徐忠麟,孟婷鈺

(江西理工大學(xué) 文法學(xué)院，江西 贛州 341000)

中國(guó)在有關(guān)行政公益訴訟制度方面的探索嘗試由來(lái)已久,2005年 《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》指出要建立發(fā)展有關(guān)環(huán)境民事和行政公訴的制度、“推動(dòng)環(huán)境公益訴訟”[1]。由于法律依據(jù)的缺位,實(shí)踐中公益訴訟制度雖有一定發(fā)展,卻沒(méi)有自成體系。從2015年開(kāi)始,最高人民檢察院 (以下簡(jiǎn)稱最高檢)經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)的授權(quán),在北京、江蘇、福建等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市之間開(kāi)展了歷時(shí)兩年的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件的試點(diǎn)工作,截至2016年年底,各試點(diǎn)區(qū)域辦理的所有公益訴訟案件中70%以上的案件屬于環(huán)境行政公益訴訟案件[2]。試點(diǎn)過(guò)程中在制度層面上催生出了一個(gè)十分關(guān)鍵的創(chuàng)新——訴前程序。

2017年6月27日修改并通過(guò)的 《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》 (以下簡(jiǎn)稱 《行政訴訟法》)中,第25條新增第四款從法律的層面上明確了檢察院提起行政公益訴訟的地位,在提起行政公益訴訟之前檢察機(jī)關(guān)應(yīng)先向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議敦促其依照法律規(guī)定嚴(yán)格履行職責(zé)。這項(xiàng)條款就是關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟訴前程序最早的一條法律依據(jù)。然而該條款只是籠統(tǒng)規(guī)定了提起行政公益訴訟必須要履行訴前程序,其履行的范圍期限等不盡詳實(shí)。2018年3月2日,最高檢與最高人民法院聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用若干解釋規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱 《檢察公益訴訟若干解釋》)中進(jìn)一步對(duì)訴前程序進(jìn)行了細(xì)化。《檢察公益訴訟若干解釋》指出,在民事公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以公告的形式去履行訴前程序,檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)進(jìn)行了訴前公告的,法院在立案之后便不再進(jìn)行公告；在行政公益訴訟中,有關(guān)行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議的法定期限由試點(diǎn)期間的一個(gè)月變更為兩個(gè)月。該解釋雖然對(duì)訴前程序進(jìn)行了進(jìn)一步的闡釋說(shuō)明,但仍然過(guò)于原則性,并且在訴前程序的啟動(dòng)、條件以及路徑選擇上仍舊缺少細(xì)化的規(guī)范,因而檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行法律適用時(shí)仍然避免不了會(huì)遇到紕漏。[3]基于此,本文著重分析訴前程序之性質(zhì)并審視其在檢察環(huán)境行政公益訴訟中的具體適用及現(xiàn)存的一些弊端,以探尋完善檢察環(huán)境行政公益訴訟制度之道路。

一、檢察環(huán)境行政公益訴訟訴前程序基本理論

1.訴前程序的基本涵義與特征

在我國(guó)生產(chǎn)力逐年提升以及經(jīng)濟(jì)體系轉(zhuǎn)型的當(dāng)下,資源的重新整合必然帶動(dòng)社會(huì)利益與權(quán)力架構(gòu)的轉(zhuǎn)變,隨著社會(huì)生活的發(fā)展變化,行政權(quán)力所觸及的范圍也愈來(lái)愈大,行政權(quán)的擴(kuò)張與膨脹所導(dǎo)致的一些權(quán)力濫用與不作為在不同程度地?fù)p害公共利益與侵害公民權(quán)利。基于傳統(tǒng)行政法中的控權(quán)理論,針對(duì)我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)狀,有必要將行政權(quán)裝進(jìn)制度的籠子里,通過(guò)對(duì)行政權(quán)的制約來(lái)更好地維護(hù)環(huán)境公共利益[4]。依照同樣的作用機(jī)理,訴前程序中檢察機(jī)關(guān)享有憲法規(guī)定的法律監(jiān)督權(quán)能,通過(guò)該程序行使專屬于檢察機(jī)關(guān)的職能,規(guī)范并監(jiān)督行政權(quán)的運(yùn)行,這是控權(quán)理論的必然要求也是維護(hù)環(huán)境公共利益的應(yīng)有之義。

