楊博文

（南開大學(xué) 法學(xué)院，天津 300350）

全球氣候治理已經(jīng)在國際社會達(dá)成共識，《巴黎協(xié)定》為全球應(yīng)對氣候變化提供了第二份具有法律約束力的文件，提出了基于國家自主貢獻(xiàn)的減排承諾，這種自下而上的自主減排模式按照各締約國所設(shè)定的減排目標(biāo)來實(shí)現(xiàn)，中國根據(jù)減排目標(biāo)制定了應(yīng)對氣候變化方案①《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，https：//www.fmprc.gov.cn/ce/ceun/chn/zgylhg/jsyfz/qhbh/t326968.htm.[2007-06-01].訪問時間：2018年9月30日。。不同于以往《京都議定書》等應(yīng)對氣候變化的國際條約所規(guī)定的二氧化碳減排模式，《巴黎協(xié)定》提出了全新的以國家自主貢獻(xiàn) （Intended Nationally Determined Contributions，INDC）為主的自下而上的減排新模式[1]。這種減排模式旨在要求各締約國結(jié)合本國的國情在共同但有區(qū)別責(zé)任原則的指導(dǎo)下，對減排的目標(biāo)進(jìn)行設(shè)定，并按照所提交的減排承諾進(jìn)行自主減排，減排方案是具有動態(tài)性和復(fù)合性的[2]，各國需要按照時間節(jié)點(diǎn)提交、評估減排的貢獻(xiàn)。這也就難以避免地產(chǎn)生法律實(shí)效的不確定性[3]。這種基于國家自主貢獻(xiàn)減排承諾的履行需要有相應(yīng)的遵約機(jī)制作為基礎(chǔ)保障條件?！栋屠鑵f(xié)定》在第15條中已經(jīng)明確地提出要建立遵約機(jī)制來對協(xié)定所規(guī)定內(nèi)容的執(zhí)行、遵守提供保障②《巴黎協(xié)定》第15條：“第（一）款 茲建立一個機(jī)制，以促進(jìn)執(zhí)行和遵守本協(xié)定的規(guī)定。第（二）款 本條第一款所述的機(jī)制應(yīng)由一個委員會組成，應(yīng)以專家為主，并且是促進(jìn)性的，行使職能時采取透明、非對抗的、非懲罰性的方式。委員會應(yīng)特別關(guān)心締約方各自的國家能力和情況。第（三）款 該委員會應(yīng)在作為《巴黎協(xié)定》締約方會議的《公約》締約方會議第一屆會議通過的模式和程序下運(yùn)作，每年向作為《巴黎協(xié)定》締約方會議的《公約》締約方會議提交報告?！薄＿@就需要制定有關(guān)遵約機(jī)制的實(shí)施細(xì)則和程序性條款等內(nèi)容。其中，第15條還提出了應(yīng)當(dāng)設(shè)立具有獨(dú)立性的遵約委員會，該委員會實(shí)際上是能夠客觀地評價各國所提交的減排貢獻(xiàn)，并對未完成遵約目標(biāo)的國家進(jìn)行援助、支持抑或是對惡意逃避遵約、拒不減排的國家給予一定的警示和譴責(zé)?！栋屠鑵f(xié)定》的法律文本中均是原則性的表述，在落實(shí)減排承諾、建立遵約機(jī)制方面需要以原則性的表述為基礎(chǔ)，制定引導(dǎo)性實(shí)施原則、可操作的實(shí)施細(xì)則、程序性條款、遵約模式與不遵約情事清單等內(nèi)容。這些實(shí)際上也是繼2017年波恩氣候大會以后仍然需要談判的重要議題。按照《巴黎協(xié)定》的總目標(biāo)和計劃，這些細(xì)則應(yīng)當(dāng)在其特設(shè)工作組和其他附屬機(jī)構(gòu)間制定和出臺。不遵約情事程序作為遵約機(jī)制中的核心要素，主要是為保證各國能夠根據(jù)自己提交的國家自主貢獻(xiàn)減排承諾合理開展減排行動。按照《巴黎協(xié)定》第15條所提出的原則來看，這種不遵約情事程序（Non-Compliance Procedure，簡稱NCP）的建立應(yīng)當(dāng)是一種援助性的、鼓勵性的規(guī)則[4]，并不是一種懲罰性和對抗性的規(guī)則。實(shí)際上是能夠鼓勵和推動各締約國能夠自愿地履行承諾，而不是被動地實(shí)施減排計劃，程序規(guī)則的設(shè)定也要求必須保證公平、公正以及透明。不遵約情事程序并不只是體現(xiàn)一種事后救濟(jì)的法律效果，而是應(yīng)當(dāng)作為一個保證各國的減排承諾有效實(shí)施而采取的預(yù)防性的程序性措施和安排。因此，在遵約機(jī)制下構(gòu)建基于減排承諾的不遵約情事程序，對減少未來國際社會由于氣候變化引起爭端和訴訟等問題也具有十分重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、《巴黎協(xié)定》不遵約情事程序的效力特征與邊界范疇

各締約國按照條約內(nèi)容的要求來切實(shí)地貫徹落實(shí)本應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)是遵約的主要內(nèi)涵，這就需要國際法主體根據(jù)條約所設(shè)定的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行履行。遵約機(jī)制是一種國際機(jī)制，國際機(jī)制是作為國際制度的重要組成部分，是由原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序組成的[5]，而不遵約情事程序就是遵約機(jī)制中有關(guān)決策程序的一個重要內(nèi)容，主要是列出非遵循條約的情況，并制定條款對其采取一定的措施（援助性的或者警示性的）讓締約國能夠重新達(dá)成減排承諾。不遵約情事程序的法律效力體現(xiàn)在條約是否能最終達(dá)到設(shè)定的目標(biāo)，其有效性反映了條約締結(jié)的目的，同時還體現(xiàn)了一種客觀中立的規(guī)范性法律價值。

