殷雅琪，劉益鳳

(青海省生態(tài)環(huán)境廳，青海 西寧 810007)

1 青海省生態(tài)環(huán)境立法現(xiàn)狀

青海地處青藏高原，是長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，是“中華水塔”，生態(tài)地位極其重要，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)極為獨(dú)特。青海省立足生態(tài)環(huán)境脆弱的實(shí)際，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，并在執(zhí)行中積累了富有青海特色的地方立法工作經(jīng)驗(yàn)，至2019年12月底，經(jīng)省人大常委會(huì)制定和批準(zhǔn)現(xiàn)行有效的地方性生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)64件[1]，有力支持和保障了全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，生態(tài)環(huán)境立法取得了較好的成效，逐步建立起符合生態(tài)文明建設(shè)規(guī)律和青海省情的生態(tài)環(huán)境法治體系。

早在1994年6月4日經(jīng)青海省第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)實(shí)施的《青海省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法〉辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，作為本省第一部綜合性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方立法，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和改善全省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面起到了積極的推動(dòng)作用。此后，該《辦法》先后于1998年、2001年作了兩次修改?！掇k法》為本省的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和改善發(fā)揮了重要作用，但是隨著歷史的發(fā)展，其自身的問(wèn)題及弊端不斷顯現(xiàn)，內(nèi)容與客觀實(shí)際已不相適應(yīng)，難以滿足全省生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要。因此，有必要制定一部生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合性的地方性法規(guī)，為青海省生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法、司法、守法進(jìn)行宏觀指引，統(tǒng)領(lǐng)全省生態(tài)環(huán)境保護(hù)各領(lǐng)域，提供地方特色的法律支撐，發(fā)揮推進(jìn)青海省“一優(yōu)兩高”戰(zhàn)略、生態(tài)環(huán)境保護(hù)成果的鞏固和提高的法治保障作用。

2 青海省生態(tài)環(huán)境立法存在的問(wèn)題

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展加速，生態(tài)保護(hù)壓力逐步增大,《辦法》中的一些條款規(guī)定滯后性和局限性日益凸顯，且大部分內(nèi)容與當(dāng)前污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)際需要不相適應(yīng)。尤其是自2015年以來(lái)，國(guó)家不斷加大環(huán)境保護(hù)立法力度，相繼制定和修訂了環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例等一系列生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)。然而，該《辦法》的部分條款與國(guó)家法律規(guī)定不盡一致，且在執(zhí)行條款中存在執(zhí)行不能或者缺乏可操作性的規(guī)定事項(xiàng)。因此，經(jīng)省人大常委會(huì)委托第三方進(jìn)行立法評(píng)估后，2018年9月18日省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議做出予以廢止決定。按照國(guó)家現(xiàn)代環(huán)境治理要求，現(xiàn)有立法中一些問(wèn)題亟須解決。

2.1 環(huán)境監(jiān)管機(jī)制仍存在欠缺

全省生態(tài)環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻，大氣污染治理方面，受自然地理和不利氣象條件影響，環(huán)境空氣質(zhì)量改善基礎(chǔ)不牢固、波動(dòng)較大，尤其是冬季污染防治形勢(shì)更加嚴(yán)峻。水污染治理方面，受高原水生態(tài)系統(tǒng)脆弱特征影響及冬季城鎮(zhèn)污水處理不能保證穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，加之農(nóng)村生活污水處理剛起步，湟水流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染治理難度較大。土壤監(jiān)管方面，污染防治基礎(chǔ)工作薄弱，污染地塊部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制尚未建立、信息共享機(jī)制不完善，鉻污染場(chǎng)地尚未完全治理，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患依然存在。這些環(huán)境問(wèn)題不僅是制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸，也成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要因素，亟須通過(guò)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例確立相應(yīng)機(jī)制填補(bǔ)監(jiān)管空白。

2.2 部門(mén)管理職責(zé)面臨調(diào)整

機(jī)構(gòu)改革后，生態(tài)環(huán)境部門(mén)及各相關(guān)部門(mén)職能發(fā)生調(diào)整變化，在執(zhí)法中出現(xiàn)了階段性“真空”狀態(tài)。各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)不僅全面負(fù)責(zé)轄區(qū)生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)一監(jiān)督管理職能，還將面對(duì)一些全新的工作，對(duì)新增職能以及各部門(mén)應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任亟須通過(guò)立法重新予以確定。

2.3 地方性法規(guī)不適應(yīng)性凸顯

隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)的發(fā)展，現(xiàn)行地方性法規(guī)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)踐的差距越來(lái)越大，不能滿足當(dāng)前新形勢(shì)下生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的需要，諸如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、工業(yè)布局不合理、生活垃圾處理、畜禽養(yǎng)殖污染及農(nóng)村生活污水處理、煤煙型污染、污水處理設(shè)施和配套管網(wǎng)建設(shè)比較滯后等新老問(wèn)題、共性問(wèn)題和突出問(wèn)題亟待通過(guò)立法解決。