“訴前程序”一詞首次出現(xiàn)在公眾的視野當(dāng)中是起自最高檢發(fā)布的 《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》 (以下簡(jiǎn)稱 《實(shí)施辦法》)。作為一項(xiàng)新的改革制度,在現(xiàn)有的規(guī)定中僅是將檢察建議這一單一形式視為訴前程序,在實(shí)踐中亦是將其狹隘地理解成檢察機(jī)關(guān)基于督促行政機(jī)關(guān)依法履職而發(fā)出的檢察建議。但需要明確的是,檢察建議并不等同于訴前程序的全部,對(duì)定義范圍的模糊界定會(huì)導(dǎo)致制度的構(gòu)建出現(xiàn)問(wèn)題。其實(shí)在司法實(shí)踐當(dāng)中,從最初的案件線索的受理、到初步審查公益案件的行政范圍、再到正式進(jìn)行立案調(diào)查搜集證據(jù),對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行確認(rèn)等,這一系列檢察機(jī)關(guān)發(fā)起的程序截至提起公益訴訟前,都應(yīng)當(dāng)納入訴前程序的范圍。綜上可知,檢察環(huán)境行政公益訴訟訴前程序是指,在提起環(huán)境行政公益訴訟前檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的程序,它是一個(gè)集合概念,集合了訴訟前檢察工作的各項(xiàng)手段,檢察建議僅是訴前程序當(dāng)中的一種獨(dú)具特色的形態(tài),而非訴前程序的替代。[5]

訴前程序在環(huán)境公益制度中扮演了不可替代的角色,發(fā)揮著獨(dú)立的程序價(jià)值。在2017年修訂的 《行政訴訟法》中,有關(guān)行政公益訴訟條款和司法解釋都突出了檢察建議所具有的過(guò)濾作用,可以預(yù)知的是,在未來(lái)大部分有關(guān)行政公益訴訟的糾紛中,訴前程序依然是其主要的化解方法,最終能夠走上法庭并進(jìn)入訴訟程序的仍將寥寥無(wú)幾。[6]

在檢察公益訴訟推廣工作中,檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件在實(shí)踐中獲得了一致的好評(píng),很大一部分因素在于對(duì)訴前程序特征的精準(zhǔn)把握及落地執(zhí)行[7]。由此,訴前程序的主要特征如下。

第一,法定的先行適用性?！秾?shí)施辦法》第14條及第41條指出,未經(jīng)法定訴前程序的,檢察機(jī)關(guān)不得提起公益訴訟,此系檢察機(jī)關(guān)謙抑性特征之體現(xiàn),亦能彰顯出公益訴訟具有斷后性之獨(dú)有特點(diǎn)。同時(shí)在2017年修正的 《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第55條新增第二款也指出,在不存在適格主體、適格主體不提起訴訟的條件之下檢察機(jī)關(guān)才能夠提起民事公益訴訟。

第二,履行方式的獨(dú)有性?？偟膩?lái)說(shuō),訴前程序在民事和行政公益訴訟中略有不同,其中民事的包括督促、支持起訴和訴前行為保全等,行政的主要為檢察建議。具體而言,就是當(dāng)具有法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不履行其應(yīng)盡的法定義務(wù),乃至造成重大的環(huán)境公共利益損害并符合環(huán)境行政公益訴訟的起訴條件時(shí),檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),在提起環(huán)境行政公益訴訟之前,應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)的行政機(jī)關(guān)提出必要的檢察建議,督促其在收到檢察建議書(shū)后的兩個(gè)月內(nèi)糾正其行政違法行為或依法履行其應(yīng)盡之職責(zé)。只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未回復(fù)、不履行或者瑕疵履行的情況下,國(guó)家和社會(huì)公共利益仍然處于被危害狀態(tài)的,此時(shí),檢察機(jī)關(guān)才能作為公益訴訟起訴人提起環(huán)境行政公益訴訟。

2.訴前程序的可行性分析

前最高檢檢察長(zhǎng)曹建明在檢察工作會(huì)中強(qiáng)調(diào),作為辦理公益案件最后的剛性監(jiān)督手段——提起訴訟,不僅要敢用慎用,更要重視發(fā)揮訴前程序的作用[8]。我國(guó)檢察公益訴訟中的訴前程序制度特征顯著不同于美國(guó)的前置性訴前程序,比如有關(guān)行政行為的效力理論在美國(guó)存在行政行為效力尚未確定的情況,而在我國(guó)不論是行政法學(xué)理論抑或是法律實(shí)踐中都只承認(rèn)一經(jīng)成立具有約束力、公定力、執(zhí)行力和確定力的行政行為,而這僅僅只是差異的冰山一角。因此對(duì)于我國(guó)的訴前程序可行性分析時(shí)不能直接對(duì)美國(guó) “用盡權(quán)力救濟(jì)”原則基礎(chǔ)上的前置性訴前程序進(jìn)行援引。