（一）國家自主貢獻(xiàn)下不遵約情事程序的法律效力

《巴黎協(xié)定》是一個全面、均衡和有效的具有法律約束力的文件，明確了締約國和《巴黎協(xié)定》之間的關(guān)系[6]?！栋屠鑵f(xié)定》第15條中明確了應(yīng)當(dāng)制定遵約機(jī)制作為保障各締約國減排目標(biāo)的實(shí)施和執(zhí)行，這就是建立不遵約情事程序的法律淵源[7]。如果當(dāng)事國沒有遵守條約內(nèi)容也即違反了國際法中的條約必守原則，這項原則作為一項基本原則[8]，強(qiáng)調(diào)了《巴黎協(xié)定》作為應(yīng)對氣候變化的國際條約已經(jīng)被締約國合法簽訂，在有效期間里當(dāng)事國應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)義務(wù)。不遵約情事程序?qū)⒃诋?dāng)事國沒有按照所提交的減排目標(biāo)和國家自主貢獻(xiàn)的情況下發(fā)揮其效力，這主要是通過一個國家或者是多個國家對別國的不遵約行為提出，抑或是被《巴黎協(xié)定》的秘書處提出，然后交由《巴黎協(xié)定》的權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行判斷和評估，進(jìn)而采取一定的措施。

從法律效力的層次分析來看，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》為進(jìn)一步實(shí)施減排行動而制定了次一級法律文件，《京都議定書》《巴黎協(xié)定》均屬于此?！栋屠鑵f(xié)定》強(qiáng)調(diào)的是一種對世義務(wù)和道義責(zé)任，同時也是一種集體行動的體現(xiàn)，因而各國需要提交國家自主貢獻(xiàn)減排承諾①the Synthesis report on the aggregate effect of INDCs，available at https：//unfccc.int/process/the-paris-agreement/nationally-determinedcontributions/synthesis-report-on-the-aggregate-effect-of-intended-nationally-determined-contributions，visited on September 30，2018。。這就為各締約國能否按時履行承諾在法律層面上帶來了不遵約的風(fēng)險[9]，因此，這種法律效力實(shí)際上通過“軟約束”的方式實(shí)現(xiàn)。不遵約情事程序是確保各締約國能夠按照所提交的國家自主貢獻(xiàn)的承諾，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)減排效果。不遵約情事程序是在專門機(jī)構(gòu)的審查以后，對締約國沒有遵守《巴黎協(xié)定》的條款才會發(fā)生效力。對沒有遵守的情事、原因進(jìn)行識別和判定，并根據(jù)判明的內(nèi)容對不能遵守條約內(nèi)容的締約國采取措施鼓勵和促進(jìn)其能夠達(dá)到對條約遵守[10]。不遵約情事程序的效力是條約保障機(jī)制能夠發(fā)揮作用的一部分，是保證其獨(dú)立的規(guī)范性價值實(shí)現(xiàn)，同時也是體現(xiàn)和保證條約有效性的基礎(chǔ)。

（二）體現(xiàn)促進(jìn)性和非懲罰性特征的程序規(guī)則

為保證條約實(shí)施的有效性，國際社會有兩種處理不遵約情事的方法，這兩種方法分別是外交管制和強(qiáng)制執(zhí)行。這些方法也構(gòu)成了不遵約情事程序的一部分。不過《巴黎協(xié)定》所強(qiáng)調(diào)的是從促進(jìn)性、鼓勵性的角度讓未能遵約的國家達(dá)到遵約的效果，是一種“軟法約束”，從自愿性的角度強(qiáng)調(diào)依靠合作來解決問題。鼓勵性、非懲罰性的不遵約情事程序更加符合全球氣候治理的理念，締約國往往在能力范圍內(nèi)遵守其在條約項下的減排承諾，不遵守條約是非自愿的，是由于缺乏知識和能力而不是缺乏意愿而發(fā)生的[11]。因此，這更符合預(yù)防和利益衡平的觀念。傳統(tǒng)的遵約機(jī)制強(qiáng)調(diào)的是對環(huán)境義務(wù)的履行和對違反條約內(nèi)容的處罰，但在全球氣候治理的新格局下已經(jīng)沒有對當(dāng)事國的責(zé)任進(jìn)行嚴(yán)苛的考量，而更多考慮的是對已經(jīng)造成損害的補(bǔ)救措施，意在強(qiáng)調(diào)以合作方式來解決減排困境的非對抗性和一致性[12]?！栋屠鑵f(xié)定》減排承諾下的不遵約情事程序在條款的組成上應(yīng)當(dāng)是一種預(yù)防性的而并非是一種救濟(jì)式的。將鼓勵性、非懲罰性以及援助性作為不遵約情事程序的主要特征實(shí)際上更加能夠反映遵約機(jī)制的核心目標(biāo)，也就是通過合作的方式來對《巴黎協(xié)定》的減排義務(wù)切實(shí)履行和遵守[13]。