2.4 黨政同責(zé)特征沒(méi)有體現(xiàn)

由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)基本制度不健全，部分地方生態(tài)環(huán)保“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”落實(shí)力度不夠現(xiàn)象依然普遍存在，影響中央環(huán)保督察問(wèn)題整改進(jìn)度，需要在立法中對(duì)政府、部門(mén)和企業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任進(jìn)一步強(qiáng)化。

2.5 公眾參與保障機(jī)制薄弱

隨著公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境意識(shí)的提高，基層政府環(huán)境信息依申請(qǐng)案件逐漸增多，政府生態(tài)環(huán)境信息在人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中發(fā)揮的有效作用不夠充分，保障公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的法治渠道不夠明確。

3 外省市生態(tài)環(huán)境立法經(jīng)驗(yàn)及啟示

2019年，天津市和貴州省先后頒布實(shí)施了生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例，為全國(guó)各省(市)開(kāi)展地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法提供了良好的學(xué)習(xí)模板和典范。

3.1 二省市在生態(tài)環(huán)境立法方面的共同點(diǎn)

兩者在立法方面的共同點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：(1)生態(tài)環(huán)境保護(hù)涵蓋范圍更廣泛，內(nèi)容更豐富，在繼續(xù)加強(qiáng)污染防治的同時(shí)，大量增加了建設(shè)綠色生態(tài)屏障、建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、加強(qiáng)自然保護(hù)地管護(hù)、濕地修復(fù)、生物多樣性保護(hù)等生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展方面的內(nèi)容。(2)強(qiáng)化了各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)的職責(zé)，構(gòu)建了政府負(fù)總責(zé)、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)部門(mén)按照各自職責(zé)分別負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督管理體系。(3)規(guī)定了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)以及生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)委托的具有相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，可以作為環(huán)境執(zhí)法和管理的依據(jù)[2]。(4)明確了對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理。將生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對(duì)政府有關(guān)部門(mén)和下級(jí)政府及其負(fù)責(zé)人的考核評(píng)價(jià)內(nèi)容，同時(shí)強(qiáng)化了企業(yè)防治污染的主體責(zé)任。(5)加強(qiáng)信息公開(kāi)和公眾參與，突出社會(huì)共治。為加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，專門(mén)增加環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與章節(jié)，特別在鼓勵(lì)支持符合法定條件的社會(huì)組織依法提起環(huán)境公益訴訟方面做出了具體規(guī)定。

3.2 天津市生態(tài)環(huán)境立法亮點(diǎn)

首先，作為全國(guó)最早出臺(tái)省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例的地區(qū)，天津市不僅嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，而且實(shí)行生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單制度，禁止新建、擴(kuò)建所有高污染項(xiàng)目。同時(shí)，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定確定生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，制定生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，在地方立法、政策制定、規(guī)劃編制、項(xiàng)目建設(shè)、執(zhí)法監(jiān)管中，不得變通突破、降低標(biāo)準(zhǔn)。其次，落實(shí)協(xié)同發(fā)展重大戰(zhàn)略。對(duì)區(qū)域污染協(xié)同防治做出了具體規(guī)定，建立了污染防治聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，健全了跨區(qū)域、跨流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。最后，根據(jù)實(shí)際情況，創(chuàng)制性地對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)貯存危險(xiǎn)廢物的行為設(shè)定了處罰，彌補(bǔ)了制度空白，體現(xiàn)了對(duì)危險(xiǎn)廢物的從嚴(yán)管理要求。

3.3 貴州省生態(tài)環(huán)境立法亮點(diǎn)

貴州省的立法亮點(diǎn)集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，解決了經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理問(wèn)題。規(guī)定了社會(huì)生活噪聲、建筑施工噪聲、建筑施工揚(yáng)塵、餐飲服務(wù)業(yè)油煙、露天燒烤、城市焚燒瀝青塑料垃圾、露天焚燒秸稈落葉、燃放煙花爆竹等污染由綜合行政執(zhí)法部門(mén)(住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén))依職權(quán)處罰。第二，強(qiáng)化了監(jiān)督管理措施。對(duì)環(huán)保督察和監(jiān)察、環(huán)境信用制度、行政拘留案件移送與環(huán)境污染犯罪中的行政與司法銜接等制度進(jìn)行了細(xì)化，建立了生態(tài)環(huán)境信用評(píng)價(jià)機(jī)制和嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境違法失信名單制度。第三，吸收了生態(tài)文明體制改革創(chuàng)新成果，對(duì)生活垃圾分類管理等進(jìn)行了規(guī)定。同時(shí)，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的新要求，在鄉(xiāng)村綠色發(fā)展、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面做了詳細(xì)規(guī)定。

