王積慧 帥建英 楊姍姍

摘 要：近期公共風險與危機成為社會常態(tài)，重大危機下應急管理財政支出全面預算績效管理的高質量發(fā)展任重道遠。為了進一步提升國家財政在危機應對方面的治理能力，本文從應急財政資金在各級政府的分攤機制界限模糊、公共衛(wèi)生應急支出結構占比偏低和預算績效管理體系不健全三方面對我國應急管理財政支出的現(xiàn)狀進行分析，提出構建應急財政與國家預算安排和政策調整相匹配的硬約束管理機制策略，力求健全建立現(xiàn)代財政體系框架下積極的、可持續(xù)的應急資金保障機制。

關鍵詞：應急財政資金;支出責任分擔;預算績效管理

改革開放四十年來，國家經(jīng)濟實力不斷提升，總體經(jīng)濟規(guī)模已經(jīng)躍居世界第二，對世界經(jīng)濟的發(fā)展做出了重要貢獻;同時也極大地提高了國內(nèi)居民的整體收入水平和消費能力。與此同時，國內(nèi)社會矛盾也逐漸轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，社會經(jīng)濟運行的風險也不斷累積。我國是災害多發(fā)頻發(fā)的國家，為健全公共應急管理體系、整合優(yōu)化應急力量和資源，國務院于2018年組建了中華人民共和國應急管理部，下設安全生產(chǎn)、防汛抗旱、抗震救災等議事機構。國家應急管理部的成立，極大地提高了應急資金的籌措力度，對應急財政資金的管理也提升了一個臺階。但即使如此，我國公共危機應急財政資金的管理仍然存在至少三個問題。

一、公共危機應急財政資金管理存在的問題

（一）政府間應急財政支出責任分擔界限模糊

按照《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》的規(guī)定，突發(fā)公共事件實行統(tǒng)一領導，分級負責的原則。在黨中央、國務院的統(tǒng)一領導下，應急管理以建立健全分類管理、分級負責，條塊結合、屬地管理為主。顯然，分級負責就要求各級政府分擔相應的職責和支出責任。但各級政府到底應當承擔什么樣的支出責任呢？《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》并沒有將這個問題說清楚，相關政府間財政關系制度也對此語焉不詳。

現(xiàn)有應急管理財政支出責任的分擔機制要求，對一級突發(fā)事件事權責任分擔從原則上規(guī)定“由中央負擔為主”。但在“由中央負擔為主”的原則下，中央到底應當承擔多少比例才算“為主”呢？我們不難發(fā)現(xiàn)，這樣原則性的規(guī)定，導致政府間應急財政責任分擔機制不明確，缺乏可操作性，要求中央政府在每次重大公共危機出現(xiàn)后臨時性的出臺相關支出責任分擔規(guī)則。說到底，各級政府各自到底應當承擔什么應急財政支出責任，是一團亂麻，說不清、理不斷;某種意義上講，可能部分地方政府也不想把這個責任厘清。因為如果責任很清晰，那么當重大公共危機爆發(fā)時，就沒有辦法將其責任推諉給其他層級的政府。

（二）公共危機應急財政資金保障有待提升

長期以來，各級政府應急管理的突出問題是風險防范意識不強，存在“重處置輕預防”的現(xiàn)象，由此導致公共危機應急財政資金保障不足。健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系需要國家財政資源的基礎保障，對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的資金投入，應遵循“?；?、補短板、可持續(xù)”的原則，堅持常年持續(xù)不斷的在公共衛(wèi)生防疫、衛(wèi)生保健、衛(wèi)生資源的建設和投入，從而對抗突發(fā)時的風險和資金承擔壓力。

近年來，我國政府對醫(yī)療衛(wèi)生領域的投入規(guī)模呈逐年遞增的趨勢。2014-2018年，全國財政醫(yī)療衛(wèi)生累計支出65363億元，年均增幅為11.37%;但是反觀我國公共衛(wèi)生支出在醫(yī)療衛(wèi)生支出中的占比，明顯存在財政投入總量不足、支出范圍比較分散、支出中人員經(jīng)費占比較高、費用結構不合理等問題。公共衛(wèi)生危機應急財政資金存在的問題，在我國其他公共危機中也是同樣存在的，某些領域甚至是過之而無不及。

（三）應急財政資金績效管理體系有待完善

應急財政資金的充足保障是有效應對公共危機的重要物質基礎，但應急財政資金的使用也必須得到有效的監(jiān)管，必須對其績效進行考核和評價?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于全面實施預算績效管理的意見》指出，全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措;要求構建全方位預算績效管理格局，建立全過程預算績效管理鏈條，完善全覆蓋預算績效管理體系。顯然，應急財政資金也應當納入預算績效管理的范疇。為此，財政部將此次新冠肺炎疫情的應急資金管理使用情況和防控財稅政策落實納入到評價范圍，并要求積極創(chuàng)新應急機制下的績效評價工作方式，強化資金使用單位的績效責任。