（三）不遵約情事所包含的邊界范疇

不遵約情事程序作為《巴黎協(xié)定》第15條遵約機(jī)制的清單式條款，對哪些情況屬于締約國不遵約的情事理應(yīng)進(jìn)行規(guī)定，同時也應(yīng)當(dāng)明確什么情況下屬于不遵約，其涵蓋的范圍都有哪些內(nèi)容。很多發(fā)達(dá)國家的觀點(diǎn)是：“針對遵約問題，僅能夠被條約約束的個體義務(wù)條款所適用，這包括諸如提交國家自主貢獻(xiàn)以后的執(zhí)行、評估；資金、技術(shù)支持等減排能力建設(shè)等?！钡谴蟛糠志喖s國則表示遵約機(jī)制應(yīng)當(dāng)覆蓋所有條款。《巴黎協(xié)定》所設(shè)立的遵約委員會應(yīng)當(dāng)考慮將促進(jìn)和執(zhí)行雙重職能合并一體，兩者雖為一體，但是也有程序啟動的時間先后差別，例如，通過對不遵約情事審查以后，應(yīng)當(dāng)首先對不遵約締約國進(jìn)行促進(jìn)履約，進(jìn)而觸發(fā)其執(zhí)行的職能。締約方自主觸發(fā)方式應(yīng)當(dāng)作為委員會工作啟動方式，這種方式也在各締約方的討論中被共同采納①Submission on agenda item 7 of the Ad Hoc Working Group on the Paris Agreement on“Modalities and procedures for the effective operation of the committee to facilitate implementation and promote compliance referred to in Article 15，paragraph 2，of the Paris Agreement”。。對觸發(fā)不遵約情事程序后所采取的措施，涵蓋的范圍應(yīng)當(dāng)以援助性措施為主，但是必須包含預(yù)警、宣告不遵約等具有譴責(zé)性的措施②J Blakely，T Wilson，F(xiàn) Franco Post-Paris climate governance：facilitating implementation and compliance with the Paris agreement，available at https：//www.americanuniversity.org/sis/gep/upload/Spring-2016-Climate-Practicum-Report-1.pdf.visited on September 30，2018。。在“共同但有區(qū)別責(zé)任原則”的指導(dǎo)下，遵約情事應(yīng)當(dāng)充分考慮到各國的減排能力、基本情況等。同時，為保證不遵約情事程序的透明性、公正性，應(yīng)當(dāng)對委員會的自由裁量權(quán)行使進(jìn)行限制，設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)對委員會的工作進(jìn)行定期的評議和審查，這樣也可以將透明度規(guī)則、全球盤點(diǎn)機(jī)制等融入到遵約機(jī)制當(dāng)中。

二、《巴黎協(xié)定》締約方針對不遵約情事程序建立的焦灼與困境

聯(lián)合國氣候變化波恩會議（2017）中各締約方就《巴黎協(xié)定》不遵約情事程序的建立也只是停留在闡述原則與觀點(diǎn)階段，并未能達(dá)成一致意見③Bonn Climate Change Conference Information on the proposed programmed budget for the biennium 2018-2019，available at https：//unfccc.int/bonn-climate-change-conference-may-2017，visited on September 30，2018。。不遵約情事程序的建立實(shí)際上旨在預(yù)防氣候變化的不利影響產(chǎn)生，而非事后懲罰。在《巴黎協(xié)定》第15條中構(gòu)建該條款的首要目標(biāo)是保障遵約。因此，在波恩氣候大會的締約方談判中所面臨的焦灼點(diǎn)和困境有三個方面：首先是如何體現(xiàn)程序的促進(jìn)性與援助性的同時又能體現(xiàn)條約強(qiáng)制性的特征；其次是《巴黎協(xié)定》第15條內(nèi)容中在設(shè)計具體細(xì)則時如何體現(xiàn)共同但有區(qū)別責(zé)任原則；最后，如何對非遵約程序規(guī)則的設(shè)計來對協(xié)調(diào)與《巴黎協(xié)定》第13、第14條的透明度規(guī)則和全球盤點(diǎn)機(jī)制的關(guān)系④the compliance mechanism of the Paris agreement，available at https：//unfccc.int/process#：a0659cbd-3b30-4c05-a4f9-268f16e5dd6b，visited on September 30，2018。。

（一）兼顧促進(jìn)性條款與條約強(qiáng)制性要素雙重效力的窘境

《巴黎協(xié)定》中針對某一國家在未能遵守條約規(guī)定完成碳減排計劃而觸發(fā)不遵約情事程序的，如何界定這種“促進(jìn)性”措施的實(shí)施細(xì)則還尚未能達(dá)成一致。促進(jìn)性和非懲罰性條款的設(shè)立是以各當(dāng)事國對減排計劃已經(jīng)盡最大可能完成的基礎(chǔ)上，需要有各國的減排目標(biāo)、具體行動安排以及在實(shí)施過程中確實(shí)存在的困境和問題作為根據(jù)。當(dāng)事國觸發(fā)這種鼓勵性、非懲罰性的不遵約情事程序以后，如何制定援助性措施的內(nèi)容、方法是各締約方爭議的焦灼點(diǎn)。促進(jìn)性、援助性的程序規(guī)則能夠使得非因主觀意愿不能達(dá)到減排目標(biāo)的締約國得到幫助和扶持是有效的，但對于蓄意不遵約的締約方反而是一種縱容。如果不遵約情事程序的內(nèi)容中可以包含《巴黎協(xié)定》遵約管理機(jī)構(gòu)對未遵約國家的警告，那么這種警告將會被一些國家所質(zhì)疑，但事實(shí)上這能夠起到一種良性的提示作用，防止當(dāng)事國未能對不遵約的嚴(yán)重性足夠重視。一般而言，締約國往往在力所能及的情況下會遵守其在協(xié)定有關(guān)規(guī)則下的承諾，不遵守協(xié)定內(nèi)容大多是非自愿的，可能是由于缺乏資金、技術(shù)和能力而不是缺乏減排意愿而發(fā)生的。因此，不遵約情事程序?qū)Ξ?dāng)事國而言一般是起到促進(jìn)的作用，通過提供援助來鼓勵、促使承諾的達(dá)成。不過，在當(dāng)事國出于主觀惡意不遵守減排承諾時，如果沒有設(shè)定警告或譴責(zé)性條款，在這種情況下，締約方將在未來的幾年中繼續(xù)不遵守國家自主貢獻(xiàn)的減排計劃，最終導(dǎo)致“惡性循環(huán)”和“滾雪球式”減排計劃拖沓，如果不通過擴(kuò)大外交手段來使用更有力的、強(qiáng)制性的措施來加強(qiáng)遵守，條約的強(qiáng)制性要素將會減弱，其法律效力在轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法的過程中也將大大縮減。