由于任何司法活動(dòng)在展開(kāi)時(shí)都必須考慮成本因素,訴前程序也不例外,任晟緣指出,訴前程序可以有效地防止檢察權(quán)過(guò)度介入私權(quán)領(lǐng)域,并且提高對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督效率[9]。學(xué)界大部分學(xué)者贊同此觀點(diǎn),如劉藝亦認(rèn)為,在檢察公益訴訟當(dāng)中設(shè)置訴前程序制度的核心目的在于節(jié)約司法資源,并對(duì)檢察公益訴訟的輔助性原則進(jìn)行貫徹[10]。訴前程序之所以可行,在綜合上述理論分析可得：一是由于謙抑,即檢察機(jī)關(guān)通過(guò)合理控制檢察權(quán)力的范圍,不過(guò)分干涉行政機(jī)關(guān)履行環(huán)保職能,敦促其積極落實(shí)整改；二是由于成本,即檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)辦理環(huán)境公益案件的司法成本進(jìn)行控制,將訴訟作為最后的救濟(jì)手段,非必要條件下不得提起。具體可以細(xì)分為以下幾個(gè)方面。

第一,訴訟制度具有天然的局限性。由于現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展變化進(jìn)程加快,社會(huì)沖突和糾紛也日益增多,而有限的審判資源無(wú)法承載超出自身審判能力的案件數(shù)量,因此對(duì)于那些無(wú)法通過(guò)訴訟解決的繁多環(huán)境公益案件,訴前程序在很大程度上起到了引流的作用,有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),經(jīng)過(guò)訴前程序被糾正的行政機(jī)關(guān)違法行為占比超過(guò)67%,只有極少數(shù)的行政機(jī)關(guān)沒(méi)有對(duì)檢察建議進(jìn)行回復(fù)和糾正[11],訴前程序有利于公益糾紛的解決。

第二,發(fā)展行政檢察制度的必然要求。從2015年公益訴訟試點(diǎn)到2017年行政訴訟法的修訂再到2018年公益訴訟司法解釋的出臺(tái),無(wú)疑都反應(yīng)出對(duì)檢察權(quán)改革的堅(jiān)定決心。法律監(jiān)督權(quán)具有來(lái)自憲法母法的授權(quán),行政機(jī)關(guān)有配合檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的義務(wù),而行政檢察工作隸屬于法律監(jiān)督職權(quán)中的一部分,設(shè)置訴前程序既是對(duì)國(guó)家政策積極響應(yīng),也是對(duì)實(shí)踐中行政檢察工作的規(guī)制需求。[12]

第三,實(shí)踐數(shù)據(jù)的有效性證明。最高檢于2018年在工作會(huì)議上發(fā)布的數(shù)據(jù)表明：鄂、渝兩地在有關(guān)保護(hù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境的897件公益訴訟案件當(dāng)中,有近90%的案件提出了檢察建議,最終走向訴訟的僅有41件,經(jīng)訴前程序的有效整改率達(dá)到95%[13]。由此可以看出,訴前程序作為訴訟前的強(qiáng)制性程序,可以有效敦促行政機(jī)關(guān)對(duì)所轄環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管。

對(duì)此,筆者認(rèn)為訴前程序?qū)τ跈z察環(huán)境行政公益訴訟來(lái)說(shuō),它的主要目的是為了能夠讓檢察機(jī)關(guān)位于一個(gè)消極的法律監(jiān)督地位,通過(guò)發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的主觀能動(dòng)性,自覺(jué)糾正自身的違法行政行為,停止、消除破壞重大環(huán)境利益的行為,并積極采取生態(tài)修復(fù)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)妊a(bǔ)救措施,能夠最大程度地發(fā)揮行政的效能,從而有效地節(jié)約了司法資源,防止濫訴現(xiàn)象的發(fā)生。

