裴佳勇 劉東斌 吳雁平

摘? 要：本文通過對比分析新修訂《檔案法》與1987版、1996版《檔案法》，發(fā)現(xiàn)檔案銷毀工作“銷有據(jù)”特征的不變性，從銷毀檔案的鑒定觀、依據(jù)觀、程序觀和計劃觀4個方面對法律規(guī)制下的檔案“銷有據(jù)”特征的具體內涵進行解讀。

關鍵詞：檔案法;檔案鑒定;檔案銷毀;銷有據(jù)

Abstract： By comparing and analyzing the new Archives Law of 2020 edition with the 1987 and 1996 editions of Archives Law， this paper finds the invariance of the characteristics of 'destruction having basis ' in Archives destruction and interprets the specific connotation of the characteristics of 'Archives destruction having basis ' under legal regulation from four aspects： to identify， confidentiality， procedures and work plan.

Keywords： Archives law; Identification of archives; Destruction of archives; Archives destruction having basis

1 引言

本文是新修訂《檔案法》的規(guī)制解讀系列文章之一，旨在通過對《檔案法》檔案銷毀相關法律條款的分析，闡明檔案“銷有據(jù)”的含義及具體內涵，為認識法律規(guī)制下的檔案、檔案工作和新《檔案法》頒布后開展檔案鑒定銷毀工作提供借鑒。

2 “銷有據(jù)”——世界各國檔案法中共性條款

新修訂《檔案法》第二十一條鑒定與銷毀的規(guī)定與1987版、1996版《檔案法》有關條文基本一致，沒有變化。

所謂檔案“銷有據(jù)”，就是對檔案的銷毀有各種依據(jù)的限制，必須依據(jù)法律及檔案行政主管部門的相關規(guī)定來進行，不按照法律及相關規(guī)定銷毀檔案將承擔相應的法律責任。

在聯(lián)邦政府層面，美國《國家檔案局檔案管理法》第2905條關于非法移除、污損、篡改或銷毀（行為）的規(guī)定，[1]明確了國家檔案局對聯(lián)邦機關銷毀檔案所負有的監(jiān)督指導職責。《聯(lián)邦機關檔案管理法》明確聯(lián)邦機關檔案必須依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定進行銷毀，法律未規(guī)定的禁止銷毀并在法律上確立了聯(lián)邦機關負責人對本機構檔案銷毀工作的責任制。[2][3]2014年9月17日美國國會參眾兩院通過的《2014年聯(lián)邦檔案責任法案》對政府雇員非法銷毀檔案的進行行政處罰的規(guī)定。[4]《聯(lián)邦檔案館藏與檔案管理法規(guī)》也明確了相關規(guī)定[5]。

在州政府層面，《華盛頓州檔案法》第020條規(guī)定“州檔案工作者應當確保華盛頓州所有公共檔案的維護與安全，禁止未授權轉移或銷毀”等。[6]加拿大《圖書館與檔案館法》第12條[7]、英國《1958年公共檔案法》第6條[8]、蘇格蘭《2011公共檔案法》第2部分[9]、澳大利亞《1983年檔案館法》第6條[10]、日本《公文書管理法》第二章第二節(jié)第五條[11]和第八條[12]等均有明確規(guī)定。此外，還有新加坡《國家圖書館管理局法》、[13][14]南非2001年新修訂的《國家檔案館和檔案法》[15]等。

綜上，七國檔案法律法規(guī)條款的具體表述各不相同，但均對銷毀公共檔案進行了嚴格的法律規(guī)定，均具有檔案“銷有據(jù)”特征。

3 我國法律規(guī)制下的檔案“銷有據(jù)”特有內涵

3.1 銷毀檔案，要科學鑒定。存毀鑒定，又稱為期滿鑒定。[16]近年來，在檔案的形態(tài)由紙質檔案逐漸向電子檔案轉變的背景下，學界對傳統(tǒng)的銷毀鑒定提出了質疑。相繼提出鑒定工作不包括銷毀[17]、鑒定和銷毀應該被弱化[18]等觀點，也有的提出了銷毀鑒定應當強化[19][20][21]的觀點。

