王亮 湯禹成

夏侯朝欣和曹艷萍，是江西省吉安市吉州區(qū)的一對聾啞夫婦。夫婦兩人長期沒有固定工作，女兒正讀大學(xué)，父母都已年邁，夏侯朝欣唯一的姐姐患有智力殘疾。

1998年，夏侯朝欣從一家熱處理廠下崗。由于交流不便，很多企業(yè)不愿招收聾啞人，夏侯朝欣從此失業(yè)在家，妻子也面臨同樣的境況。

2003年，夏侯家申請了低保，如今每個(gè)月4人能領(lǐng)到共計(jì)2320元的低保金，即便再加上父母兩人五千余元的養(yǎng)老金，一家6口也只能勉強(qiáng)度日。

直到2015年10月，吉州區(qū)出臺《城市社區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)施方案》，試點(diǎn)城市扶貧。從此，夏侯朝欣一家被納入城市貧困群體，建檔立卡，成為政府精準(zhǔn)扶貧的對象。

相比農(nóng)村，城市扶貧工作受到的關(guān)注度相對較低。一個(gè)明顯的不同是，為解決農(nóng)村貧困問題，各級政府都設(shè)有扶貧辦專門負(fù)責(zé)，而在城市還沒有一個(gè)牽頭部門負(fù)責(zé)扶貧，幫扶城市貧困人口的工作，分散在人社、衛(wèi)生、醫(yī)保、教育等部門。目前開展的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，也僅瞄準(zhǔn)農(nóng)村貧困人口，并不包含城市貧困人口。

吉安市吉州區(qū)的嘗試，因而也有了樣本意義。

雖然目前全國層面的城市精準(zhǔn)扶貧政策尚未出臺，但記者發(fā)現(xiàn)，星星點(diǎn)點(diǎn)的地方自主試點(diǎn)已經(jīng)展開，青島西海岸新區(qū)、武漢武昌區(qū)等都進(jìn)行了探索。

隨著針對農(nóng)村的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)將接近尾聲，城市扶貧開始引起了全國人大代表的關(guān)注。2019年3月5日，全國人大代表、華潤集團(tuán)湖南區(qū)域工委書記丁小兵對記者說：“解決城市貧困問題也是刻不容緩，黨和政府應(yīng)該拿出政策，統(tǒng)籌解決?！?/p>

國務(wù)院扶貧辦副主任夏更生接受記者采訪時(shí)表示，他們也在關(guān)注、研究城市扶貧問題，“打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后，需要解決的就是相對貧困問題，我個(gè)人覺得那個(gè)時(shí)候就需要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌來考慮?！?/p>

“城市困難的更加困難”

夏侯朝欣2009年之后沒再做過任何一份工作。夏侯朝欣的姐姐將來由誰照顧，向來是他母親擔(dān)心的問題。母親還患上抑郁癥和高血壓，一年要住幾次院，每天都要吃藥，一天要幾十塊錢。

殘障、失業(yè)、疾病，種種因素交織在一起，讓這個(gè)家庭陷入貧困的泥淖。

吉州區(qū)2015年實(shí)施城市社區(qū)精準(zhǔn)扶貧后，夏侯一家的命運(yùn)有所轉(zhuǎn)變。當(dāng)時(shí)，只有兩類人員能被納入重點(diǎn)幫扶的范圍，一類是因老弱病殘完全喪失勞動(dòng)能力、通過自身努力無法改變家庭經(jīng)濟(jì)狀況的，另一類是家庭共同生活成員有一定的勞動(dòng)能力，但生活在一定時(shí)期內(nèi)遇到困難的。

要幫扶夏侯朝欣一家，落實(shí)他的就業(yè)是首先需要解決的問題。

周麗珍是對接夏侯朝欣家的網(wǎng)格員，她告訴記者，幫扶單位和社區(qū)從2015年起，就開始幫這對夫妻找工作，但因殘疾，企業(yè)總不愿長久雇傭。2018年9月，夏侯的妻子曹艷萍被介紹到一家飯館做服務(wù)員，生活才穩(wěn)定下來。聾啞程度更嚴(yán)重的夏侯朝欣則待業(yè)至今。