3.訴前程序與訴訟程序銜接的重要意義

訴前程序不單單是檢察機(jī)關(guān)為了提起環(huán)境行政公益訴訟而必經(jīng)的一道程序,其實(shí)它也意味著檢察機(jī)關(guān)在此時(shí)才真正開(kāi)始對(duì)公益案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的辦理,在此環(huán)節(jié)中收集到的案件來(lái)源線索以及初步調(diào)查情況同樣也是作為其提起公益訴訟的重要事實(shí)依據(jù),因此訴前程序與公益訴訟的恰當(dāng)銜接尤為重要,它直接關(guān)系著檢察機(jī)關(guān)能否勝訴,也是行政公益訴訟價(jià)值有效發(fā)揮的關(guān)鍵。對(duì)于兩程序銜接的研究,有助于理解行政公益訴訟的運(yùn)行機(jī)制,也對(duì)未來(lái)界定二者的銜接時(shí)間以及標(biāo)準(zhǔn)等要素提供重要的參考。

從本質(zhì)上說(shuō),訴前程序并不具有強(qiáng)制力,在檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議之后,行政機(jī)關(guān)此時(shí)擁有選擇權(quán),既可以根據(jù)檢察建議作出相應(yīng)動(dòng)作,也可以選擇放任不管；而在具有法律強(qiáng)制力的訴訟程序中,行政機(jī)關(guān)當(dāng)然地喪失了選擇權(quán),因?yàn)槠淇赡軙?huì)承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn),所以就不得不對(duì)損害環(huán)境公益的行為進(jìn)行糾正,從這方面來(lái)說(shuō),兩程序的恰當(dāng)銜接能夠有效避免行政機(jī)關(guān)的行政不作為,敦促其積極履行環(huán)保職責(zé)[14]。

需要承認(rèn)的是,訴前程序也是屬于訴訟的一部分,并不能將其與檢察環(huán)境行政公益訴訟割裂開(kāi)來(lái)。同時(shí),亦不能過(guò)分夸大訴前程序的作用,要端正訴訟是定紛止?fàn)幍淖詈缶葷?jì)手段,不能認(rèn)為未提起訴訟便是得到了最大和解。

二、訴前程序在檢察環(huán)境行政公益訴訟中的問(wèn)題

最高檢于2015年發(fā)布的 《實(shí)施辦法》中,第40條明文規(guī)定了人民檢察院在提起行政公益訴訟之前,應(yīng)當(dāng)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)先行發(fā)出檢察建議的訴前程序,此系訴前程序首次在檢察環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域中被制度化。在實(shí)踐中,該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)極大提高了檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)程度。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),在試點(diǎn)地區(qū)內(nèi)檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序的案件為689件,其中行政案件占了92.6%,民事案件只占7.4%,而在這當(dāng)中的行政公益訴訟案件里,有高達(dá)62.8%的案件是通過(guò)訴前程序來(lái)敦促有關(guān)行政機(jī)關(guān)糾正其行政違法行為并依法履行其應(yīng)盡之職責(zé)從而達(dá)到有效保護(hù)環(huán)境公益的目的[15]。

跟民事公益訴訟有所不同的是,在環(huán)境行政公益訴訟當(dāng)中,僅賦予檢察機(jī)關(guān)以起訴資格,因此檢察機(jī)關(guān)在此類案件的訴前程序中排除了民事公益訴訟中的督促、支持起訴,有據(jù)可循的僅余檢察建議這一方式。筆者認(rèn)為,立法者出于對(duì)公權(quán)力的審慎態(tài)度,在行政公益訴訟中未對(duì)訴前程序進(jìn)行具體分類,也是可以理解的,但是從避免公共利益損害擴(kuò)大化的角度來(lái)看,立法者是否應(yīng)當(dāng)考慮多元化的訴前程序救濟(jì)方式以達(dá)到更為高效的處理結(jié)果。

在歷經(jīng)兩年試點(diǎn)和三個(gè)月推廣這一系列探索之后,檢察機(jī)關(guān)在作為訴訟主體提起有關(guān)環(huán)境行政公益訴訟方面取得了矚目的成效。根據(jù)試點(diǎn)運(yùn)行狀況統(tǒng)計(jì),截至2017年3月份,在辦理的5 218件訴前程序案件中,有關(guān)行政公益訴訟的訴前案件占比高達(dá)97%以上,而這其中70%以上屬于生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域的[16]。但是,從有關(guān)的訴前程序法律規(guī)范以及司法解釋、實(shí)踐當(dāng)中,也產(chǎn)生了如下問(wèn)題。