（二）不遵約情事程序中如何體現(xiàn)共同但有區(qū)別責(zé)任原則

現(xiàn)階段各締約方的爭議焦點(diǎn)是不遵約情事程序是否需要有共同但有區(qū)別責(zé)任原則的具體體現(xiàn)。共同但有區(qū)別責(zé)任原則是國際環(huán)境法的主要原則之一⑤共同但有區(qū)別責(zé)任原則源于國際環(huán)境法，該原則構(gòu)成國際合作、構(gòu)建和提升發(fā)展中國家履行國際環(huán)境法的能力，以共同應(yīng)對全球環(huán)境問題的法律基礎(chǔ)。，《巴黎協(xié)定》在遵約中主要是對各締約方所提交的減排目標(biāo)的遵守，這是針對所有締約方而言的。除此之外還包括發(fā)達(dá)國家為發(fā)展中國家提供的資金、技術(shù)上的支持，而這些并非是針對所有締約方而言①Vijeta Rattani：Ad Hoc Working Group on the Paris Agreement adopts revised agenda at the Bonn climate talks，Wednesday 01 June 2016.available at https：//www.downtoearth.org.in/news/ad-hoc-working-group-on-the-paris-agreement-apa-adopts-revised-agenda-at-the-bonnclimate-talks-54035，visited on September 30，2018。。大多數(shù)發(fā)展中國家認(rèn)為不遵約情事程序的建立應(yīng)當(dāng)將共同但有區(qū)別責(zé)任原則作為基本原則，這涉及到遵約委員會也要對發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家制定不同的程序規(guī)則。但是，一些發(fā)達(dá)國家表示共同但有區(qū)別責(zé)任原則作為實(shí)體條款的統(tǒng)領(lǐng)性原則[14]，而不遵約情事程序規(guī)則作為《巴黎協(xié)定》中遵約機(jī)制的一部分，可以被締約方所適用。發(fā)達(dá)國家還認(rèn)為締約國既然已經(jīng)簽訂了條約，則必須遵守條約的原則、內(nèi)容，各締約方應(yīng)當(dāng)遵守條約的義務(wù)和責(zé)任。而發(fā)展中國家認(rèn)為不遵約情事程序應(yīng)當(dāng)以條約的原則作為準(zhǔn)則，發(fā)展中國家對于減排的能力建設(shè)還需要依靠發(fā)達(dá)國家給與發(fā)展中國家所提供的資金、技術(shù)等，而這些屬于發(fā)達(dá)國家的義務(wù)，發(fā)展中國家的遵約不能大多是因為減排的能力缺乏，這種和發(fā)達(dá)國家基于政治意愿的缺乏兩者之間的不遵約情事不能夠同等對待②S Mujeri.The fall of the common but differentiated responsibility principle：an evaluation in context of the Paris climate change agreement. available at http：//146.141.12.21/bitstream/handle/10539/24390/It's%20DOne%20CBDRmasters.pdf. visited on September 30，2018。。因此，新的氣候治理模式中的共同但有區(qū)別責(zé)任原則是否要具體體現(xiàn)在不遵約情事程序中也隨著各締約方之間的博弈而愈漸成為爭議的焦灼之處，各締約方也未能在談判和討論中形成一致性的意見[15]。

（三）協(xié)調(diào)透明度規(guī)則、全球盤點(diǎn)與不遵約情事程序關(guān)系的復(fù)雜性

不遵約情事程序在《巴黎協(xié)定》保障遵約機(jī)制得以有效運(yùn)行中具有十分重要的作用。和其他環(huán)境條約有所差異的是，針對各締約國能夠按時遵守約定，《巴黎協(xié)定》在第13、第14條中建立了報告與審評的透明度規(guī)則（The Transparency Framework）以及對各締約國減排情況進(jìn)行評估的全球盤點(diǎn)機(jī)制（Global Stock-take）。從法律文本的表述上看，透明度規(guī)則、全球盤點(diǎn)機(jī)制與遵約機(jī)制三者之間實(shí)際上是相互聯(lián)系的，而且三者的目的均為保證各國能夠按照提交的減排計劃開展應(yīng)對氣候變化行動。在處理這三者之間的關(guān)系上，如何保證在執(zhí)行和實(shí)施過程中能夠達(dá)到相互融合卻不發(fā)生沖突、重疊而降低效率的細(xì)則，是厘清不遵約情事程序地位的核心和關(guān)鍵③截至2017年11月1日，共有澳大利亞、新西蘭、歐盟、印度尼西亞、馬爾代夫代表小島國、埃塞俄比亞代表最不發(fā)達(dá)國家、伊朗代表立場相近發(fā)展中國家等14個國家或集團(tuán)代表提交了第二輪提案。中國在第二輪提案中針對上述三個問題進(jìn)行敘述：在第15條機(jī)制與其他機(jī)制的聯(lián)系方面，主要闡述了與透明度、全球總結(jié)、市場機(jī)制以及其他支持機(jī)制的關(guān)系，主張為體現(xiàn)第15條機(jī)制的促進(jìn)性，機(jī)制應(yīng)與資金、技術(shù)和能力建設(shè)機(jī)制建立關(guān)聯(lián)，以幫助能力欠缺的發(fā)展中國家獲取支持。http：//www.360doc.com/content/17/1107/11/27794381_701614290.shtml.。不遵約情事程序與透明度規(guī)則之間相互協(xié)調(diào)的困境首先主要集中于所能披露的透明度范疇，也就是說條款的設(shè)定中應(yīng)當(dāng)明確哪些內(nèi)容是不違背國家主權(quán)原則而可以披露的信息。其次，對于國家自主貢獻(xiàn)的評估問題。針對國家自主貢獻(xiàn)的審議、評估需要結(jié)合各國所提交的減排計劃、目標(biāo)，通過最終的減排實(shí)際行動對其進(jìn)行評估，這其中應(yīng)當(dāng)考慮到的是各國的國情，不過，從透明度的角度上看，如果某一締約方在國家自主貢獻(xiàn)未能履約的情況下，遵約委員會采取促進(jìn)、援助性措施時如何能夠?qū)⒏鲊墒?、先進(jìn)減排經(jīng)驗進(jìn)行信息共享，促進(jìn)國家間的交流互通是透明度規(guī)則和不遵約情事程序兩者協(xié)調(diào)中比較復(fù)雜的問題[16]。最后，對于不遵約情事發(fā)生以后，委員會能否根據(jù)透明度規(guī)則，將當(dāng)事國未能達(dá)到的減排額度、當(dāng)事國的減排現(xiàn)階段情況進(jìn)行披露也是具有爭議的。不遵約情事程序與全球盤點(diǎn)機(jī)制之間相互協(xié)調(diào)的困境首先集中于全球盤點(diǎn)實(shí)際上基于國家自主貢獻(xiàn)的審議，這無疑和透明度規(guī)則關(guān)聯(lián)度極大，信息的公開和全球盤點(diǎn)以后對于結(jié)果的評審是全球盤點(diǎn)機(jī)制和不遵約情事程序連接的關(guān)鍵點(diǎn)。此外，《巴黎協(xié)定》是采取自愿減排模式，在促進(jìn)性、非懲罰性與非對抗性的原則下，如何能夠使得締約方能夠自主地進(jìn)行減排信息的披露，并能夠公開實(shí)際遇到的問題也是判斷是否屬于“不遵約情事”的關(guān)鍵所在。因此，在三者關(guān)聯(lián)性極為密切的情況下，在協(xié)調(diào)關(guān)系的基礎(chǔ)上既能夠保證相互之間能夠融合銜接，同時還要避免三者之間的重疊、矛盾，是在建立不遵約情事程序時所面臨的焦灼點(diǎn)。

