文_ 李少文

國家監(jiān)察體制改革同時關(guān)系健全黨和國家監(jiān)督體系、建設(shè)社會主義法治國家、發(fā)展中國特色社會主義民主政治、堅持和完善人民代表大會制度以及加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是“事關(guān)全局的重大政治體制改革”。特別是，改革豐富了作為社會主義國家根本政治制度的人民代表大會制度的內(nèi)容，突出表現(xiàn)為各級監(jiān)察委員會由同級人民代表大會產(chǎn)生，對其負責(zé)，受其監(jiān)督。各級監(jiān)察委員會是按照民主集中制原則組織的國家機構(gòu)。這是中國特色社會主義民主政治制度的重要內(nèi)容，是社會主義國家機構(gòu)體系的鮮明特征。新修改的憲法和《監(jiān)察法》都對此作了規(guī)定，也規(guī)定了人大監(jiān)督監(jiān)察委員會的具體任務(wù)。習(xí)近平總書記多次強調(diào)的“信任不能代替監(jiān)督”，也可以應(yīng)用到對監(jiān)察委員會的監(jiān)督上。人大監(jiān)督是國家監(jiān)督體系的重要環(huán)節(jié)，《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）為人大監(jiān)督監(jiān)察委員會提供了明確的法律依據(jù)。就有關(guān)法律和具體實踐情況來說，各級人大及其常委會可以圍繞如下五個方面，加強對監(jiān)察委員會的監(jiān)督。

一、探索對有關(guān)規(guī)范性文件的備案與審查

備案審查是《立法法》規(guī)定的保證法制統(tǒng)一的重要制度形式，是全國人大立法和監(jiān)督工作的共同內(nèi)容，目前主要涉及行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章。之所以建立備案審查制度，正是基于法治的一般規(guī)律，不同機關(guān)所發(fā)布的法律文件有可能與憲法法律等高位階的法律文件相沖突。為了維護憲法法律權(quán)威，維持法制統(tǒng)一，確保權(quán)力不越位、不逾矩，有必要加強對分散的立法性權(quán)力的監(jiān)督。2019年10月26日，全國人大常委會作出決定授權(quán)國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)。監(jiān)察法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項，以及為履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會工作的職責(zé)需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項。全國人大常委會的決定同時明確，監(jiān)察法規(guī)不得與憲法、法律相抵觸。在監(jiān)察法規(guī)之下，為了更好推進監(jiān)察工作，監(jiān)察委員會還會發(fā)布具有一定法律效力、帶有普遍約束性效果的規(guī)范性文件。這就出現(xiàn)了相關(guān)規(guī)范性文件如何進行監(jiān)督的問題，也意味著《立法法》的有關(guān)規(guī)定可能修改。對各級監(jiān)察委員會特別是國家監(jiān)察委員會發(fā)布的法律文件進行備案與審查，是人大監(jiān)督監(jiān)察委員會的有效方式，也是重要職責(zé)。同時，由于監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)也在紀檢監(jiān)察工作中發(fā)揮效力。如果紀委監(jiān)委共同發(fā)布帶有法律性質(zhì)的文件，也應(yīng)該探索相關(guān)的人大監(jiān)督方式。

二、組織實施執(zhí)法檢查

開展針對法律實施情況的執(zhí)法檢查是全國人大作為法律主權(quán)機關(guān)的權(quán)力內(nèi)容，也是人大監(jiān)督的有效辦法。通過執(zhí)法檢查，用好“法律巡視”的利劍，將包括《監(jiān)察法》在內(nèi)的相關(guān)法律掌握在各級人大及其常委會手中，是人大監(jiān)督監(jiān)察委的最有效也是最直接方式，必須強調(diào)各級監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察工作是執(zhí)行監(jiān)察法、反腐敗相關(guān)立法的具體工作，是法律實施的表現(xiàn)形式，不是“法外之地”。這正是我們推進國家監(jiān)察體制改革的目標，推動反腐敗工作法治化，推進全面依法治國。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出用留置取代“兩規(guī)”，凸顯了這一重大變化。各級人大組織實施執(zhí)法檢查，能夠直面問題、針對問題、解決問題，體現(xiàn)了強烈的問題意識。一方面，可以先行調(diào)查了解監(jiān)察法、反腐敗相關(guān)立法在施行過程中存在的較為突出的問題。另一方面，可以在隨機檢查中發(fā)現(xiàn)問題，嚴格查找問題，嚴肅處理問題?？梢苑e極創(chuàng)新檢查方式，深入聽取人大代表和人民群眾的意見，同步開展暗訪、抽查等，不斷提升檢查實效。此外，人大在執(zhí)法檢查工作中還可以針對性地提出改進意見。各級監(jiān)察委員會必須反饋整改情況，推動國家監(jiān)察體制改革進一步深化。同時，考慮把執(zhí)法檢查與法律修改更緊密地結(jié)合起來，尤其是在未來監(jiān)察體制改革進一步深化、反腐敗立法更為體系化之后，特別是留置相關(guān)立法、監(jiān)察信息公開相關(guān)立法等出臺并施行之后，檢查有關(guān)立法的執(zhí)行情況可以作為人大主導(dǎo)修改相關(guān)法律的重要參考和依據(jù)。