1.檢察建議流于形式，剛性不足

新 《行政訴訟法》并未明確檢察建議書(shū)的具體內(nèi)容,因此在沒(méi)有具體法律依據(jù)的情況下,檢察機(jī)關(guān)所作出的建議書(shū)大多數(shù)過(guò)于原則性,且在實(shí)踐中帶有行政化的色彩,未明確有關(guān)行政機(jī)關(guān)具體法律責(zé)任及監(jiān)管的范圍。例如吉林省白城市檢方針對(duì)莫莫格自然保護(hù)區(qū)管理局等行政單位不履行法定職責(zé)所做出的檢察建議書(shū)這樣指出：建議立即采取迅捷有效的處理措施,組織、協(xié)調(diào)、并指導(dǎo)相關(guān)部門(mén),立即制止在莫莫格濕地的非法取土行為,開(kāi)展并做好濕地的保護(hù)工作[17]。此種檢察建議并未指出損害環(huán)境公益的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題,其性質(zhì)更像是一種指導(dǎo)性意見(jiàn),缺乏針對(duì)性與可操作性,于是在實(shí)踐中,行政機(jī)關(guān)對(duì)該類檢察建議大都采取的是不回復(fù)、不理睬的一種消極態(tài)度。

部分環(huán)境公益案件情況復(fù)雜,在牽涉多個(gè)行政責(zé)任主體的情形下,檢察建議未能夠準(zhǔn)確界定相關(guān)責(zé)任主體,由此引發(fā)行政機(jī)關(guān)之間推諉扯皮,延誤了環(huán)境公益案件處理的最佳時(shí)機(jī),同時(shí)也是對(duì)以高效著稱的訴前程序制度的一種損害。

2.行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)之界限不明

只有當(dāng)檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序之后,且行政機(jī)關(guān)仍舊不履行其法定職責(zé)、糾正其法定行為的情況下,才能夠提起環(huán)境行政公益訴訟,那么對(duì)于行政機(jī)關(guān)是否依法履行了其職責(zé)該如何進(jìn)行判定呢?目前法律也并未有相關(guān)規(guī)定[18]?！稒z察公益訴訟若干解釋》相對(duì)于原來(lái)的 《實(shí)施辦法》而言,也僅是對(duì)行政機(jī)關(guān)的回復(fù)期限從一個(gè)月延長(zhǎng)至兩個(gè)月。在司法實(shí)踐里,貴州錦屏縣檢察院訴該縣環(huán)保局行政公益訴訟一案之中,行政機(jī)關(guān)履職的重要參考標(biāo)準(zhǔn)系作為違法主體的行政相對(duì)人停止侵害環(huán)境的行為,該標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合了侵權(quán)行為是否仍在繼續(xù)、行政機(jī)關(guān)尚未完全履職的緣由以及行政機(jī)關(guān)是否依法采取措施來(lái)綜合考慮[19]。

事實(shí)上要對(duì)依法履行職責(zé)進(jìn)行解釋,需要從行政機(jī)關(guān)作出的行政行為本身以及造成的結(jié)果兩方面來(lái)看：從行為本身講,有關(guān)行政機(jī)關(guān)不但要及時(shí)向違法單位及個(gè)人作出糾正違法行為的決定,也要跟進(jìn)后續(xù)工作的處理,并非是發(fā)出通知書(shū)后就置身事外；從危害后果講,有關(guān)行政機(jī)關(guān)履職要達(dá)到一個(gè)總體標(biāo)準(zhǔn),那就是及時(shí)防止危害結(jié)果發(fā)生,使生態(tài)環(huán)境脫離受損害的潛發(fā)情勢(shì)[20]。