3.4 外省市立法經(jīng)驗(yàn)對(duì)青海省地方立法的啟示

青海省作為生態(tài)大省在不斷推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度創(chuàng)新的同時(shí)，還需要積極學(xué)習(xí)外省市先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，為保護(hù)本省的重要生態(tài)環(huán)境提供法律保障。從天津市和貴州省在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域立法的共同點(diǎn)和亮點(diǎn)來(lái)看，首先，我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅(jiān)持緊密聯(lián)系省情，確保立法項(xiàng)目能充分體現(xiàn)全省高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代要求，有助于解決青海生態(tài)環(huán)境實(shí)際問(wèn)題。其次，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法進(jìn)一步建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制，不斷擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境保護(hù)的范圍，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償及損害賠償?shù)戎贫扔袡C(jī)銜接，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制的系統(tǒng)化，增強(qiáng)相關(guān)檢驗(yàn)、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化。再次，進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，一方面要明確劃定各部門(mén)各單位依法應(yīng)當(dāng)負(fù)有的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，防止職責(zé)不清、邊界不明的推諉扯皮現(xiàn)象發(fā)生；另一方面，需要嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)管失職(作為或者不作為)或者濫用職權(quán)等系列違法行為導(dǎo)致的法律責(zé)任。最后，應(yīng)當(dāng)依據(jù)青海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和人均收入狀況，科學(xué)、合理地劃定行政處罰自由裁量基準(zhǔn)，結(jié)合青海實(shí)際建立污染防治聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制及生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制等。

4 關(guān)于加強(qiáng)青海省生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的建議

綜上，結(jié)合全省目前綜合性的生態(tài)環(huán)境立法缺失，生態(tài)環(huán)境立法中存在問(wèn)題紛繁復(fù)雜的現(xiàn)狀及外省市在生態(tài)環(huán)境立法中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建議青海省加強(qiáng)地方立法，盡快制定一部具有地方特色的綜合性的法律法規(guī)，解決全省在生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法中存在的實(shí)際問(wèn)題。具言之，青海省生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)在制定過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注重加強(qiáng)以下幾個(gè)方面：

(1)明確界定各個(gè)執(zhí)法主體在生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法中的各自職責(zé)。結(jié)合機(jī)構(gòu)改革后各相關(guān)部門(mén)職責(zé)，確定各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)的新職責(zé)，合理劃分國(guó)家與地方環(huán)境保護(hù)事權(quán)責(zé)任。同時(shí)，明確地方政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，如將“生態(tài)環(huán)保督察”“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)”等制度要求上升為法律法規(guī)。

(2)將生態(tài)文明制度改革成果引入立法實(shí)踐，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理體系。堅(jiān)持城鄉(xiāng)環(huán)境治理并重，把點(diǎn)源污染防治與面源污染治理有機(jī)結(jié)合起來(lái)[3]，重點(diǎn)關(guān)注流域污染防治、農(nóng)村污染防治中存在的薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)流域綜合治理，健全農(nóng)村環(huán)境治理體系。貫徹省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，將“管理”與“監(jiān)督”的職責(zé)分開(kāi)，健全生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)制，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全監(jiān)管體制。

(3)將生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度納入立法之中，建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。充分考慮保護(hù)和修復(fù)措施的流域性、系統(tǒng)性特點(diǎn)，建立健全排污權(quán)、碳排放權(quán)交易制度等，提高補(bǔ)償?shù)尼槍?duì)性，探索建立政府引導(dǎo)，鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)積極參與，加快建立可持續(xù)的市場(chǎng)化運(yùn)作、社會(huì)化合作、多元化發(fā)展的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

(4)加強(qiáng)地方立法的針對(duì)性和可執(zhí)行性，發(fā)揮地方立法優(yōu)勢(shì)。在符合國(guó)家生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)政策的前提下，結(jié)合青海省生態(tài)環(huán)境實(shí)際增加具有地方特色的規(guī)定事項(xiàng)，從立法層面解決全省面臨的汽車尾氣污染、揚(yáng)塵污染及煤煙型污染、畜禽養(yǎng)殖污染及污水處理設(shè)施和配套管網(wǎng)建設(shè)比較滯后等新老問(wèn)題。同時(shí)，從加強(qiáng)立法便于執(zhí)行角度來(lái)看，對(duì)法律條文有禁止性或者限制性規(guī)定的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)按照過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，明確相應(yīng)的處罰措施，加大對(duì)環(huán)境違法行為的懲罰力度，增強(qiáng)地方性法規(guī)的震懾力。