為了有效把握應急財政資金的管理效果，我們對應急管理部的應急資金保障體系進行了深入的研究，發(fā)現(xiàn)無論原有規(guī)章制度缺乏對應急專項資金的系統(tǒng)性管理，應急資金績效目標的認定、評價方法的選擇、評價范圍的確定也缺乏統(tǒng)一的標準?，F(xiàn)實的看，我國到目前還沒有一套專門針對應急資金績效支出評價的指標體系，無法對應急資金的投入產(chǎn)出是否達到預期效果做出客觀的評價，也導致了無法對應急資金開展預算績效的評價工作。

二、完善公共危機應急財政資金管理的路徑選擇

（一）健全政府間應急財政支出責任分擔機制

按照政府間財政關系理論，政府間應急財政支出責任的分擔必須遵循三個原則，即效率原則、公平原則和受益原則。所謂效率原則是指政府以最低成本實現(xiàn)公共危機的有效應對，并最大限度地發(fā)揮應急財政資金的社會功效。效率原則要求各級政府應當對公共危機應急事項按照效率原則排序，誰能最有效率地進行危機應對，那么就將對應的事權與支出責任劃歸其處理。所謂公平原則是指各級政府在應急財政支出責任分擔上要實現(xiàn)公平公正。具體表現(xiàn)為，同級政府在公共危機的預防和處置上應具有基本相同的支出責任。所謂受益原則是指公共危機應急財政支出責任的劃分要考慮相關支出所帶來的影響范圍，如果公共危機的影響范圍是全國性的，那么應由中央政府來承擔支出責任;如果公共危機的影響范圍是局部地區(qū)，那么應由地方基層政府來承擔支出責任;如果公共危機的影響范圍是區(qū)域性的，那么則應由地方高層次政府（比如省級政府）來承擔支出責任。當然，現(xiàn)實中的公共危機不可能都是全國性的，由此中央政府確定了地方承擔為主、中央根據(jù)危機等級承擔相應資金的責任分擔原則。顯然，僅有這樣的分擔原則是不足以建立完善的公共危機應急財政資金管理機制。為此，我國需要根據(jù)兼顧公共風險和道德風險雙重防范的原則，對主要公共危機的支出責任進行分解，并以此劃分各級政府間的支出責任。比如，公共衛(wèi)生疫情防控支出責任，可以對不同的傳染病防治責任進行劃分，對不同層級的公共衛(wèi)生疾病防控實驗室支出責任進行劃分，對公共衛(wèi)生國際間合作支出責任進行劃分等，從而確定不同層級政府的支出責任。

（二）合理籌措公共危機應急資金

完善的公共危機應急資金的保障機制，是維持應急資金救援管理體系正常運轉的基礎，可靠的資金來源渠道和充足的應急資金，是發(fā)生重大公共危機時迅速開展應急救援工作的前提。從“非典”“5.12地震”到這次“新冠疫情”等突發(fā)公共事件發(fā)生以后，我國應急資金的初期投入都是以財政資金為主，尤其是中央財政資金是絕對主力，各級財政不僅僅是對資金的直接投入，還包括諸如減費降稅的各項政策投入。綜合考慮我國的國情，參考國外的經(jīng)驗，我國的公共危機應急資金除了繼續(xù)發(fā)揮政府投入的主渠道作用，不斷完善突發(fā)事件事前的財政資金準備機制，與此同時，作為經(jīng)濟主體構成部分的企業(yè)、個人等也應當有相應的準備與防范，通過拓寬社會捐贈資金、建立全社會風險分擔機制，作為應急資金的有益補充。