3.履職期限設(shè)置失宜

《檢察公益訴訟若干解釋》明確指出在行政公益訴訟中,有關(guān)行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議的法定期限由試點(diǎn)期間的一個(gè)月變更為兩個(gè)月。此兩個(gè)月的履職期限規(guī)定對(duì)于之前一個(gè)月的履職期限規(guī)定來(lái)說(shuō),給予了行政機(jī)關(guān)相對(duì)較長(zhǎng)的糾正期限,然而這一規(guī)定并沒(méi)有考慮行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)所需要的法定程序時(shí)間、補(bǔ)植復(fù)綠所需要時(shí)間以及各部門(mén)間聯(lián)合執(zhí)法所需要協(xié)調(diào)時(shí)間等,其期限的設(shè)定更像是一種 “一刀切”的態(tài)勢(shì)。例如吉林集安市檢察院訴集安市林業(yè)局不依法履職一案中,由于受到當(dāng)?shù)貧夂蛞蛩氐挠绊?按照規(guī)定林業(yè)局本應(yīng)在次年春季對(duì)林業(yè)工作站的補(bǔ)種紅木進(jìn)行驗(yàn)收工作,卻因未到季節(jié)沒(méi)有采取驗(yàn)收[21]。

導(dǎo)致環(huán)境污染的原因錯(cuò)綜復(fù)雜,各地區(qū)的地理環(huán)境、生態(tài)破壞程度以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各不相同,設(shè)置統(tǒng)一的兩個(gè)月的履職期限對(duì)各地區(qū)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是否真的合理?并且如果對(duì)履職情況再采取結(jié)果審查標(biāo)準(zhǔn),勢(shì)必會(huì)極大地影響訴前程序整體功能的發(fā)揮。

三、檢察環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的完善

通過(guò)對(duì)試點(diǎn)以及司法實(shí)踐當(dāng)中訴前程序的運(yùn)行狀況分析可知,檢察環(huán)境行政公益訴訟訴前程序還存在上述普遍性、規(guī)律性的問(wèn)題,還存在一定的上升空間。對(duì)此給出針對(duì)性的解決辦法,有助于明確未來(lái)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展檢察公益訴訟工作的重點(diǎn)。

1.增強(qiáng)檢察建議剛性

為了提高檢察建議的規(guī)范以及操作性,需要對(duì)訴前程序制度的主要內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化,其主要囊括了提起訴前程序的條件、主體和具體操作流程、送達(dá)方式、辦案期限及期間、法律文書(shū)的標(biāo)準(zhǔn)格式等等。檢察建議流于形式、剛性不足的癥結(jié)在于沒(méi)有規(guī)范的法律格式,一份完備的檢察建議書(shū)應(yīng)當(dāng)包含原因、案件事實(shí)以及法律規(guī)范,具體來(lái)說(shuō),對(duì)于損害環(huán)境公益的行為,行政機(jī)關(guān)應(yīng)該采取何種措施、承擔(dān)何種責(zé)任,行政行為涉及對(duì)何種法律的違反,相應(yīng)地行政機(jī)關(guān)應(yīng)在法定期限內(nèi)進(jìn)行回復(fù)等事項(xiàng)都應(yīng)具備。

除了對(duì)檢察建議的外在形式進(jìn)行細(xì)化之外,其內(nèi)在質(zhì)量的提高也應(yīng)該盡快提上議程,因?yàn)樵谀壳胺扇蔽坏那樾沃?提升檢察建議的本身質(zhì)量也是增強(qiáng)剛性的合理措施之一[22]。首先要提高檢察建議的分析性,在這里要明確一個(gè)觀念,就是檢察建議雖然是針對(duì)某一具體行政主體作出,但并非是僅對(duì)個(gè)案提出,其深度分析的示范效應(yīng)能夠增強(qiáng)本身的信服力,相關(guān)部門(mén)必須有針對(duì)性、目的性地綜合收集數(shù)據(jù)信息并對(duì)案件采取嚴(yán)密的法律邏輯論證；其次要加強(qiáng)檢察建議的實(shí)效性,在發(fā)文前檢察干警必須積極和行政機(jī)關(guān)交換意見(jiàn)并爭(zhēng)取提前形成共識(shí),發(fā)文后也必須在第一時(shí)間進(jìn)行信息反饋；最后要注重檢察建議的針對(duì)性,由于檢察建議是根據(jù)發(fā)案單位存在的問(wèn)題發(fā)出的,所以檢察機(jī)關(guān)務(wù)必細(xì)致審慎地進(jìn)行深層次的調(diào)查,其發(fā)案緣由、預(yù)防措施以及改進(jìn)對(duì)策都必須一應(yīng)俱全。

