姚瑤

【摘 要】1995年后，跟蹤審計（英文全稱為Follow-up Audit）逐漸在英美等“立法型”國家興起。近年來，我國審計機(jī)關(guān)也積極開展和探索跟蹤審計，跟蹤審計是財政財務(wù)收支審計與績效審計結(jié)合產(chǎn)生的新的審計方式，實現(xiàn)了事前、事中、事后全過程審計，有利于發(fā)揮審計監(jiān)督的作用。因此，本文在分析英國績效審計發(fā)展的成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，針對我國的跟蹤審計提出了相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】英國;績效審計;跟蹤審計;啟示

一、跟蹤審計概述

1995年之后，跟蹤審計方式（英文全稱為Follow-up Audit）逐漸在英美等“立法型”國家開始運用，基本內(nèi)容是對工程建設(shè)和工程投資效益等實施評價。在中國具體審計活動內(nèi)，跟蹤審計則是新型審計手段，其進(jìn)行了良好的內(nèi)外延伸。我國審計單位在2008年度期間發(fā)布了相關(guān)審計文件——《審計署2008～2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》，文件內(nèi)清楚的提到需要對國家重大方針策略實施、大規(guī)模投資工程、重大公共事項以及環(huán)節(jié)保護(hù)等整體過程進(jìn)行跟蹤審計。我國奧運會創(chuàng)建、江蘇地區(qū)太湖區(qū)域水污染治理、地震救災(zāi)過程物資管控等過程都采用了跟蹤審計，由此可以得知跟蹤審計的實際運用逐漸拓展到環(huán)境保護(hù)、民生政策實施、重大公共事項等領(lǐng)域。關(guān)于跟蹤審計的定義和性質(zhì)，柴言學(xué)者指出，跟蹤審計一般是當(dāng)審計活動產(chǎn)生之后，審計單位根據(jù)法律條例對政府機(jī)構(gòu)投資建設(shè)的相關(guān)工程以及運用公共資金的整體環(huán)節(jié)進(jìn)行有重點以及分階段的審計。跟蹤審計本身是一種方式，并不是新型審計手段，該方式存在典型的中國特征，是我國審計活動發(fā)展的必然?；谄渥陨矶x能夠清楚的得知，跟蹤審計和傳統(tǒng)的審計手段并不相同，其把審計關(guān)口向前推移，從最初的事后審計逐漸發(fā)展到對事件發(fā)生前以及發(fā)生過程中的審計，改善了原有審計手段具有的滯后性、過程性與時效性以及預(yù)防性等方面的特點相對而言更為突出。通過跟蹤審計可以有效地揭露妨礙政策措施貫徹落實的困難和問題，并及時對問題進(jìn)行整改，促使政策實施效果進(jìn)一步增強(qiáng)，以此有序推動國家治理體系的構(gòu)建。因此，在總結(jié)我國跟蹤審計實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，借鑒國外審計理論及實踐中的一些成功經(jīng)驗和做法對跟蹤審計予以完善具有重要的現(xiàn)實意義。

二、英國績效審計可以借鑒的一些成功做法和經(jīng)驗

英國1997年頒布《績效審計手冊》，2003年更新手冊，是世界上較早開展績效審計的國家。目前，英國已經(jīng)形成從確定審計項目到跟蹤檢查的完整的績效審計循環(huán)體系，重點關(guān)注政策目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性，促進(jìn)被審計單位提高服務(wù)質(zhì)量、降低成本、實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)和改進(jìn)工作方法。英國的績效審計一直走在世界前列，其可取之處包括以下幾個方面：

1.發(fā)布績效審計手冊，實現(xiàn)有據(jù)可依。英國審計署現(xiàn)已制定了詳盡的績效審計手冊，確保審計工作的開展有據(jù)可依。同時，審計人員在此基礎(chǔ)上更加科學(xué)靈活地開展績效審計，在合理預(yù)估審計風(fēng)險的基礎(chǔ)上更加高效地開展審計工作。

2.實施嚴(yán)格的項目和風(fēng)險管理制度。英國審計署審計項目確定的原則是有增值空間且可以獲得預(yù)期經(jīng)濟(jì)影響力，目前包括對嚴(yán)重的鋪張浪費、效率或效益低下和控制薄弱的現(xiàn)象進(jìn)行的檢查、對待定的部門、重大項目、工程進(jìn)行的檢查、對管理活動進(jìn)行的檢查、其他較小規(guī)模的檢查。英國審計署在承接項目初期會建立嚴(yán)格的審計項目計劃，明確審計內(nèi)容和資源配置，發(fā)揮審計項目負(fù)責(zé)人在確保合理規(guī)劃和監(jiān)督審計項目上的作用，確保時間和成本平衡的前提下動態(tài)調(diào)度審計資源，有效規(guī)劃和協(xié)調(diào)內(nèi)外資源。除此之外，英國審計署實施風(fēng)險評估，確定每個項目的相關(guān)利益主體的風(fēng)險領(lǐng)域，不定期組織審核復(fù)查，同時提出“質(zhì)量環(huán)節(jié)”概念，審計人員必須每個環(huán)節(jié)的回答都是“是”。