三、應(yīng)然選擇：《巴黎協(xié)定》不遵約情事程序的要素結(jié)構(gòu)

（一）觸發(fā)不遵約情事程序的運(yùn)作主體

1.《巴黎協(xié)定》遵約委員會的構(gòu)成

根據(jù)《巴黎協(xié)定》第15條的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)建立觸發(fā)不遵約情事程序的運(yùn)行框架?？蚣軆?nèi)容包含對遵約問題組織管理的機(jī)構(gòu)，并規(guī)定“應(yīng)由一個以專家為基礎(chǔ)的委員會組成，可以稱為遵約委員會（簡稱‘委員會’），其性質(zhì)和職能應(yīng)保證透明、公開”，“委員會應(yīng)特別注意各締約方國家能力和經(jīng)濟(jì)情況”，委員會將每年向《巴黎協(xié)定》締約方會議提出報告①S Oberthür，E Northrop.The Mechanism to Facilitate Implementation and Promote Compliance with the Paris Agreement：Design Options.Available at https：//www.researchgate.net/profile/Sebastian_Oberthuer/publication/325078639_The_Mechanism_to_Facilitate_Implementation_and_Promote_Compliance_with_the_Paris_Agreement_Design_Options/links/5af54f36a6fdcc0c030b24c5/The -Mechanism -to -Facilitate -Implementation-and-Promote-Compliance-with-the-Paris-Agreement-Design-Options.pdf.visited on September 30，2018。。作為《巴黎協(xié)定》的締約方會議，在公平地域代表性的基礎(chǔ)上，成員組成上體現(xiàn)均衡理念?！栋屠鑵f(xié)定》執(zhí)行委員會的主要職能將接受、審議和報告關(guān)于不遵約情事程序的內(nèi)容，并在出現(xiàn)不遵約情事程序的情況下，提供更多潛在的涉及遵約問題的信息。委員會中并未設(shè)定分支機(jī)構(gòu)，這也體現(xiàn)了《巴黎協(xié)定》所提倡的促進(jìn)性的特征?！栋屠鑵f(xié)定》委員會這種非懲罰性的性質(zhì)也表明這是一種更具合作性的方式。在發(fā)現(xiàn)締約國未能遵約時，其促進(jìn)遵約職能將會體現(xiàn)。兩種職能的作用發(fā)揮實(shí)際上與觸發(fā)不遵約情事程序的相關(guān)條款（分別是援助性條款和制裁性條款）相互對應(yīng)②Michaela Danneman.The Paris Agreement’s Compliance mechanism.Stockholm University.http：//www.diva-portal.org/smash/get/diva2：1049560/FULLTEXT01.visited on September 30，2018。。對于運(yùn)作主體上還應(yīng)當(dāng)包含遵約委員會的結(jié)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)及其任務(wù)。遵約委員會應(yīng)每年向締約方會議提出報告，并可設(shè)立技術(shù)專家小組提供協(xié)助。此外，遵約委員會擁有執(zhí)行和促進(jìn)兩個職能。執(zhí)行的職能可以審查發(fā)達(dá)國家締約方和那些有減排承諾的發(fā)展中國家締約方遵守承諾的情況等。促進(jìn)職能可以只審查發(fā)展中國家履行其承諾的情況，它有責(zé)任幫助這些締約方履行承諾。但是，兩種職能對各方適用的措施是相同的，也就是被稱為“減排行動建議”，包含了關(guān)于采取何種措施的條款。

