海省、山西省和安徽省以外，基本無其他省市制定氣候治理的法規(guī)規(guī)章。即使是這三個省份，其氣候立法也依然存在諸多缺陷：如倡議性和宣示性內(nèi)容較多、主管部門的職責分工不明和法律責任的設置極度匱乏等，導致過于原則化，欠缺可操作性，且由于缺乏同其他法規(guī)規(guī)章的溝通協(xié)調而存在內(nèi)容相互重復或抵觸之處[32]。其次，城市的CDM項目發(fā)展極不平衡。從地區(qū)分布上來看，呈現(xiàn)出“西部較多、東部較少”的特點——內(nèi)蒙古自治區(qū)、云南省、四川省和甘肅省獲簽的CDM項目最多，而北京市、上海市和天津市的最少；從減排類型上來看，新能源和可再生能源的項目獲簽數(shù)位列第一，而節(jié)能和提高能效、甲烷回收利用、燃料替代等墊底。這種不均衡發(fā)展導致城市的氣候治理行動難以協(xié)調和統(tǒng)一[2]。最后，試點城市的減排效果有限?？傮w上來說，低碳試點城市的單位GDP的碳排放量呈現(xiàn)出了下降趨勢[33]。盡管這些低碳試點城市的減排目標普遍優(yōu)于全國平均水平和同類地區(qū)，碳排放總量與人均碳排放量的增速均得到了明顯改善，但從全球氣候治理的目標來看，這些低碳試點城市的碳排放規(guī)模和人均碳排放量的持續(xù)增長之勢并未徹底改變。而碳排放權交易試點城市通過總量控制和配額分配等方式來促進溫室氣體減排，雖作出了積極貢獻，但交易量仍然偏低——基本上集中在每天1 000～2 000噸[34]。2017年12月19日，全國統(tǒng)一碳排放權交易市場雖啟動，但在碳排放權交易試點城市的減排效率還有待提高的情況下，相關建設也依然任重而道遠。

在這些問題的背后，有著深層次的內(nèi)在緣由。第一，中央政府對地方政府的氣候治理行動具有“單向”性。中國是一個單一制國家，在氣候政策和立法上偏向于“封閉式”的“央地關系”模式，也即城市的氣候政策和立法須在國家的框架下進行。由此，城市在全球氣候治理中往往采取“觀望”的態(tài)度——待國家氣候立法頒布之后再行制定地方法規(guī)規(guī)章。“封閉式”的“央地關系”模式確實在一定程度上促進了城市的整體發(fā)展，但同時也限制了城市的靈活性和自主性①當然，城市的這種自主性也并非毫無界限，它仍應在國家的利益框架下實現(xiàn)，否則將易走向另一極端。。第二，中國城市在共同引領全球氣候治理上缺乏應有“名分”。對于城市而言，其氣候治理的責任是多重的，面臨著一個相對較復雜的利益關系網(wǎng)——一方面，在跨國城市氣候治理網(wǎng)絡體系中，它應當代表著國家層面的對外政策；另一方面，它還需要謹慎處理好城市內(nèi)部的不同利益訴求，維持良好的城市環(huán)境。從目前的政策和立法來看，中國城市并未被賦予全球氣候治理的共同引領者職責，但它所處的“節(jié)點”地位卻決定了它在共同引領全球氣候治理時，將不可避免地面臨著一系列來自國際和國內(nèi)的交錯壓力。因此，缺乏國家政策和立法所給予的應有“名分”，導致城市作為共同引領者的表達渠道大為受限。第三，中國城市整體上陷入了“經(jīng)濟發(fā)展”和“治理責任”的兩難困境。一方面，為了在城市共同引領全球氣候治理中占有主動權，作為正處于工業(yè)化進程中的發(fā)展中國家，中國需要加大城市的經(jīng)濟發(fā)展力度，盡量縮小同發(fā)達國家城市在經(jīng)濟上的差距，以提升其國際影響力；另一方面，經(jīng)濟發(fā)展始終離不開對能源的消耗，但在現(xiàn)階段，中國城市對能源的大量使用仍會在一定程度上助推溫室氣體排放，而這顯然不利于城市共同引領全球氣候治理。第四，中國城市長期面臨著頑固性的能源結構轉型挑戰(zhàn)。當前，中國的能源資源稟賦仍以煤炭為主，形成了以工業(yè)（尤其是重化工業(yè)）為主體的產(chǎn)業(yè)結構類型，因此，中國城市的經(jīng)濟增長不得不依靠高碳能源來驅動[35]。中國多次提出了要進行低碳經(jīng)濟轉型，但就目前來看，中國的總體技術水平和低碳技術開發(fā)能力還較為落后，成為橫亙在城市共同引領全球氣候治理上難以跨越的一道鴻溝。