2.明晰行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任和履職范圍

作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)具有保護(hù)環(huán)境并使其免予遭受損害的法定義務(wù),只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)未能依法行政或行政執(zhí)法不作為,導(dǎo)致環(huán)境權(quán)益進(jìn)一步損害的情況下,其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。筆者認(rèn)為,在檢察環(huán)境行政公益訴訟訴前程序制度當(dāng)中,應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職范圍以及在接收檢察建議之后不履行行政職責(zé)的法律后果進(jìn)行系統(tǒng)化的規(guī)定。

在適用訴前程序的實(shí)踐過(guò)程中,對(duì)于行政機(jī)關(guān)是否符合訴前程序的履職標(biāo)準(zhǔn),要結(jié)合相關(guān)行政和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律法規(guī)、 《環(huán)境保護(hù)法》第68條規(guī)定的九種行政機(jī)關(guān)違反行為以及行政機(jī)關(guān)怠于履職有關(guān)規(guī)定進(jìn)行綜合評(píng)判。在這里,行政機(jī)關(guān)未能充分履職包括不完全履職、違法履職以及完全不履職三類。值得關(guān)注的是,作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重點(diǎn)、難點(diǎn),在環(huán)境污染案件中因違法行政行為引發(fā)的后果在短時(shí)間內(nèi)難以消除并長(zhǎng)期存在,因此不能以完全消除了損害結(jié)果來(lái)評(píng)判行政機(jī)關(guān)是否達(dá)到履職的標(biāo)準(zhǔn),而是綜合分析環(huán)境公益受侵害的狀況是否消除、違法行為是否已經(jīng)不再繼續(xù)等情形。具體而言,可以在檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟時(shí),責(zé)令行政機(jī)關(guān)積極履行因其違法行為而造成的賠償責(zé)任。“賠償責(zé)任”的方式主要有：第一,對(duì)用于生態(tài)修復(fù)的損害賠償金進(jìn)行支付；第二,對(duì)環(huán)境修復(fù)期間的受損生態(tài)系統(tǒng)采取植樹(shù)造林；第三,對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪而導(dǎo)致的環(huán)境污染,檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)根據(jù)其犯罪性質(zhì)相應(yīng)地移送偵查機(jī)關(guān)。

3.設(shè)定訴前程序履職期限彈性范圍

綜合考慮環(huán)境污染問(wèn)題的特殊性以及地域性因素,筆者認(rèn)為有必要?jiǎng)?chuàng)新履職期限的設(shè)置,改變以往僵化的期間規(guī)定,采取一種 “彈性”的履職期限模式。概括來(lái)講,就是要按照不同的案件類型,科學(xué)地將行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)所需要的法定程序時(shí)間、補(bǔ)植復(fù)綠所需要時(shí)間以及各部門(mén)間聯(lián)合執(zhí)法所需要的協(xié)調(diào)時(shí)間等綜合計(jì)算在履職期限內(nèi),再針對(duì)案件處理的復(fù)雜程度來(lái)確定一個(gè)相對(duì)有彈性的時(shí)間范圍。

彈性期限的設(shè)置,不僅給了行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的一個(gè)合適的緩沖期,提高了行政機(jī)關(guān)的積極性與參與性,還讓檢察建議書(shū)的可操作性更強(qiáng),檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督形式不再那么僵化；并且彈性期限能夠讓環(huán)境公益得到更全面更深入的保障,使得有關(guān)檢察環(huán)境行政公益訴訟的案件在訴前階段就得到了完善的處理,免予進(jìn)入訴訟程序,在減少訟累的同時(shí)也有效節(jié)約了司法資源,不失為解決糾紛的重要制度創(chuàng)新。

對(duì)于檢察環(huán)境行政公益訴訟中的訴前程序,筆者認(rèn)為要對(duì)其有宏觀的把握,制度的確立僅提供了解決問(wèn)題的條件,而制度的良好運(yùn)轉(zhuǎn)才是解決問(wèn)題的關(guān)鍵所系[23]。毋庸置疑的是,以上出現(xiàn)的這些問(wèn)題在短時(shí)間內(nèi)完全消除是不切實(shí)際的,然而只要逐步建立科學(xué)合理的內(nèi)在制度并不斷進(jìn)行良性運(yùn)轉(zhuǎn),就如同當(dāng)年行政訴訟制度最初被制定出來(lái),而后隨著時(shí)代的發(fā)展被不斷地更新和健全那樣,筆者相信,隨著我國(guó)法治進(jìn)程的不斷向前推進(jìn),外部的制約因素終將得到最為妥善的處理。