吉州社會救助局局長劉曉纓介紹，2015年的方案，選定幫扶的范圍較窄。2018年，江西省出臺《關(guān)于加大城鎮(zhèn)貧困群眾脫貧解困力度的意見》，幫扶對象的范圍得以擴(kuò)展。支出型貧困低收入人員也獲得了享受精準(zhǔn)幫扶的資格，這些人的特征是，家庭人均月收入在當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)1.5倍以內(nèi)，但由于本人或主要家庭成員因病、因殘、因?yàn)?zāi)、因子女上學(xué)、因失業(yè)、因無住房造成生活貧困。

識別范圍擴(kuò)大后，59歲的彭金茍一家被認(rèn)定為貧困戶。

他于上世紀(jì)90年代從一家木器廠下崗，之后自己拉著板車搞搬運(yùn)。老伴平常批發(fā)點(diǎn)蔬菜，拿到菜市場賣。大兒子婚后外出，小兒子還和父母一起住。彭家原本就是低保戶，而一場疾病的到來如同雪上加霜。2017年10月，彭金茍患上腦出血等疾病，住院兩月，其間還動(dòng)了手術(shù)，費(fèi)用支出近21萬。

被政府認(rèn)定為幫扶對象后，他自己只需要承擔(dān)三萬多元費(fèi)用?？紤]到后續(xù)治療還有不小的開支，區(qū)政府還準(zhǔn)備幫他落實(shí)民政醫(yī)療救助，希望能在基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、重大疾病商業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)外再加一道保障。

通過建檔立卡，這些貧困對象的數(shù)據(jù)被錄入大數(shù)據(jù)平臺，他們的財(cái)產(chǎn)信息，與工商、稅務(wù)、銀行、車管、房產(chǎn)、公積金相關(guān)的，都可以核查。吉州區(qū)救助局官方提供的數(shù)據(jù)顯示，目前，全區(qū)共有總?cè)丝?6萬，其中城市人口26萬，認(rèn)定的貧困對象有7300多人。

吉州能夠在全國率先試點(diǎn)城鎮(zhèn)扶貧，在劉曉纓看來，源于他們可能有超前意識，那時(shí)搞農(nóng)村扶貧，領(lǐng)導(dǎo)就跟他們提出來，民政部門要想想城市這塊的社區(qū)是不是也搞起來。

吉州區(qū)社會救助局醫(yī)療救助科負(fù)責(zé)人彭志文認(rèn)可這樣的建議。他在日常工作中常常接觸城鄉(xiāng)貧困戶，深有體會，“平時(shí)工作中早已覺得城市貧困戶幫扶應(yīng)該要跟上，因?yàn)槌鞘欣锢щy的更加困難，所有東西都要用錢，不像農(nóng)村，還有自己的種養(yǎng)、田地，但是在城市，什么都沒有?！?/p>

后來，江西在全省展開城鎮(zhèn)扶貧，也是在一定程度上受到了吉州的影響。劉曉纓回憶，很多困難職工常常會向省總工會反映生活上遇到的問題，總工會又向省里反映，省里知道吉州在做城市扶貧，2017年底，派人到吉州調(diào)研。之后省里把這項(xiàng)工作交給省民政廳，省民政廳交到省救助局去布置落實(shí)。

江西省自上而下統(tǒng)籌，又正向地反作用于吉州這一試點(diǎn)地。2015年，吉州區(qū)開始實(shí)施城市扶貧時(shí)，還是區(qū)民政局自己牽頭做這件事，劉曉纓說道：“當(dāng)時(shí)沒有更多的資金，幫扶范圍也較小，力度沒有現(xiàn)在大。”