四、全球氣候治理中城市角色轉型下的中國出路：兩軌并行

（一）國家：尋求發(fā)展中國家的身份認同并持續(xù)推進溫室氣體減排

隨著美國優(yōu)先發(fā)展模式的轉變及歐盟氣候治理領導力的式微，中國在參與全球氣候治理上擁有了更大的空間②中國“參與”全球氣候治理與城市“共同引領”全球氣候治理之間并不矛盾，前者僅針對中國，而后者中的“城市”則是指全球的跨國城市氣候治理網(wǎng)絡。。中國應努力抓住機遇，在國際、國家和地方層面進行細致思考，為中國城市加入全球氣候治理的共同引領者行列創(chuàng)造良好條件。

首先，在國際上，尋求中國作為發(fā)展中國家的身份認同。從建構主義的角度來看，發(fā)展中國家陣營的形成主要基于四個變量——相互依存、共同命運、同質性和自我約束[36]。在1.0時期和2.0時期，作為發(fā)展中國家，中國的利益訴求與其他發(fā)展中國家是一致的，共同面臨著來自發(fā)達國家的氣候談判壓力。但是，隨著中國實力的快速提升及碳排放量的持續(xù)增加，小島嶼發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家面臨的氣候威脅進一步加劇，由此，中國也就成為這些國家矛頭所指向的新對象。在3.0時期，為了鞏固作為發(fā)展中國家的身份定位，中國可以從三個方面來考慮。其一，采取積極主動的策略，堅決捍衛(wèi)CBDR原則，維護以《氣候變化公約》《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》為主導的全球氣候治理機制，為發(fā)展中國家的需求發(fā)出聲音，維護發(fā)展中國家的集體利益。其二，堅持多邊主義，加強與主要國家的氣候合作。具言之，在“人類命運共同體”的引導下，中國宜繼續(xù)深化同發(fā)達國家的氣候“南北合作”及與其他發(fā)展中國家的氣候“南南合作”，并根據(jù)已經(jīng)提交的INDC目標主動承擔國際減排責任和義務[37]。鑒于基礎四國（BASIC）和金磚國家（BRICS）①基礎四國（BASIC），是指巴西（Brazil）、南非（South Africa）、印度（India）和中國（China）；金磚國家（BRICS）則包括了巴西（Brazil）、俄羅斯（Russia）、印度（India）、中國（China）和南非（South Africa），其中，南非是于 2010 年加進來的。的低碳經(jīng)濟合作已漸趨完善，因此，中國與其他國家的氣候合作可優(yōu)先考慮在其間實現(xiàn)，并以此為基礎，將中美、中歐的氣候合作納入正常發(fā)展軌道，形成三方良性互動進而輻射至多邊的氣候合作新局面[38]。其三，深入理解氣候議題的聯(lián)動性，加強與周邊國家在其他領域的外交。“冷戰(zhàn)”結束以后，國際政治的動蕩和失序表現(xiàn)得依舊明顯，氣候議題也存在轉換和聯(lián)動的可能，因此，一方面，中國應繼續(xù)保持氣候議事的高效性，另一方面也需爭取在未來的國際政治角力中取得先機，以占領全球氣候治理的道德制高點。