2.遵約委員會針對締約國不遵約情事的審查范圍

由于在《巴黎協(xié)定》第15條中并沒有對審查的范圍進(jìn)行限制，因此涵蓋了《巴黎協(xié)定》下的所有承諾，這其中有關(guān)于國家自主貢獻(xiàn)的減排承諾、也包括對減排過程中需要的資金、技術(shù)的承諾，還有締約國在本國進(jìn)行減排能力建設(shè)的承諾[17]。實(shí)際上遵約委員會對于不遵約情事的審查也和多邊環(huán)境條約的范圍和內(nèi)容保持一致。遵約委員會對締約國不遵約情事審查之前可以進(jìn)行預(yù)警提示，對締約國不符合減排目標(biāo)和方法論的報告可以進(jìn)入“預(yù)期不遵約”階段的審查[18]。委員會在對不遵約情事出現(xiàn)以后的補(bǔ)救措施方面，與《京都議定書》執(zhí)行委員會（Kyoto Protocol Compliance Committee）執(zhí)行部門的訴訟程序不同的是，《京都議定書》的遵約委員會的訴訟程序只適用于發(fā)達(dá)國家③UNFCCC.Compliance under the Kyoto Protocol，available at https：//unfccc.int/process/the-kyoto-protocol/compliance-under-the-kyotoprotocol，visited on September 30，2018。，還有在措施的涵蓋范圍上，《巴黎協(xié)定》中的不遵約情事程序不區(qū)分積極和消極的措施。然而，在《巴黎協(xié)定》對發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都進(jìn)行了規(guī)定，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了委員會工作的性質(zhì)。這說明《巴黎協(xié)定》的涵蓋范圍要更加廣泛，也體現(xiàn)了其“自下而上”的減排模式[19]。

（二）遵約委員會的運(yùn)作方式及觸發(fā)程序的主要形式

懲罰性措施和非懲罰性措施之間的界限在哪里是有爭議的。特別是，各方爭論的焦點(diǎn)集中于聲明不遵守、發(fā)出警告或暫停特權(quán)等措施是否不具有懲罰性。這些應(yīng)當(dāng)在進(jìn)一步的談判中加以明確[20]。觸發(fā)不遵約情事程序通常有三種形式，第一種是由任何一方對其本身提出的不遵約情事問題；第二種是任何一方對另一方提出的不遵約情事問題；第三種是專家評審組的報告所提出的締約方不遵約的情事問題④Kyoto protocol NCP，Article VI （1a）、VI （1b）、VI（3）。。然后相關(guān)部門進(jìn)行初步審查，以確定這些問題是否有足夠的信息支持，是否基于議定書的要求⑤Kyoto protocol NCP，Article VII，2。。在此階段，雖然不遵約情事程序中規(guī)定了一般程序，促進(jìn)的分支的主要作用是提供建議和促進(jìn)化援助的機(jī)構(gòu)，尤其是發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家列入附件I通過這種援助，它的目標(biāo)是保證和提高他們遵守減排承諾。通過分析其他多邊環(huán)境條約后可以發(fā)現(xiàn)，條約中對援助性措施的理解相當(dāng)廣泛。首先，行動計劃已成為可供同類委員會使用的情事清單中一個突出的、經(jīng)過驗證的標(biāo)準(zhǔn)措施。此外，其他多邊環(huán)境協(xié)定下的有關(guān)機(jī)制雖然是鼓勵性、援助性的，但是也包括諸如發(fā)出警告或暫停權(quán)利和特權(quán)等措施⑥例如：1992年環(huán)境規(guī)劃署制定的《2004年生物多樣性公約》第六節(jié)第2段、2003年《巴塞爾公約》第F節(jié)，第a段等。。

（三）觸發(fā)不遵約情事程序以后的救濟(jì)措施選擇

《巴黎協(xié)定》第15條所規(guī)定的方式和程序可以包括促進(jìn)遵守和促進(jìn)執(zhí)行的各種措施。應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：（1）提供信息咨詢或建議。對未遵約情況進(jìn)行審查，并對當(dāng)事國提供咨詢、建議等幫助。（2）對特定的減排行動提出建議。表明當(dāng)事國應(yīng)該采取某些減排措施或解決資金問題、技術(shù)支持特定來源的援助。（3）促進(jìn)國家間減排能力建設(shè)的互助交流。指當(dāng)事國通過促進(jìn)雙方之間的交流互信等尋求幫助①S Oberthür，E Northrop.The Mechanism to Facilitate Implementation and Promote Compliance with the Paris Agreement：Design Options.Available at https：//www.researchgate.net/profile/Sebastian_Oberthuer/publication/325078639_The_Mechanism_to_Facilitate_Implementa-tion_and_Promote_Compliance_with_the_Paris_Agreement_Design_Options/links/5af54f36a6fdcc0c030b24c5/The-Mechanism-to-Facilitate-Implementation-and-Promote-Compliance-with-the-Paris-Agreement-Design-Options.pdf.visited on September 30，2018。。根據(jù)《巴黎協(xié)定》第6條的相關(guān)內(nèi)容②締約方認(rèn)識到，有些締約方選擇自愿合作執(zhí)行它們的國家自主貢獻(xiàn)，以能夠提高它們減緩和適應(yīng)行動的力度，并促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境完整。締約方如果在自愿的基礎(chǔ)上采取合作方法，并使用國際轉(zhuǎn)讓的減緩成果來實(shí)現(xiàn)國家自主貢獻(xiàn)，就應(yīng)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，確保環(huán)境完整和透明，包括在治理方面，并應(yīng)運(yùn)用穩(wěn)健的核算，以主要依作為《巴黎協(xié)定》締約方會議的《公約》締約方會議通過的指導(dǎo)確保避免雙重核算。作為《巴黎協(xié)定》締約方會議的《公約》締約方會議指定的一個機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，應(yīng)旨在：（a）促進(jìn)減緩溫室氣體排放，同時促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展；（b）獎勵和便利締約方授權(quán)下的公私實(shí)體參與減緩溫室氣體排放；（c）促進(jìn)東道締約方減少排放量，以便從減緩活動導(dǎo)致的減排中受益，這也可以被另一締約方用來履行其國家自主貢獻(xiàn)；（d）實(shí)現(xiàn)全球排放的全面減緩。，實(shí)際上是反映了委員會的雙重援助屬性，體現(xiàn)了通過國際合作的方式共同減排的理念，這更加符合國際環(huán)境法的基本原則和理念。雖然清單的重點(diǎn)是委員會可作為個別案件提出申訴的受理單位，但委員會在解決申訴期間可以創(chuàng)造各種手段和有關(guān)體制安排之間協(xié)調(diào)的機(jī)會。例如，委員會可以與締約方、當(dāng)事國進(jìn)行口頭或書面交流，也可以促進(jìn)與有關(guān)支持機(jī)制的溝通，幫助有關(guān)方面解決執(zhí)行問題。有關(guān)非懲罰性措施的具體細(xì)則，因為并非所有措施都適用于不遵約情事程序所列的問題，因此委員會將不得不根據(jù)當(dāng)前的情況進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