城里的貧困戶并非只有低保對象

在吉州的故事里，扶貧對象的識別日益精細(xì)。這也從另一個(gè)角度說明，精準(zhǔn)識別城市扶貧的幫扶對象，并不輕松。

一直關(guān)注此問題的南開大學(xué)社會工作與社會政策系教授關(guān)信平向記者解釋，“國家和地方政府都沒有定城市貧困標(biāo)準(zhǔn)這個(gè)線，現(xiàn)在只有城市低保標(biāo)準(zhǔn)?！睋?jù)民政部數(shù)據(jù)，截至2018年9月底，全國共有城市低保對象1069萬人。

然而，城里的貧困戶并非只有低保對象。關(guān)信平的研究顯示，城市里除了低保對象外，還存在大量的低收入家庭，即家庭人均收入高于低保標(biāo)準(zhǔn)但低于低保標(biāo)準(zhǔn)的150%～200%的家庭。

“這部分家庭能夠靠自己的收入維持基本生存，但由于收入水平低下而難以達(dá)到常規(guī)生活水平，并且其生活中的風(fēng)險(xiǎn)很大，一旦遇到家庭成員失業(yè)、患大病或其他風(fēng)險(xiǎn)事件，很容易陷入極端貧困?！标P(guān)信平在自己的書中如是寫道。

彭金茍就是這樣的困難下崗職工，和他一樣的人在城市貧困戶中不在少數(shù)。他們失去工作，幸運(yùn)者重入職場，但不幸者繁多，他們退休后拿不到養(yǎng)老金，再遇任何變故，都是壓垮家庭的最后一根稻草。

原國家經(jīng)貿(mào)委國有企業(yè)脫困辦公室副主任周放生，曾在接受《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》采訪時(shí)說，除了部分國企下崗職工，一些屬于廠辦大集體企業(yè)、城鎮(zhèn)辦大集體企業(yè)的低工資在職職工，以及一些城市破產(chǎn)企業(yè)的職工，不少人現(xiàn)在的生活處于貧困中，“這部分城市居民也應(yīng)該屬于精準(zhǔn)扶貧政策覆蓋范圍之內(nèi)”。

其實(shí)，對于扶貧對象的識別，也是對城市致貧原因的辨認(rèn)。上世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)變革所遺留下的問題，正是部分城市貧困戶致貧的歷史原因之一。

武漢市武昌區(qū)于2016年5月開展了城市貧困人口精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)。2017年7月，武昌區(qū)政府發(fā)表了一篇題為《探索城市精準(zhǔn)扶貧新路徑》的文章，梳理過去這一年的扶貧工作。

在前期的調(diào)查中，武昌區(qū)政府發(fā)現(xiàn)對城市困難人群的幫扶存有不足。首先被提出的是“幫扶方式單一”：目前對城市困難人群主要是靠發(fā)放低保金、救助金等輸血式的幫扶，沒有著力激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力，增強(qiáng)其造血功能?！皫头鲋黧w單一”的缺陷緊隨其后——當(dāng)?shù)氐某鞘芯珳?zhǔn)扶貧，主要由各級政府負(fù)責(zé)，社會力量難以參與到扶貧當(dāng)中。

武昌區(qū)政府在某些領(lǐng)域的無力，對那些因病致貧或是返貧的個(gè)人，文章直接用“愛莫能助”這樣的表述，以表達(dá)政府的財(cái)力有限。

對于另一些特殊群體如“兩勞人員”、吸毒人員，因擔(dān)心影響社會穩(wěn)定，過去大都簡單地采取納入低保的方式，并無切實(shí)可行的幫扶手段。即便是精準(zhǔn)扶貧后，如何對這兩個(gè)群體幫扶依然是武昌的工作難點(diǎn)。

城市扶貧的難點(diǎn)，在地方實(shí)踐得出的經(jīng)驗(yàn)里，在專家學(xué)者的論述中，都有過充分展現(xiàn)。相對于農(nóng)村的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，城鎮(zhèn)扶貧還有多種不足。

“需將扶貧重點(diǎn) 逐步轉(zhuǎn)移到城市”

2020年，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口將全部脫貧，扶貧工作重點(diǎn)將從消除絕對貧困向減緩相對貧困轉(zhuǎn)變，這已引起相關(guān)人大代表的重視。