其次，在國家層面，進一步完善溫室氣體減排政策和立法。鑒于碳排放強度的下降是提高國家在全球氣候治理中結構性權力的最直接手段[39]，繼續(xù)加大中國的減排力度應是國家重點考慮的方向。主要存在兩條路徑。其一，在氣候政策上，認清全球氣候治理的發(fā)展趨勢，強化綠色發(fā)展理念。走綠色發(fā)展之路已經(jīng)成為全球共識，歐盟也曾經(jīng)歷過深刻的經(jīng)濟結構調整，并把低碳能源技術作為核心競爭力[40]。中國可以借鑒其先進經(jīng)驗，將應對氣候變化提升至國家戰(zhàn)略高度，大力發(fā)展并推廣低碳技術，如碳捕獲與封存（carbon capture and storage，CCS）技術等[41]②CCS技術，是指將二氧化碳從工業(yè)或相關能源排放中分離出來，經(jīng)過捕集、壓縮后，采用降低碳泄漏風險的先進技術，將其運輸至特定的地質層、海水層或廢棄油氣田等地點進行安全封存，使它與大氣長期隔絕的技術。，加快中國能源結構的轉型——提高清潔能源在能源消費中的比例，抑制不合理的能源需求，控制煤炭消費，以實現(xiàn)中國經(jīng)濟的低碳化發(fā)展。其二，在氣候立法上，進行全面的查漏補缺。一是盡快通過《氣候變化應對法（草案）》，將應對氣候變化和減少溫室氣體排放以國家立法的形式彌補當前國家層面專門性氣候立法的缺位。在內(nèi)容上應當體現(xiàn)：減緩和適應氣候變化并重，以溫室氣體減排為核心，以政策協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展和CBDR為基礎，以技術創(chuàng)新、開發(fā)和轉讓為輔助，以法律責任的設置為后盾。二是在全國碳市場的啟動下，進一步提升CDM項目文件的立法層級，適時將《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》等上升為法律，明確利益相關者的權利義務，并統(tǒng)籌涉CDM項目的規(guī)范性文件，形成立法層級分明、內(nèi)容健全、結構合理且具有可操作性的立法體系，以優(yōu)化CDM項目交易的法律環(huán)境。三是加快對CCS的立法研究工作，將作為減緩氣候變化重要手段的CCS技術以法律的形式加以確立，一方面預防CCS技術可能誘發(fā)的安全風險，另一方面通過法律的正式性和權威性來保障其研發(fā)、應用和推廣，為中國溫室氣體減排作出貢獻。

最后，在地方層面，賦予城市以一定的自主性?？紤]到城市在全球氣候治理中的角色已實現(xiàn)質的飛躍，中國應給予城市以充分關注，注重城市在構建各類跨國城市氣候治理網(wǎng)絡中的作用。具言之，它主要存在兩條路徑。其一，賦予城市在全球氣候治理中的共同引領者“名分”。鑒于城市的共同引領作用對國家和全球的氣候治理行動均將產(chǎn)生重大影響，因此，這種“名分”的確立不應止步于倡導和建議層面，而是應借助法律的權威性和嚴謹性，將其納入法制化軌道，使城市在共同引領全球氣候治理上具有合法性，激勵城市自主、開放地采取相關行動，為城市發(fā)展和國家利益服務。同時，國家也可以鼓勵城市制定明確且合理的全球氣候治理戰(zhàn)略，將城市在全球氣候治理中的行動納入到國家的對外戰(zhàn)略框架之中，并將其作為國家履行《巴黎協(xié)定》的重要組成部分[42]。其二，授權地方政府制定可操作性的氣候治理法規(guī)規(guī)章。中國的氣候治理專項立法較為薄弱，城市作為氣候變化的“重災區(qū)”，在缺乏地方性法規(guī)規(guī)章的情況下，確實難以實現(xiàn)氣候治理工作的展開，因此，國家可以適當擴充地方政府在氣候治理上的立法權限，賦予其更多的立法變通，鼓勵城市先行制定地方性的氣候治理法規(guī)。這種先行立法仍需在現(xiàn)有法律的基本原則框架下進行，避免與上位法相沖突。鑒于城市在先行立法上的態(tài)度或將有所搖擺，國家也可以兼采政策激勵的形式來推動。