四、實(shí)然構(gòu)建：《巴黎協(xié)定》不遵約情事程序的細(xì)則

（一）體現(xiàn)促進(jìn)性條款與強(qiáng)制性條款并重的效力

《巴黎協(xié)定》的不遵約情事程序規(guī)則建立是基于促進(jìn)性、非懲罰性的原則，但是在當(dāng)事國因原因不遵約時，《巴黎協(xié)定》獨(dú)立的遵約機(jī)構(gòu)將會通過補(bǔ)救措施和譴責(zé)來明晰責(zé)任并強(qiáng)制其遵守。從不遵約情事程序產(chǎn)生的效力以及發(fā)揮功能上來看，這種程序性規(guī)則實(shí)際上旨在確定當(dāng)事國能夠接受的責(zé)任，并不是通過審判的方式將兩方置于原告與被告，該規(guī)則制定的假設(shè)前提就是基于締約國均不會產(chǎn)生非善意的違反[21]。然而，促進(jìn)措施并不總是以使當(dāng)事方恢復(fù)遵守為目的，特別是在他們?nèi)狈献饕庠傅那闆r下。強(qiáng)制執(zhí)行的條款實(shí)際上是基于當(dāng)事國未達(dá)減排目標(biāo)是該國戰(zhàn)略謀劃的蓄意結(jié)果，預(yù)期的執(zhí)行成本高于遵守其義務(wù)。

因此，應(yīng)對之策應(yīng)是通過擴(kuò)大外交手段來使用更有力的措施來加強(qiáng)遵守。在這些情況下，不遵約情事程序可能會轉(zhuǎn)變成類似于司法程序的規(guī)定，當(dāng)發(fā)現(xiàn)主觀不遵約時，通過補(bǔ)救措施來確定責(zé)任并強(qiáng)制該締約國進(jìn)行遵守（也即完成年度減排計劃和國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)）。需要注意的是，鼓勵性、非懲罰性和強(qiáng)制執(zhí)行的兩個條款并不是相互對立的，而是反映出需要區(qū)分締約國不遵約的態(tài)度和情事，最終用以反映各方不遵守的各種原因③Louise Fournier.Compliance Mechanisms under the Kyoto Protocol：Lessons for Paris.Available at https：//www.researchgate.net/publication/316635610_Compliance_Mechanisms_under_the_Kyoto_Protocol_Lessons_for_Paris/download。。

（二）從資金、技術(shù)支持與能力建設(shè)方面體現(xiàn)共同但有區(qū)別責(zé)任

締約方執(zhí)行具體減排計劃的時間表以及提交兩年一度提交的減排清單以及測量、報告和核查（MRV）體系、資金承諾等內(nèi)容均會被《巴黎協(xié)定》遵約委員會審議。關(guān)于應(yīng)適用這些條款的締約方類型的問題應(yīng)當(dāng)按照“共同但有區(qū)別責(zé)任原則”加以區(qū)分，對發(fā)達(dá)國家締約方及其在減緩、資助、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)方面的承諾應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)作為不遵約情事程序的內(nèi)容考量范圍[22]。此外，應(yīng)當(dāng)建立平臺來處理促進(jìn)和執(zhí)行等程序，包括不遵約的早期預(yù)警。促進(jìn)的、合作的、非對抗性的、非懲罰性的、透明的和及時的決議是這一進(jìn)程的結(jié)果④第10/COP 4號決定，第3段。。對于共同但有區(qū)別責(zé)任原則的具體體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定非遵守情事程序的目的，即確保發(fā)達(dá)國家遵守并促進(jìn)發(fā)展中國家的執(zhí)行。在此同時，它強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》共同但有區(qū)別責(zé)任的原則所規(guī)定的條款：發(fā)達(dá)國家在減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓、能力建設(shè)、行動和支持透明度方面的強(qiáng)制性條款；以及發(fā)展中國家關(guān)于減緩、適應(yīng)和行動透明度的自愿性促進(jìn)條款。應(yīng)當(dāng)規(guī)定對當(dāng)事國情況審查后，提供相應(yīng)的遵約幫助和支持，從資金、技術(shù)以及減排能力建設(shè)方面給予咨詢意見和現(xiàn)實(shí)援助。

