芮黃順 姚運坤

自1994年《審計法》施行以來，地方各級審計機關依據(jù)《審計法》關于“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執(zhí)行和決算，進行審計監(jiān)督”的規(guī)定，積極開展政府投資項目工程造價審計（以下簡稱“造價審計”），為規(guī)范建設市場、節(jié)約財政資金、促進反腐倡廉做出了重要貢獻。2017年全國人大法工委指出一些地方審計機關造價審計存在超越法律權(quán)限的問題以來，審計署迅即動員部署，加強頂層設計，提出投資審計“三個轉(zhuǎn)變”，糾正“以審代結(jié)”問題。兩年多來，地方各級審計機關通過清理修訂相關制度規(guī)定等積極推動造價審計轉(zhuǎn)型，取得了明顯成效。但也應當看到，一些地方的轉(zhuǎn)型工作還存在問題。本文試結(jié)合近年審計實踐和調(diào)查研究，就基層審計機關造價審計轉(zhuǎn)型發(fā)展提出幾點思考。

一、當前造價審計轉(zhuǎn)型存在的問題

1.“以審代結(jié)”現(xiàn)象依然比較普遍。一些地區(qū)誤解審計全覆蓋，在建設領域片面依賴審計“包打天下”，造成“以審代結(jié)”等工程結(jié)算監(jiān)管局面，使得造價審計超出了法定權(quán)限，審計工作量也大大超出審計資源承受能力。這種監(jiān)管模式在基層可能效果“來得快”，成績“看得著”，所以一些地區(qū)不愿實質(zhì)性地推動造價審計轉(zhuǎn)型。據(jù)了解，目前仍有一些地區(qū)沒有徹底糾正“以審代結(jié)”，個別審計機關因“以審代結(jié)”與建筑商產(chǎn)生爭議，引發(fā)關注。

2.審計機關轉(zhuǎn)型思路仍未完全理清。一是觀念上認識不清，不想轉(zhuǎn)。有的片面認為現(xiàn)有造價審計能夠最大限度保護國有資產(chǎn)不受損失，不應讓出這塊“陣地”;有的認為市場不健全、對市場不放心，用審計決定直接或間接地代替市場定價，沒有處理好政府和市場的關系;還有的糾結(jié)于超付工程價款難以追回等問題，認為審計機關作為監(jiān)督部門“無法交代”。二是對更高層次的投資審計缺乏思路。有的將造價審計等同于投資審計，或是簡單地認為基層缺少開展更高層次投資審計的土壤，對于項目管理、投資績效等投資審計領域還沒有打開思路，缺少理論研究和實踐探索。

3.有關項目主管部門和建設單位管理職能缺位。一方面，建設單位主體責任長期缺位，工程結(jié)算審核流于形式。建設單位在審計機關造價審計轉(zhuǎn)型后，對工程結(jié)算把關仍然“不作為”甚至“亂作為”現(xiàn)象時有發(fā)生。另一方面，部分項目主管部門內(nèi)部審計力量和建設單位結(jié)算審核能力相對薄弱，體制機制不健全，履行工程結(jié)算審核職責力不從心。

二、造價審計轉(zhuǎn)型的必要性和緊迫性

1.造價審計轉(zhuǎn)型是全面推進依法治國的需要。全面依法治國是四個全面戰(zhàn)略布局的重要組成，依法審計是審計工作的根本遵循。審計機關作為政治機關、監(jiān)督機關，要帶頭增強制度意識、法治意識，做遵守法律和執(zhí)行制度的表率。全國人大法工委明確指出，《審計法》規(guī)范的是審計機關與被審計單位之間的行政關系，而一些地方性法規(guī)直接規(guī)定“以審計結(jié)果作為合同雙方竣工結(jié)算的依據(jù)”，擴大了審計決定的法律效力范圍，超越了地方立法權(quán)限，限制民事權(quán)力。造價審計“關口前移”，從上個世紀九十年代以來，在建設市場的形成和發(fā)展初期發(fā)揮了十分重要的作用;但是進入二十一世紀以后，隨著中國特色社會主義法律體系的形成，尤其在當前全面依法治國戰(zhàn)略背景下，加快推進造價審計轉(zhuǎn)型勢在必行。

2.造價審計轉(zhuǎn)型是更好發(fā)揮市場和政府兩方面作用的需要。黨的十九屆四中全會首次將社會主義市場經(jīng)濟體制上升為國家基本經(jīng)濟制度，強調(diào)要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。就工程結(jié)算這一環(huán)節(jié)看，建設單位、施工單位、咨詢單位等市場主體，在市場體系的框架內(nèi)，按照市場規(guī)則決定結(jié)算價格，根據(jù)合同約定開展工程結(jié)算，這是一種平等民事主體的市場行為。審計機關實施的造價審計屬于行政監(jiān)督，表現(xiàn)為審計機關和被審計單位的一種行政法律關系。造價審計結(jié)果只對被審計單位產(chǎn)生法律效力。如果“以審代結(jié)”，以行政手段過度干預市場，勢必弱化市場機制的自我調(diào)節(jié)作用，增加制度性交易成本和市場管理成本，也不利于優(yōu)化營商環(huán)境。另一方面，新時代的審計工作要求審計機關找準作為宏觀管理部門的定位，造價審計也應從市場和政府關系的大局出發(fā)，其落腳點應當是促進規(guī)范各類市場主體行為，進而推動形成競爭公平有序的市場環(huán)境。如，通過關注造價咨詢企業(yè)的履職盡責情況，促進企業(yè)優(yōu)勝劣汰，推動形成良性發(fā)展的造價咨詢市場。