（二）城市：深化城市氣候外交并加強城市的氣候治理能力

首先，在國際上，深化城市氣候外交。城市氣候外交將城市的重心鎖定為向海外拓展，這既是城市共同引領全球氣候治理的直接體現(xiàn)，也是它提升氣候治理話語權的主要形式[43]。在深化城市氣候外交上，主要存在兩條路徑。其一，培育中國城市氣候外交的“城市精神”。城市外交應表現(xiàn)為一種“道”，也即強大的城市精神，而非“術”或一些外交技巧[42]。城市在全球氣候治理中需有獨特的城市精神，否則只能淪為國家氣候外交的代理者[44]。這種城市精神應是城市共同引領全球氣候治理的“靈魂”，通過與其他國家的城市建立緊密聯(lián)系，來提高自身的對內(nèi)凝聚力和對外影響力。就該層面而言，城市精神實為城市共同引領全球氣候治理、締造城市氣候治理競爭力的不竭源泉和重要呈現(xiàn)[42]。其二，加入多維度的跨國城市氣候治理網(wǎng)絡。隨著城市地位的提升，跨國城市氣候治理網(wǎng)絡的影響力亦逐漸增強，加入其中不僅可以提升中國城市的氣候治理話語權，推廣最優(yōu)的氣候治理方案，而且能為發(fā)展中國家的城市爭取更多的規(guī)則制定權，以換取其他國家的城市對中國城市的氣候治理角色的認可。在與其他國家的城市進行互動時，中國城市還應努力推進跨國城市氣候治理網(wǎng)絡的規(guī)范化發(fā)展，逐步確立組織協(xié)調和信息共享等機制——一方面可以鞏固跨國城市氣候治理網(wǎng)絡的公平性、平等性、合法性和有效性[16]，另一方面也可以為城市共同引領全球氣候治理貢獻“中國方案”，擴大其在全球氣候治理中的作為空間。

其次，在國家層面，加強與國家的“雙向”型氣候治理互動。在單一制國家，由城市帶動國家層面的氣候治理行動具有較大難度，但這也并非絕對。就目前來看，中國城市的可行路徑主要有兩條。其一，主動承接國家氣候治理的重大活動，如國家層面的氣候外交等，拓寬其獨立進入全球氣候治理的渠道。在涉及氣候外交時，為了避免因追求局部利益最大化而損害整體利益，城市應主動向外交部等國家部委請示并報告工作，接受相關部委的領導。城市也可以就《氣候變化應對法（草案）》和全國碳市場啟動下相關法律法規(guī)的完善建言獻策，積極參加國家氣候治理的相關會議和討論，通過各種渠道表達它在全球氣候治理上的功能和決心[42]。其二，通過“自下而上”的方式，促使國家賦予城市以共同引領全球氣候治理的事權。在全球氣候治理中，“國家—城市”的單向型結構阻礙了城市功能的發(fā)揮，雖然國家可以以“自上而下”的方式為城市角色提供合法性，但城市也需作出回應，它可以在“善治”的基礎上，建立城市氣候治理的基本框架，加大城市的氣候治理行動。與此同時，各城市之間也可以通過定期開展交流會等形式，不斷提升城市氣候治理的整體水平，以“自下而上”的方式優(yōu)化國家和城市在氣候治理中的權力構造，擺脫城市的自主性和能動性困境。