（三）不遵約情事程序應(yīng)作為透明度規(guī)則和全球盤點(diǎn)機(jī)制的紐帶

不遵約情事程序?qū)嶋H上應(yīng)當(dāng)與《巴黎協(xié)定》的其他核心機(jī)制密切聯(lián)系，并應(yīng)和其他機(jī)制間形成協(xié)同效應(yīng)。不遵約情事程序是在對各國在不能遵約的情況進(jìn)行審查后所提出的具有援助性的程序規(guī)則，這與第13（5）條行動透明度框架相輔相成①行動透明度框架的目的是按照《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第2條所列目標(biāo)，明確了解氣候變化行動，包括明確和追蹤締約方在第4條下實(shí)現(xiàn)各自國家自主貢獻(xiàn)方面所取得進(jìn)展；以及締約方在第7條之下的適應(yīng)行動，包括良好做法、優(yōu)先事項、需要和差距，以便為第14條下的全球總結(jié)提供參考。支助透明度框架的目的是明確各相關(guān)締約方在第4條、第7條、第9條、第10條和第11條下的氣候變化行動方面提供和收到的支助，并盡可能反映所提供的累計資金支助的全面概況，以便為第14條下的全球總結(jié)提供參考。各締約方應(yīng)定期提供以下信息：（a）利用政府間氣候變化專門委員會接受并由作為《巴黎協(xié)定》締約方會議的《公約》締約方會議商定的良好做法而編寫的一份溫室氣體源的人為排放量和匯的清除量的國家清單報告；（b）跟蹤在根據(jù)第4條執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)國家自主貢獻(xiàn)方面取得的進(jìn)展所必需的信息。，第13（5）條的內(nèi)容是明確和追蹤成員國在第4條下實(shí)現(xiàn)各自國家自主貢獻(xiàn)方面所取得進(jìn)展，同時也是為了能夠保證各締約國能夠按照減排行動計劃完成年度目標(biāo)，達(dá)到遵約的效果?！栋屠鑵f(xié)定》第15條有效地促進(jìn)透明度框架的執(zhí)行，并支持各方進(jìn)行更多的合作[23]。不遵約情事程序的建立應(yīng)當(dāng)通過列明締約國未能遵約的各種情況，分別對待和解決，進(jìn)而能夠以更為集中的方式解決現(xiàn)實(shí)問題，從而補(bǔ)充了透明度框架。不遵約情事程序中包含了對因非主觀原因不能遵約的締約國提供援助，這與《巴黎協(xié)定》第14條針對全球盤點(diǎn)的執(zhí)行手段相聯(lián)系②以評估實(shí)現(xiàn)本協(xié)定宗旨和長期目標(biāo)的集體進(jìn)展情況，成為全球總結(jié)（或全球總結(jié)）。評估工作應(yīng)以全面和促進(jìn)性的方式開展，同時考慮減緩、適應(yīng)問題以及執(zhí)行和支助的方式問題，并顧及公平和利用現(xiàn)有的最佳科學(xué)。作為《巴黎協(xié)定》締約方會議的《公約》締約方會議應(yīng)在2023年進(jìn)行第1次全球總結(jié)，此后每5年進(jìn)行1次，除非作為《巴黎協(xié)定》締約方會議的《公約》締約方會議另有決定。全球總結(jié)的結(jié)果應(yīng)為締約方提供參考，以國家自主的方式根據(jù)本協(xié)定的有關(guān)規(guī)定更新和加強(qiáng)它們的行動和支助，以及加強(qiáng)氣候行動的國際合作。。各締約方是否觸發(fā)不遵約情事程序可以根據(jù)第14條的規(guī)定納入全球盤點(diǎn)。最后，不遵約情事程序的構(gòu)建還能夠有助于解決《巴黎協(xié)定》第6條（b）（c）所提出的國家間二氧化碳減排合作與轉(zhuǎn)化的問題③作為《巴黎協(xié)定》締約方會議的《公約》締約方會議應(yīng)定期審評本協(xié)定的執(zhí)行情況，并應(yīng)在其授權(quán)范圍內(nèi)做出為促進(jìn)本協(xié)定有效執(zhí)行所必要的決定。作為《巴黎協(xié)定》締約方會議的《公約》締約方會議應(yīng)履行本協(xié)定賦予它的職能，并應(yīng)：（a）設(shè)立為履行本協(xié)定而被認(rèn)為必要的附屬機(jī)構(gòu)；（b）行使為履行本協(xié)定所需的其他職能。、鼓勵和便利公私實(shí)體納入減排單位，對全球氣候治理提出新模式和新方法。不遵約情事程序的建立應(yīng)當(dāng)保證公平、公正以及公開的競爭環(huán)境、有效地建立信任，以此解決締約國減排能力建設(shè)問題，通過建立對模糊問題的澄清規(guī)則和防止搭便車行為等來加強(qiáng)《巴黎協(xié)定》的實(shí)施。

五、結(jié)語

締約方對《巴黎協(xié)定》的遵守應(yīng)當(dāng)根植于法律的穩(wěn)定、長效。在對全球氣候治理的立法干預(yù)中，法律要素的框架結(jié)構(gòu)在支持有效的氣候治理方面具有基礎(chǔ)性和獨(dú)特性的作用。締約方國家建立了氣候行動的體制基礎(chǔ)，并推動了后續(xù)立法的執(zhí)行。通過對《巴黎協(xié)定》不遵約情事程序的細(xì)則建立，完善并增設(shè)詳細(xì)條款，這其中包括：建立目標(biāo)和范圍、性質(zhì)、結(jié)構(gòu)、觸發(fā)、后果等。不遵約情事程序的細(xì)則制定應(yīng)當(dāng)分為發(fā)達(dá)國家遵約機(jī)制和發(fā)展中國家促進(jìn)機(jī)制。確保發(fā)達(dá)國家締約方的遵守和促進(jìn)發(fā)展中國家締約方的執(zhí)行。資金和技術(shù)支持以促進(jìn)遵約，考慮到發(fā)達(dá)國家締約國不遵守規(guī)定的原因、種類、程度和次數(shù)，制定具有指示性的不遵約情事清單。不遵約情事程序仍然會以鼓勵遵約為主，以期對各締約方履行減排承諾和遵守遵約目標(biāo)進(jìn)行保障。不遵約情事程序的建立還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)共同但有區(qū)別責(zé)任的原則，這就是要在條款的設(shè)定上注意締約方各自的國家能力和情況。以獨(dú)立性遵約委員會為監(jiān)管主體，結(jié)合國家減排能力，明確不遵約的各種情事邊界和執(zhí)行措施，推動國際氣候法庭的建立。