3.造價審計轉(zhuǎn)型是投資審計高質(zhì)量發(fā)展的需要。一是在更高層次發(fā)揮職能作用。單一造價審計涉及面窄、層次低，占用基層審計機關大量審計資源，不符合審計作為黨的工作部門和宏觀管理部門定位，不能滿足投資審計在促進深化投融資體制改革、擴大有效投資、提高投資績效等更高層次上發(fā)揮職能作用的需要。二是從源頭上防控審計風險。鑒于工程造價的專業(yè)性、復雜性以及審計項目數(shù)量嚴重超過審計資源承受能力等，審計機關利用造價咨詢機構(gòu)的工作成果時，其審計質(zhì)量仍較多地取決于造價咨詢市場整體環(huán)境、造價咨詢機構(gòu)內(nèi)控水平和從業(yè)人員職業(yè)操守。實踐證明，審計機關若要全面有效地防控造價審計質(zhì)量風險、廉政風險，就必須徹底地扭轉(zhuǎn) “以審代結(jié)”、“凡投必審”等頑疾。

三、推動造價審計全面轉(zhuǎn)型發(fā)展的幾點建議

以推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為契機，理清思路、凝聚共識、主動作為，推動造價審計“華麗轉(zhuǎn)身”。

1.切實轉(zhuǎn)變造價審計工作理念和思路。要把規(guī)范投資審計擺在推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的布局中研究和考量，堅持法治思維，推動審計機關依法依規(guī)實現(xiàn)投資審計的轉(zhuǎn)型發(fā)展。基層審計機關要認真學習領會造價審計轉(zhuǎn)型有關文件精神，把握好相關法律法規(guī)的適用范圍和規(guī)范對象，劃清市場和政府的功能邊界，找準造價審計定位，理清造價審計和工程結(jié)算審核之間的關系，積極穩(wěn)妥推動造價審計轉(zhuǎn)型，引導和促進結(jié)算審核市場化、規(guī)范化，加強審計再監(jiān)督。同時也要注意，轉(zhuǎn)型是為了還原造價審計監(jiān)督本職，更好地擔當作為，不可“一退了之”，走向另一個極端。

2.更好地發(fā)揮投資審計職能作用。要盡快改變投資審計僅僅依托單一的造價審計業(yè)務甚至是“以審代結(jié)”局面。要圍繞重大投資領域或相關環(huán)節(jié)（投資審批放管服、重大民生投資、綠色環(huán)保、投資績效等），精心謀劃實施投資審計（專項調(diào)查）項目，通過高質(zhì)量的審計成果，讓投資審計在更高層面發(fā)揮重要作用，為黨委、政府當好參謀助手。造價審計轉(zhuǎn)型無法一步到位的，可以嘗試在交通、水利等較為成熟的工程建設領域開展“試點”，明確審計不是工程結(jié)算的必要環(huán)節(jié)，不搞“以審代結(jié)”、“凡投必審”。通過審計調(diào)查，總體分析評判某些行業(yè)的政府投資項目工程價款結(jié)算的工作質(zhì)量，或根據(jù)審計力量有選擇性地開展重大項目竣工決算審計。要積極推進審計項目和審計組織方式“兩統(tǒng)籌”，充分發(fā)揮投資審計專業(yè)優(yōu)勢，推動投資審計與政策跟蹤、預算執(zhí)行、經(jīng)濟責任等審計領域協(xié)同和融合。

3.推動項目主管部門和建設單位有序“承接”結(jié)算審核職責。擠出工程結(jié)算“水份”的關鍵，在于建設單位把好第一道關。要積極采取措施，壓緊壓實建設單位主體責任和項目主管部門監(jiān)管責任。審計機關要根據(jù)《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》等，加強對項目主管部門和建設單位工程結(jié)算內(nèi)部審計（審核）相關政策、業(yè)務的指導和監(jiān)督，促進建立健全制度規(guī)范、提高工作質(zhì)量。如，通過業(yè)務培訓等，講授有關制度規(guī)定以及一些行之有效的做法。通過日常監(jiān)督、專項檢查等，對有關制度建設情況、工作質(zhì)量情況等進行監(jiān)督。

4.確保轉(zhuǎn)型期間各項工作平穩(wěn)過渡。在審計機關造價審計轉(zhuǎn)型和政府投資項目結(jié)算監(jiān)管體系轉(zhuǎn)變的過渡期，要充分考慮轉(zhuǎn)型期間有關工作的銜接，把握工作方法和工作節(jié)奏，確保平穩(wěn)過渡。審計機關要主動謀劃安排好相關工作，如向黨委、政府和有關部門進行必要的解釋宣傳，避免片面認識甚至誤解，營造良好的外部環(huán)境;采取有效措施，提前考慮安排相關投資審計機構(gòu)（如投資審計中心）和人員，避免其在轉(zhuǎn)型后被重組或剝離，保存審計力量。

（作者單位：安徽省固定資產(chǎn)投資審計中心）