最后，在地方層面，實現(xiàn)“韌性城市”的建設目標。韌性城市，也即適應型城市（resilient city），是當下城市建設中的新型理念，要求城市通過災害管理和科學規(guī)劃等方法來適應不確定性的氣候變化風險。一般來說，韌性城市的建設具有三重目標，一是以人為本，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，二是增強城市應對氣候變化和溫室氣體減排的能力，三是實現(xiàn)城市在氣候治理中的靈活性和適應性的角色定位[45]?，F(xiàn)階段，有兩條路徑可供采取。其一，開展城市應對氣候變化的先行立法。在國家專門性氣候立法缺位的情況下，城市可以兼顧地方立法的靈活性，在現(xiàn)有法律框架下開展相關工作，構筑“以綜合性氣候立法為核心、各專項立法和實施細則為補充”的立法體系[46]，在內(nèi)容上可以涵蓋城市的碳排放權交易、能源標識、林業(yè)碳匯、碳盤查與核證等制度，并與地方可再生能源管理辦法、氣象災害管理辦法等進行細致協(xié)調，充分體現(xiàn)城市氣候立法的全面性和系統(tǒng)性。與此同時，在氣候利益訴求相同的城市之間，可以進行必要的立法聯(lián)動，充分發(fā)揮城市氣候治理的“主力軍”作用[46]。其二，注重城市內(nèi)部多元主體的協(xié)同治理效應。在城市內(nèi)部，氣候治理的多元主體包括企業(yè)、民間組織和個人等。為了促進氣候治理功能的發(fā)揮，城市可以廣泛聯(lián)合多元主體共同參與，具言之，它可以加大對低碳技術研發(fā)的資金投入，為企業(yè)開展相關活動提供稅收和信貸支持，并將韌性指數(shù)納入城市發(fā)展規(guī)劃，作為地方政府的績效考核指標[47]。同時，它還可以努力完善氣候治理的基礎設施建設，以經(jīng)濟激勵和宣傳教育等方式調動公眾參與的積極性，促進城市內(nèi)部的利益協(xié)調，進而形成“向心力”，以助力于中國城市共同引領全球氣候治理。

五、結論

在3.0時期，國家仍然是全球氣候治理體系的中心構成，城市的地位提升并成為全球氣候治理的“共同引領者”，這在一定程度上削弱了國家的唯一“霸主”地位。事實上，城市引領全球氣候治理可能更具公平性、合理性和有效性，因為它更重視全球氣候治理的效果，而非國家之間的利益博弈，它超越了垂直式的全球氣候多層治理的障礙[16]133-156，為陷于“集體行動的困境”下的全球氣候治理探索了一條新路徑。當然，城市的這一角色轉型，有著其深厚的理論基礎，它不僅是全球治理理論向前發(fā)展和延伸的產(chǎn)物，更是城市外交理論、“集體行動的邏輯”和自主治理理論的內(nèi)在要求與應有之義。美、歐的城市已積累了豐富經(jīng)驗，潛在地主導著跨國城市氣候治理網(wǎng)絡的治理方向和模式。

中國有力地推動了全球氣候治理的向前發(fā)展①這在部分國家開始將中國推選出來，希望其接棒歐盟和美國來領導全球氣候治理進程中便可見一斑。[48]，但也應看到，全球氣候治理是一個持續(xù)的、動態(tài)的發(fā)展過程，它在議題設置、主體構成和治理方式上已然發(fā)生重大變化。為了在全球氣候治理的“善治”中貢獻自己的力量，中國應作出積極回應，這既是推動國家和地方經(jīng)濟轉型的重大契機，也是提升國家和城市氣候治理水平的重要平臺。在明確了城市角色實現(xiàn)的制約因素的基礎上，中國及其城市可以采取“兩條干路+六條支路”的“兩軌并行”式路徑來尋求合理的應對之策，一方面提升國際影響力，另一方面改善國內(nèi)氣候治理結構，在推動城市作出應有貢獻的同時，為它爭取更大的發(fā)展空間，以期構建合作共贏、利益共享的全球氣候治理新秩序。