筆者贊同應強化檔案銷毀鑒定而不是廢除的觀點。鑒定需銷毀檔案的依據(jù)分為三類：法律規(guī)定、部門規(guī)章及檔案鑒定理論。

鑒定檔案應依據(jù)相關規(guī)定。新修訂《檔案法》第十三條規(guī)定了應當納入歸檔范圍的材料清單，是銷毀鑒定的根本法律依據(jù);國家檔案局于2002年、2006年、2013年相繼頒布了《國家重大建設項目文件材料歸檔范圍和保管期限表》《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》《企業(yè)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規(guī)定》，分別對國家重大建設項目、機關文件材料和企業(yè)文件材料的歸檔范圍及保管期限進行了詳細規(guī)定，是部門規(guī)章依據(jù)。

鑒定檔案應依據(jù)檔案鑒定理論。檔案鑒定理論包括年齡鑒定論、行政官員決定論、職能鑒定論、文件雙重價值鑒定論、利用決定論、社會分析與職能鑒定論、文獻戰(zhàn)略、宏觀鑒定戰(zhàn)略等。[22]

從我國檔案鑒定工作的實際情況來看，采用檔案雙重價值鑒定法與宏觀鑒定論相結合的方式較為合理。此外，在銷毀鑒定時還需“遵循精煉與慎銷相統(tǒng)一、保存價值與利用價值兼顧、社會效益與經濟效益并重的原則”。[23]

3.2 銷毀檔案，要遵循依據(jù)。待銷毀檔案因機要性仍“嚴禁將應銷毀的檔案作其他用途，更不準出賣”。[24]必須將待銷毀檔案依法按照嚴格的銷毀程序進行銷毀。[25]對涉密檔案的銷毀應格外重視，嚴格按照涉密檔案相關規(guī)定進行。[26][27]

3.3 銷毀檔案，要履行程序。檔案銷毀工作應遵循一套嚴格的程序和步驟，包括成立專門的館藏檔案鑒定工作小組、編制檔案銷毀清冊[28]、選擇檔案銷毀場所、監(jiān)銷等。銷毀完成后，監(jiān)銷人應在銷毀清冊上注明“已銷毀”字樣并簽字。

1987版《檔案法》《檔案館工作通則》均有相關規(guī)定，但對鑒定的原則、方法、標準、依據(jù)及不進行鑒定銷毀有何處置均無說明，導致實踐工作的模糊與空白。

作為完善的法律規(guī)制下的檔案“銷有據(jù)”，嚴格的銷毀檔案的程序和辦法是必不可少的。建議國家檔案主管部門盡早盡快出臺具體的具有可操作性的銷毀檔案的程序和辦法，使法律規(guī)制下的檔案“銷有據(jù)”能夠便于依據(jù)操作又能真正落到實處。

當前，檔案銷毀工作的開展情況不容樂觀。存在待銷未銷保管成本高[29]、無利用價值的檔案占比過半[30]、多半是緩期執(zhí)行或根本不執(zhí)行[31]、存在“鑒”而“不定”，說“銷”而“不毀”[32]現(xiàn)象等，甚至出現(xiàn)只考慮豐富館藏，不顧及銷毀認識。[33][34][35]

因此，檔案銷毀工作應列入單位的年度工作計劃和考核指標之中，有目的、有組織、有規(guī)章、有秩序、有節(jié)奏地定期進行。

4 結語

檔案“銷有據(jù)”特征在法律規(guī)制下的檔案工作核心內涵是固有的、穩(wěn)定的。即使在電子檔案大量產生、檔案管理模式朝向單軌制轉型的當下，檔案“銷有據(jù)”特征依然對檔案鑒定銷毀工作具有重要的指導意義。

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[13]注：2013年3月28日，新加坡國家檔案館由國家文物局移交給國家圖書館管轄，國家檔案館館長對國家圖書館管理局負責.

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（作者單位：裴佳勇，中國人民大學信息資源管理學院;劉東斌，濮陽市檔案館;吳雁平，開封市檔案館? ? 來稿日期：2020-08-18）