重大危機下的財政經(jīng)濟形勢面臨嚴峻的考驗，在保障應急資金的直接和間接投入的同時，還需要考慮穩(wěn)定經(jīng)濟增長、防范財政風險等各種要素。應急投入需要增加大量財政支出，由于財政支出總量的提升空間有限，而基建支出、民生支出也不能削減，削減一般性支出的空間越來越小，因此優(yōu)化支出結構，提高支出效率，建立可持續(xù)的應急資金長效保障機制，是提高應對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力和水平的有效途徑。以公共衛(wèi)生應急管理為例，公共衛(wèi)生的資金結構應將生物安全、疾病預防、重大疫情防控救治、重大疾病醫(yī)療保險和救助、應急物資保障納入資金保障體系，通過制定應急管理的合理目標并統(tǒng)籌規(guī)劃，建立日常風險準備，做好重點實驗室建設、醫(yī)療設施設備完善等方面的公共衛(wèi)生應急管理的日常儲備。財政部在對2020年政府收支分類科目的修訂中，在一般公共預算支出功能分類中“糧油物資儲備”類科目下增設了“應急物資儲備”項級科目，對應急資金的反映更為明晰、透明，在此核算要求下，也可以將應對突發(fā)狀況的公共衛(wèi)生應急救助、物資保障等資金單列，劃入應急管理部統(tǒng)籌，按特定的管理渠道實施管理，充分發(fā)揮應急管理部門在重大公共危機來臨時，在決策、組織、領導、協(xié)調、平衡方面的作用。

（三）建立健全應急財政績效管理體系

在確立應急資金財政支出分擔責任基本原則的基礎上，我們認為需要有靈活的績效考核機制來應對不同來源渠道預算資金的考核。應設立一套科學的預算績效考核制度來合理計算各級政府在疫情防范中的耗費，從而合理計算各級政府對應急資金的分攤比例。如果支出責任確實無法在中央和地方、地方和地方之間清晰劃分，可以將應對某項重大公共危機所產(chǎn)生的支出作為一個整體支出項目進行績效考核評價，由于公共危機具有公共性、突發(fā)性和緊急性，以及高度不確定性等特征，因此評價的重心在于各項支出達到理想狀態(tài)的“效果性”評價，評價指標設計應能夠科學衡量項目或政策目標的實現(xiàn)程度，兼顧“經(jīng)濟型”和“效率性”。

“效果性”評價表達了產(chǎn)出與效果之間的關系，“經(jīng)濟性”評價關注的是投入和成本問題，“效率性”評價主要對比產(chǎn)出或服務與資源投入的關系。應急資金投入往往是未設定上限，從表面上看與“經(jīng)濟性”的要求似乎有一定偏差，但是判斷“節(jié)約和沒有浪費”，除了考慮總成本的投入，單位成本也是值得考量的，如何通過盡可能低的投入和成本，提供與維持最大數(shù)量和質量的公共產(chǎn)品或服務，單位成本節(jié)約率是評價指標設計的關鍵點。“效率性”的評價以避免出現(xiàn)資金閑置沉淀和損失浪費為目標，及時糾正政策和項目實施中存在的問題，確保財政資金使用安全高效，充分的發(fā)揮公共監(jiān)督的作用，使應急資金的預算績效管理更加透明、更加健康。

參考文獻

[1] 劉尚希，陳少強. 建立公共財政應急反應機制[J].財政研究，2003（8）.

[2] 王維舟.突發(fā)事件與公共財政[J].理論與現(xiàn)代化，2004（2）.

[3] 蘇明，劉彥博. 我國加強公共突發(fā)事件應急管理的財政保障機制研究[J].經(jīng)濟與管理研究，2008（4）.

[4] 馮俏彬，劉敏，侯東哲.我國應急財政資金管理的制度框架設計[J].財政研究，2011（9）.

[5] 周克清.頻繁災害下的財政制度與政策選擇—兼論汶川震后之重建策略[J]. 農(nóng)村經(jīng)濟，2009（3）.

[6] 周克清.我國應災性預算制度的軟肋及其完善[J].中央財經(jīng)大學學報，2010（2）.

[7] 馮俏彬，劉敏，侯東哲.我國應急財政資金管理的制度框架設計——基于重大自然災害的視角[J].財政研究，2011（9）.

[8] 趙尚梅，楊雪美.突發(fā)公共事件應急資金保障機制研究[J].中國行政管理，2012（12）.

作者簡介：王積慧（1974-），女，漢族，四川成都人，成都大學商學院副教授、碩士，高級會計師，四川高端會計人才第二期學員，研究方向：政府會計與預算績效。

*通訊作者：帥建英（1970-），女，漢族，四川成都人，成都市沱江流域投資發(fā)展有限集團有限公司，碩士，高級會計師，注冊工程咨詢師，注冊稅務師，研究方向：財務與公司治理。

楊姍姍，（1990 -），女，四川成都人，成都大學商學院講師，西南財經(jīng)大學會計學院博士研究生，研究方向：財務與公司治理。

基金項目：四川省財政廳會計科研項目“新政府會計準則制度下公共基礎設施管理和會計信息披露問題研究”（2019-SCKJKT-003）;成都市教育局疫情防控專項課題“新冠疫情對應急教育專項資金管理體系建設研究”（YQZX071）.