3.多樣化審計方法，創(chuàng)新性審計思維。英國審計署要求不同類型的項目采用不同的方法，且一個項目至少采用3種審計方法，互相佐證。英國常用的方法是定量分析法（數(shù)量信息）與定性分析法（視聽信息），包括文件審核、現(xiàn)場調(diào)查、座談等。英國績效審計還開發(fā)了一系列特殊技術(shù)方法，如問題解析法、繪制結(jié)構(gòu)法。針對這些方法，英國審計署制作“方法套件”，詳細(xì)介紹了30余種績效審計常用方法。根據(jù)英國《績效審計手冊》規(guī)定，項目擬采用的技術(shù)方法要反復(fù)討論，驗證其相關(guān)性和可行性，并在項目結(jié)束后，技術(shù)方法報告與審計結(jié)果公告同時公布到網(wǎng)上。

4.重視審計合作，提升審計質(zhì)量。英國審計署與中央政府機(jī)構(gòu)各部門時刻保持溝通，確保審計工作是補(bǔ)充而不是重復(fù)，切實提高公共服務(wù)的效率。另外，成立審計機(jī)構(gòu)合作體——公共審計論壇，明確審計范圍，共同研討審計面臨的問題和解決方案。同時，積極與社會大眾合作，吸納各利益主體的建議。

5.審計報告透明公開，嚴(yán)肅跟蹤檢查。在反復(fù)討論并與被審計單位交換意見的基礎(chǔ)上向議會提交審計報告，并向媒體公布。審計報告發(fā)表以后，政府要制定或采取措施加以改進(jìn)。國會專門委員會還要繼續(xù)對被審計單位存在的問題及改進(jìn)措施提出聽證。同時，審計署同新聞媒體保持著良好的關(guān)系，新聞媒體的曝光可以對被審計單位形成一種壓力，使其更愿意執(zhí)行審計署的審計建議。除正式審計報告外，審計署還印發(fā)一些宣傳冊或宣傳資料，發(fā)布先進(jìn)經(jīng)驗指南。英國審計署認(rèn)為開展績效審計是為了促進(jìn)被審計單位改進(jìn)工作，跟蹤檢查是對績效審計項目的實施效果進(jìn)行有效落實的手段，跟蹤檢查采用新聞媒體報道、外部監(jiān)督、被審計單位的反饋和審計組復(fù)查四種方式。

三、完善我國跟蹤審計的幾點建議

目前，我國正在開展大范圍的政策跟蹤審計，英國績效審計的全流程跟蹤值得我們借鑒學(xué)習(xí)，在對英國績效審計分析的基礎(chǔ)上，針對我國審計工作提出幾點改進(jìn)建議。

1.創(chuàng)新審計方法，制定審計手冊。新時期對跟蹤審計提出了新要求，我們要學(xué)習(xí)英國，動態(tài)更新技術(shù)手段，不斷創(chuàng)新審計理念與方法，運用信息化手段獲得資源，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)提高效率。同時，我國審計方法的選擇是根據(jù)審計人員經(jīng)驗判斷，缺乏統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)在全面歸納審計技術(shù)方法的基礎(chǔ)上形成審計技術(shù)方法體系，編制《審計技術(shù)方法手冊》，介紹審計方法的概念、適用范圍、使用方法、典型案例等，實現(xiàn)審計工作有據(jù)可依。

2.規(guī)范審計程序，拓展審計內(nèi)容。審計工作要抓緊實現(xiàn)全覆蓋，既要關(guān)注結(jié)果，又要關(guān)注政策制定和執(zhí)行。審計項目要選擇與當(dāng)前工作重心相匹配且社會關(guān)注的內(nèi)容，同時要確保可行性。在審計的程序上，可借鑒英國的做法，將跟蹤審計過程劃分為合理階段。除此之外，面對跟蹤審計覆蓋面廣、審計工作難度大的特點，要確保審計工作的效率和質(zhì)量，必須提升審計人員的素質(zhì)，加強(qiáng)與其他機(jī)構(gòu)的合作。

3.完善審計公告，嚴(yán)肅審計整改。英國績效審計工作比較值得借鑒的一點在于審計結(jié)果的完全公開，審計結(jié)果完全公開可以對被審計單位形成一種壓力，使其更愿意執(zhí)行審計署提出的審計建議，切實改善自身的工作。審計既要發(fā)現(xiàn)問題也要推動問題落實，既要寫好前半段更要寫好后半段，國家審計署可以制定跟蹤審計管理辦法，明確跟蹤審計項目跨年度實施的特點，建立特殊的操作程序和規(guī)范，引入獎懲機(jī)制，將審計問責(zé)納入人事考核，貫徹落實“誰的問題誰負(fù)責(zé)”，促進(jìn)整改工作順利落實。

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（作者單位：南京審計大學(xué)）