三、用好專項工作報告、詢問特別是專題詢問、質(zhì)詢的監(jiān)督形式

《監(jiān)察法》明確規(guī)定了人大及其常委會可以運用這些監(jiān)督形式對監(jiān)察委員會進行監(jiān)督。《監(jiān)督法》規(guī)定，各級人大常委會每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告。監(jiān)察委員會向人大常委會進行專項工作報告應(yīng)當比照現(xiàn)有做法。在議題選擇、報告計劃設(shè)計等方面，人大常委會可以抓住人民群眾和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部最關(guān)心、最重視的問題。同時，人大常委會聽取和審議專項工作報告前，委員長會議或主任會議可以組織人大代表和常委會成員對有關(guān)工作進行視察或者專題調(diào)查研究，并安排參加視察或者專題調(diào)查研究的代表列席常委會會議，聽取報告并提出意見。監(jiān)察委員會的專項工作報告不僅要安排在常委會全體會議上聽取，而且要安排分組會議審議，常委會組成人員對專項工作報告的審議意見還要交由監(jiān)察委員會研究處理，后者應(yīng)當將研究處理情況向常委會提出書面報告。常委會認為必要時還可以對專項工作報告作出決議，監(jiān)察委員會應(yīng)當在決議規(guī)定的期限內(nèi)將執(zhí)行決議的情況向常委會報告。各級人大常委會可以把聽取專項工作報告與執(zhí)法檢查有機結(jié)合起來，針對突出問題進行檢查。各級人大常委會審議議案和有關(guān)報告時，監(jiān)察委員會應(yīng)當派有關(guān)負責(zé)人員到會，聽取意見，回答詢問。在詢問這一監(jiān)督形式的基礎(chǔ)上，全國人大常委會依法探索形成了專題詢問的重要監(jiān)督方式。它是人大常委會有計劃、有組織、有重點地就一方面的工作集中開展的專門詢問活動。監(jiān)察工作具有專業(yè)性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性，適合對其進行專題詢問，而且能夠圍繞實際工作中存在的主要問題提高問和答的質(zhì)量。通過專題詢問，達到督促有關(guān)部門依法履行職責(zé)，發(fā)現(xiàn)問題解決問題，推動監(jiān)察工作順利開展的效果。在會議中，人大代表和人大常委會組成人員可以依法對監(jiān)察委員會負責(zé)人提出質(zhì)詢案，并且要求得到滿意回答。

四、開展特定問題調(diào)查

《監(jiān)督法》規(guī)定，各級人大常委會對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實不清的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會。調(diào)查委員會進行調(diào)查時，有關(guān)的國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和公民都有義務(wù)向其提供必要的材料。人大作為權(quán)力機關(guān)的職權(quán)范圍十分寬泛，監(jiān)察委員會對其負責(zé)、受其監(jiān)督。人大及其常委會在關(guān)于監(jiān)察工作涉及的權(quán)力行使、權(quán)利保障、反腐敗工作內(nèi)容與成效等方面，需要作出決議、決定時，可以考慮開展特定問題調(diào)查。調(diào)查委員會針對監(jiān)察工作進行調(diào)查，就是對監(jiān)察委員會的一種有效監(jiān)督方式。同時，需要指出的是，在必要的時候，這種特定問題調(diào)查還可以指向個案。這有利于保護當事人的合法權(quán)益，加強對監(jiān)察機關(guān)和工作人員的監(jiān)督。

五、嚴格人事任免的審查批準

憲法和《監(jiān)察法》規(guī)定，各級人大常委會根據(jù)監(jiān)察委員會主任的提請，任免監(jiān)察委員會副主任、委員。這里的人事任免權(quán)是人大作為權(quán)力機關(guān)享有的實質(zhì)性權(quán)力。《監(jiān)察法》還規(guī)定國家實行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級設(shè)置、任免、考評和晉升等制度。未來，在監(jiān)察官的任免方面，人大常委會也應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)性作用。任免并不是簡單的“走程序”。因為監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)察權(quán)，是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，所以必須要求工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)人員具備嚴格的任職條件。各級人大常委會可以在有關(guān)監(jiān)察機關(guān)人事任免的議案中，認真審查包括監(jiān)察委員會副主任、委員以及監(jiān)察官在內(nèi)的提名人員的基本情況和適格條件，從嚴把握相關(guān)標準。正確行使人事任免權(quán)，是發(fā)展社會主義民主政治的要求，是推進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的要求，也是更好地發(fā)揮監(jiān)察機關(guān)職責(zé)和作用的要求。

各級監(jiān)察委員會接受作為權(quán)力機關(guān)的同級人大及其常委會的監(jiān)督，拓寬了人民監(jiān)督權(quán)力的途徑，這也有利于社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和法治化

總而言之，人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排。各級監(jiān)察委員會接受作為權(quán)力機關(guān)的同級人大及其常委會的監(jiān)督，拓寬了人民監(jiān)督權(quán)力的途徑，這也有利于社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和法治化。必須依法用好人大監(jiān)督的各種方式，充分發(fā)揮人大監(jiān)督的作用。黨的十九屆四中全會提出要堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求堅持和完善人民代表大會制度，發(fā)展社會主義民主政治，支持和保證人大及其常委會依法行使職權(quán)，健全人大對“一府一委兩院”監(jiān)督制度。這就為新時代進一步深化國家監(jiān)察體制改革、加強人大對監(jiān)察委員會的監(jiān)督提供了更明確的指引。