2018年12月24日，國務(wù)院扶貧辦主任劉永富向全國人大常委會匯報(bào)了對人大代表所提建議的辦理情況，劉永富匯報(bào)稱，2018年交由國務(wù)院扶貧辦辦理的代表建議是252件，比上一年增長了40%，其中2020年后扶貧工作、緩解相對貧困是新的增長點(diǎn)，另一個(gè)增長點(diǎn)就是城市扶貧工作。

實(shí)際上，不僅是因?yàn)檗r(nóng)村脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的即將完成，中國的社會進(jìn)程也決定了未來要重視城市扶貧工作。

2014年，全國開始實(shí)施農(nóng)村扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略后，中國社科院當(dāng)年的《中國城市發(fā)展報(bào)告》就關(guān)注到城市貧困，“隨著城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的推進(jìn)，需將扶貧重點(diǎn)由農(nóng)村逐步轉(zhuǎn)移到城市，特別是特大城市。”

“隨著城市化進(jìn)程不斷地推進(jìn)，城市人口將會逐漸成為社會的主體，但到目前為止沒有建立比較穩(wěn)定的保障體系，尤其是在住房方面。”中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長張建平告訴記者，“目前的人均居住水平還是可以的，但實(shí)際上很多人達(dá)不到，尤其是在大城市里，一些人的生存狀況其實(shí)是很差的。”

20世紀(jì)80年代開始，越來越多人從鄉(xiāng)村涌入城鎮(zhèn)，他們當(dāng)中有些人成了貧困人口，卻無法在城中落戶。這樣的人也面臨著更糟糕的處境——城市中的流動(dòng)人口目前并不會成為城市扶貧對象，他們像是貧困中的隱形者。

張建平解釋，“從政府層面來說，能把握的范圍就是應(yīng)該負(fù)責(zé)任的這一部分?！比欢瑹o法回避的問題是，現(xiàn)在講城市化率，一個(gè)是戶籍人口，另外一個(gè)是常住人口。常住人口的城市化率已高出戶籍人口城市化率十幾個(gè)百分點(diǎn)，這一部分已是很大的群體。

記者注意到，在武漢市武昌區(qū)有關(guān)城市精準(zhǔn)扶貧的政策中，已特別提到了“對流入到城市的農(nóng)村貧困人口，要逐步讓其享受到與城市人口的均等化的公共服務(wù)”。

城市扶貧漸漸被重視，似乎已經(jīng)成為一種方向。

近年來，一直有政協(xié)委員和人大代表呼吁政府關(guān)注城市貧困群體。2017年，全國政協(xié)委員袁偉霞在全國兩會期間為城鎮(zhèn)困難居民發(fā)聲：“目前我們對城鎮(zhèn)困難居民的扶貧脫困工作相對比較薄弱，不少家庭雖已跨過最低生活保障線，但由于醫(yī)療、教育和基本生活等剛性支出較大，所以實(shí)際生活狀況比農(nóng)村一般貧困戶和一些城鎮(zhèn)低保戶還要困難。”

2018年全國兩會召開時(shí)，全國政協(xié)委員、湖南省人大常委會副主任楊維剛，也建議盡快研究制定《城市特困人群脫貧幫扶指導(dǎo)意見》，對城市特困家庭生活實(shí)行兜底保障，確保每個(gè)家庭至少要有一人就業(yè)，醫(yī)療按建檔立卡戶標(biāo)準(zhǔn)報(bào)銷，小孩讀書和生活費(fèi)按建檔立卡戶給予全免或資助。

同一年，全國人大代表、民政部副部長宮蒲光表示，脫貧攻堅(jiān)主要瞄準(zhǔn)農(nóng)村地區(qū)是非常正確的，可以解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題以及縮小貧富差距等，但脫貧攻堅(jiān)中也要重視對城市貧困人口的幫扶問題。

中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長張建平說：“隨著城市化進(jìn)程不斷地推進(jìn)，城市人口將會逐漸成為社會的主體，但到目前為止沒有建立比較穩(wěn)定的保障體系。”

摘編自《南方周末》2019年3月9日